西藏阿里地区普兰县区域行政区划调整战略布局研究报告

（个人研究报告）

报告撰写人：湘映

日期：2026年3月16日

摘要

本报告以政策研究者身份，立足于西藏阿里地区“撤地设市”与构建“三屏三带两圈、一心两翼多点”国土空间格局的宏观战略背景，聚焦于具有独特地缘区位与顶级文旅资源的普兰县，系统研究其行政区划调整的战略布局。普兰县作为全国12个三国交界县之一，拥有神山冈仁波齐、圣湖玛旁雍错等世界级旅游资源以及普兰口岸这一重要对外开放窗口，在阿里地区“综合发展经济圈”中占据核心地位。报告认为，在新时代推进兴边富民、建设面向南亚开放重要通道、打造冈底斯国际旅游合作区的战略机遇下，普兰县现行的行政区划设置与其所承载的国家门户功能、世界级旅游资源整合开发需求、区域协同发展要求之间，存在优化提升的迫切必要。因此，亟需通过科学、审慎、前瞻性的行政区划调整，突破行政壁垒，优化空间资源配置，强化口岸与文旅双轮驱动，将地缘与资源优势转化为经济发展和民生改善的胜势。

报告在深入剖析普兰县自然地理、边境贸易、文旅产业、社会经济现状及与札达、噶尔等相邻县域互动关系的基础上，全面论证了推动以强化“边境口岸与文化旅游综合功能区”为核心定位，以“普兰-札达”深度协同为主要方向，优化内部镇域布局，深化与地区中心联动发展的行政区划调整的必要性与可行性。研究提出了“口岸引领、文旅融合、区域协同、兴边富民”的核心战略思路，并设计了“近期强基固本、中期协同突破、远期功能跃升”的三阶段调整方案与实施路径。调整旨在构建一个更有利于普兰县发挥国家门户作用、更高效整合世界级旅游资源、更紧密融入区域发展格局、更直接惠及边境各族群众的现代化行政区划与治理体系，为探索边疆民族地区依托特色资源实现高质量发展的新路径提供学术参考与政策建议。

目录

一、 引言：研究背景、意义与方法

二、 普兰县现状深度剖析：边境文旅名县的优势与瓶颈

三、 区域协调发展现状：普兰县在阿里地区格局中的定位与互动

四、 普兰县行政区划调整的必要性与可行性分析

五、 战略布局：普兰县行政区划调整的总体构想与分阶段方案

六、 实施路径、风险评估与保障措施

七、 结论与政策建议

一、 引言：研究背景、意义与方法

西藏阿里地区正处在从“地区”行署体制向“地级市”建制转型、区域发展格局深刻重塑的历史关键期。普兰县作为阿里地区乃至西藏自治区面向南亚开放的关键节点和世界级旅游资源的富集地，其发展态势直接关系到阿里地区“综合发展经济圈”的能级提升和“冈底斯国际旅游合作区”建设的成效。近年来，普兰县经济社会发展取得长足进步，2025年完成了巴嘎乡、霍尔乡的撤乡设镇工作，全县形成3镇（普兰镇、巴嘎镇、霍尔镇）的城镇格局，城镇化与边境治理迈出新步伐。然而，面对高质量发展的新要求，普兰县也面临着一些深层次挑战：世界级旅游资源（神山圣湖）与毗邻的札达县顶级文化资源（古格遗址、土林）分属不同行政单元，整合开发难度大、协同成本高；口岸经济潜力尚未充分释放，对腹地产业的带动作用有待加强；作为边境县，守土固边、兴边富民的任务艰巨，需要更高效能的治理体系支撑。

因此，从学术研究和政策实践角度，系统研究普兰县在区域一体化进程中的行政区划调整战略，具有重要的理论创新价值和现实指导意义。本研究旨在回答：如何通过行政区划的优化，打破资源分割管理的局面，构建“神山圣湖-古格土林”一体化世界级旅游目的地？如何通过相邻区域的整合，强化口岸与腹地联动，做大做强口岸经济？如何通过治理结构的调整，更好地统筹发展与安全，实现稳边、兴边、富民的统一？最终，如何通过空间治理的重构，更有效地推动当地经济全面发展，促进社会全面进步，切实提高边境地区各族人民收入水平和福利保障？

