海南省三亚市区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，立足海南自由贸易港封关运作后国际旅游消费中心核心区与科技创新高地协同发展的新要求，深入剖析三亚市现行“四区”行政区划格局与建设“国际旅游胜地、自由贸易港科创高地、生态文明标杆、民生幸福典范”战略目标之间的适配性问题。三亚市作为中国唯一的热带滨海国际旅游城市和海南自贸港建设的重要窗口，2015年“撤六镇设四区”的重大区划调整为其过去十年的快速发展奠定了体制基础。2024年，三亚市地区生产总值首次突破千亿元大关，达1004.70亿元，三次产业结构为11.4:14.3:74.3，旅游业