本研究采用文献研究法、比较分析法、系统分析法和案例研究法，综合利用政府公开统计数据、发展规划、政策文件、学术文献及权威网络资讯，聚焦于普兰县行政区划调整的战略性、系统性和可操作性。

二、 普兰县现状深度剖析：边境文旅名县的优势与瓶颈

（一）自然地理与行政区划基本格局

普兰县位于西藏自治区西南部、阿里地区南部，地处中国、印度、尼泊尔三国交界处，是重要的边境县。全县国土面积约1.319万平方公里，平均海拔3936米，相对阿里地区整体而言海拔较低，气候条件相对较好。县名源于历史称谓“布让”，1960年由“普兰宗”改设为普兰县。根据第七次全国人口普查数据，全县常住人口约1.2万余人。2025年，经自治区批准，普兰县完成巴嘎乡、霍尔乡撤乡设镇，现辖普兰镇、巴嘎镇、霍尔镇共3个镇。这一调整优化了基层治理结构，提升了重点区域（特别是神山圣湖核心区）的城镇服务功能。

（二）经济社会发展与核心产业

边境贸易与口岸经济

：普兰县边境贸易历史悠久，拥有国家一类口岸——普兰口岸，以及传统的唐嘎边贸市场。作为中国与尼泊尔、印度经贸往来的重要通道，口岸经济是普兰县特色优势之一。尽管受外部环境影响曾有所波动，但其在联通南亚市场、发展边境互市、促进人员往来方面的战略地位不可替代。

文化旅游产业

：普兰县坐拥被誉为“神山”的冈仁波齐峰和“圣湖”玛旁雍错，是世界级的精神信仰中心和旅游目的地，每年吸引大量国内外朝圣者和游客。文化旅游产业是普兰县最具潜力、最具特色的支柱产业。巴嘎镇（辖神山圣湖核心区域）和霍尔镇的撤乡设镇，正是为了适应旅游服务和管理升级的需要。

农牧业与特色产业

：作为半农半牧区，普兰县在保障粮食安全的同时，也致力于发展特色种植养殖。低海拔河谷地带适宜种植经济作物。围绕旅游业，特色农牧产品加工、民族手工业等也得到一定发展。

经济发展数据

：根据普兰县人民政府发布的信息，2025年国民经济运行保持稳定。尽管具体县区GDP数据未直接披露，但其作为阿里地区“综合发展经济圈”的重要一环，经济活力与文旅产业、边境贸易紧密相关。

（三）基础设施与公共服务

普兰县是阿里地区南部的交通门户，G564国道等重要公路贯穿县境，连接札达、噶尔及区外。市政设施方面，重点城镇的供水、供电、通信、环卫等条件持续改善。教育、医疗等公共服务能力随着边境地区建设投入加大而不断提升。口岸基础设施的完善是近年来的建设重点。

（四）核心优势与面临瓶颈

核心优势

：1.

独一无二的文旅资源

：神山圣湖组合具有全球吸引力和文化影响力。2.

关键的地缘区位

：三国交界，拥有国家一类口岸，是对外开放的前沿。3.

相对优越的气候条件

：平均海拔较低，适宜人居和部分农业发展。4.

城镇体系优化

：已完成“三镇”布局，治理架构更适应发展需求。

面临瓶颈

：1.

旅游资源整合不足

：与相邻札达县的古格遗址、土林景观同属顶级资源，但分县管理导致规划、营销、管理难以统一，未能形成聚合效应。2.

口岸经济带动力有限

：口岸功能相对单一，与腹地产业联动不强，对本地就业和税收贡献有待提升。3.

产业体系单一

：经济过度依赖旅游业，抗风险能力较弱，多元化产业培育不足。4.

行政成本与治理效能

：作为人口小县，维持完整的县级行政架构成本较高，在整合区域资源、提供高水准公共服务方面能力受限。

三、 区域协调发展现状：普兰县在阿里地区格局中的定位与互动

根据《阿里地区国土空间总体规划（2021-2035年）》构建的“三屏三带两圈、一心两翼多点”格局，普兰县的定位与互动关系明确：

“两圈”之“综合发展经济圈”核心成员

：与日土、噶尔、札达三县共同构成该经济圈，依托优质旅游资源和农牧资源优势发展。其中，普兰与札达的旅游资源互补性极强（自然景观与历史文化），是打造阿里旅游核心品牌的“双子星”。

“西南开放门户”

：凭借普兰口岸，成为阿里地区乃至西藏面向尼泊尔、印度开放的重要陆路通道。

与札达县的紧密联系

：两县地理相邻（西南接壤），旅游资源具有极强的互补性和组合性。一条成熟的旅游环线（狮泉河-札达土林-古格遗址-普兰神山圣湖）已将两地紧密连接，市场自发形成了协同，但在行政管理、规划统筹、利益分配等方面仍存在壁垒。

与噶尔县（地区中心）的联动

：作为地区行署驻地，噶尔县是旅游集散中心和服务保障基地。普兰的旅游客流很大程度上依赖于噶尔的交通枢纽功能和综合服务配套。

然而，目前的区域协作多停留在线路串联和宣传合作层面，缺乏深度的行政区划与治理体制支撑。旅游资源分割管理导致品牌分散、基础设施重复建设、管理标准不一；口岸功能未能与札达、噶尔等腹地有效联动形成产业链。这种“各自为战”的局面，制约了“综合发展经济圈”整体竞争力的提升和规模效应的发挥。

四、 普兰县行政区划调整的必要性与可行性分析

（一）必要性

打造世界级旅游目的地的迫切需要

：神山圣湖与古格遗址、札达土林是阿里旅游的“王炸”组合。分属普兰、札达两县管理，严重制约了统一规划、统一开发、统一管理、统一营销。通过区划调整实现资源整合，是打造具有全球竞争力的“冈仁波齐-玛旁雍错-古格遗址”国际旅游目的地的关键前提。

做大做强口岸经济，深化对外开放的需要

：提升普兰口岸能级，需要更广阔的腹地支撑和更完善的产业配套。与札达县乃至噶尔县进行更紧密的整合，有利于构建“口岸+腹地”的产业体系，发展跨境旅游、商贸物流、加工贸易等，真正将口岸优势转化为经济优势。

优化行政资源配置，降低治理成本的需要

：普兰县人口规模小，单独维持一套完整的县级行政体系成本效益较低。与相邻、功能互补的县域进行适度整合，可以精简机构、降低行政成本，将更多资源投入到经济发展、民生改善和边境治理中。

促进区域协同，提升“综合发展经济圈”整体效能的需要

：打破普兰与札达之间的行政壁垒，有利于实现旅游资源一体化开发、基础设施共建共享、生态环境保护协同、公共服务均衡布局，形成“1+1>2”的聚合效应，提升整个西南板块的发展能级。

筑牢边境防线，统筹稳边兴边富民的需要

：通过区划调整，可以更有效地整合边境管理资源，强化党政军警民合力强边固防，同时通过区域一体化发展促进边境地区产业繁荣、人口集聚、民生改善，实现巩固边防与富裕边民的统一。

（二）可行性

宏观战略机遇

：国家“一带一路”倡议、新时代党的治藏方略、兴边富民行动、冈底斯国际旅游合作区建设等，为边境地区发展和区域整合提供了强有力的政策支持。

阿里地区“撤地设市”背景

：阿里地区整体行政建制升级为“市”，将为下辖县级区划的优化调整提供顶层设计框架和操作窗口。作为“综合发展经济圈”的核心，普兰县的调整符合地区整体发展战略。

密切的经济社会联系

：普兰与札达已通过旅游环线形成了事实上的经济共同体，人员往来频繁，产业关联度高，一体化发展具有深厚的市场基础和民意基础。

成功的乡级区划调整基础

：普兰县2025年顺利完成巴嘎、霍尔两乡撤乡设镇，显示了其优化内部行政区划、适应发展需求的能力，也为更大范围的区划调整积累了经验。

地理相邻，整合条件成熟

：普兰县与札达县西南接壤，与噶尔县北部相邻，方位明确，整合的物理条件完全具备，不存在飞地等复杂情况。

五、 战略布局：普兰县行政区划调整的总体构想与分阶段方案

遵循“口岸引领、文旅融合、区域协同、兴边富民”的原则，以打造世界级旅游目的地和南亚开放重要门户为目标，提出以下“三阶段”战略构想：

（一）核心目标

构建一个以“神山圣湖”与“古格土林”为核心吸引物、以普兰口岸为开放引擎、文旅深度融合、区域高效协同、边境繁荣稳定的“普兰-札达文化旅游与边境开放融合发展示范区”。通过调整，打破行政分割，实现资源价值最大化，推动普兰从“景点旅游”向“全域旅游”、“过境口岸”向“产业口岸”转型升级。

（二）第一阶段：近期（1-3年）：强基固本与协同机制构建期

在阿里地区“撤地设市”的总体框架下，重点夯实自身基础并构建协同平台。

强化口岸与城镇功能

：提升普兰口岸通关便利化和现代化水平，完善普兰镇、巴嘎镇、霍尔镇的旅游服务设施和城镇功能，特别是巴嘎镇作为神山圣湖旅游服务中心的承载力。

编制《普兰-札达文化旅游一体化发展规划》

：在市级统筹下，联合札达县共同编制跨区域的旅游发展总体规划，明确功能分区、线路设计、基础设施共建、生态环境保护、利益共享机制等。

建立“普兰-札达旅游融合发展联席会议制度”

：成立由两县政府主要领导牵头，相关部门参与的常设协调机构，定期会商，在市场监管、联合执法、宣传营销、应急联动等方面实现常态化合作。

探索“飞地经济”或“共建园区”模式

：与噶尔县（狮泉河）探索在物流、加工等领域合作，利用噶尔的区位和设施优势，拓展普兰口岸的经济腹地。

（三）第二阶段：中期（3-8年）：协同突破与示范区建设期

在市级层面推动实质性整合，打造跨行政区划的协同发展样板。

推动设立“普兰-札达文化旅游融合发展示范区”

：争取自治区批准，设立由阿里市直辖或赋予特殊经济管理权限的“融合发展示范区”。成立示范区管委会，统筹两县旅游资源开发、项目审批、市场监管、品牌运营等，实行“统一规划、统一管理、统一品牌、统一营销”。

优化示范区内部管理架构

：在保持普兰、札达两县现行行政区划基本稳定的前提下，将旅游管理、口岸经济、生态保护等相关职能部分上收至示范区管委会。两县地方政府侧重社会管理、民生服务等职能。

推进关键基础设施一体化

：建设或升级连接普兰核心景区与札达古格、土林景区的高等级旅游公路，实现“快进慢游”。统筹建设旅游集散中心、停车场、环保设施等。

深化产业融合

：围绕文旅产业，延伸发展文化创意、特色民宿、康养度假、旅游商品加工等产业，形成产业集群。

（四）第三阶段：远期（8-15年）：功能跃升与区划重构期

在示范区成功运行、一体化程度极高的基础上，考虑更深层次的行政区划整合。

评估“普兰-札达行政区划合并”的可行性

：在经济发展高度融合、社会管理无缝衔接、群众广泛认同的基础上，依法依规评估将普兰县与札达县合并，设立一个新的县级行政区（如“神山圣湖区”或“阿里市普兰区”）的可能性。合并后可进一步精简机构，形成合力。

构建“口岸-腹地”联动发展新格局

：合并后的新区，将拥有从口岸到腹地、从自然奇观到历史遗迹的完整资源谱系，可以更高效地配置资源，打造“前岸（口岸商贸）+中区（文旅体验）+后厂（特色加工）”的产业链。

建成世界级旅游目的地和边境开放新高地

：形成国际知名的旅游品牌，口岸经济繁荣，边民生活富裕，成为西藏乃至全国边疆地区文旅融合、兴边富民的典范。

六、 实施路径、风险评估与保障措施

（一）实施路径

加强顶层设计与高位推动

：建议将“普兰-札达文旅融合与区域协同发展”提升至自治区层面进行战略谋划，纳入阿里地区“撤地设市”总体方案统筹考虑。成立由自治区领导牵头，阿里地区（市）、普兰县、札达县及相关部门参与的工作领导小组。

坚持规划先行与法治保障

：率先编制具有法律约束力的跨区域规划，明确各方权责利。探索制定促进区域协同发展的地方性法规或政府规章。

创新利益共享机制

：建立科学的旅游收入分配、税收分享、生态补偿等跨区域利益协调机制，确保合作各方都能从一体化发展中受益，调动积极性。

坚持试点先行与循序渐进

：从最容易达成共识的领域（如联合营销、交通互联）入手，逐步向规划、管理、服务等深层次领域推进，最终水到渠成地触及行政区划调整。

广泛凝聚社会共识

：加强宣传引导，向干部群众充分阐明区域协同和区划调整对于长远发展、增收致富的重大意义，争取最广泛的支持。

（二）风险评估与应对

地方利益博弈风险

：可能因资源分配、政策倾斜、干部安置等问题产生分歧。应对：建立公开、公平、公正的利益协商与补偿机制，确保过程透明，结果共赢。

文化认同与归属感风险

：调整可能影响部分干部群众对原县域的情感认同。应对：在调整中充分尊重历史文化和地域特色，注重保护非物质文化遗产，在新的区划名称、标识中体现融合与传承。

生态保护风险

：旅游一体化可能带来游客激增，对脆弱的高原生态环境造成压力。应对：将生态保护置于优先位置，实行最严格的环保标准，科学测算并严格控制环境容量，推广绿色旅游。

边境管理风险

：区划调整需确保边境管理和边防巩固不受影响。应对：加强与边防、移民管理等部门的协调，优化边境管控力量布局，确保调整后边境管理更高效、更严密。

（三）保障措施

组织保障

：建立强有力的跨区域协调领导机构，并赋予其足够的统筹协调权限。

政策与资金保障

：积极争取中央和自治区在兴边富民、旅游发展、口岸建设、生态补偿等方面的特殊政策和资金支持。设立区域协同发展专项资金。

人才保障

：引进和培养熟悉旅游管理、口岸经济、区域规划的高素质人才。加强对基层干部的培训，提升其适应一体化发展的治理能力。

监测评估保障

：建立一体化发展监测评估体系，定期对经济、社会、生态效益进行评估，动态调整优化政策。

七、 结论与政策建议

本研究表明，推动普兰县行政区划调整，核心在于打破与札达县之间的行政壁垒，实现世界级旅游资源的整合与口岸经济腹地的拓展，这是普兰县乃至阿里地区西南板块实现高质量发展的关键突破口。调整并非简单的辖区合并，而是以资源高效配置和区域协同治理为导向的功能性、制度性创新。必须坚持生态优先、文旅融合、兴边富民的原则，稳中求进，确保通过调整真正提升区域整体竞争力，造福各族人民。

具体政策建议如下：

建议一：将“普兰-札达文化旅游融合发展示范区”建设纳入自治区“十四五”规划后期调整或“十六五”规划重点工程

。由自治区发改委、文旅厅牵头，阿里地区具体负责，高起点、高标准编制示范区建设总体方案，并争取国家相关部委支持。

建议二：支持普兰口岸功能提升与创新

。争取将普兰口岸设立为跨境旅游合作区或边境经济合作区，实施更加开放便利的出入境政策、免税购物政策等，激活口岸经济。

建议三：实施差异化的考核评价体系

：对参与协同发展的普兰、札达等县，在GDP考核之外，更加注重旅游收入、生态指标、边民收入、区域协同成效等方面的考核，引导树立正确的发展观。

建议四：强化科技与文化赋能

：运用智慧旅游、数字口岸等现代技术手段提升管理服务水平。深入挖掘神山圣湖、古格文化的精神内涵和时代价值，推动文旅深度融合，提升文化软实力。

总之，西藏阿里地区普兰县的行政区划调整，是一项关乎边疆地区长远发展、旅游资源永续利用和边境长治久安的战略抉择。必须科学论证，凝聚共识，创新机制，稳妥推进，努力将普兰及其协同区域建设成为世界级旅游目的地、国家面向南亚开放的重要门户、边疆民族地区共同富裕的样板，为雪域高原的繁荣稳定作出新的更大贡献。

（报告全文完）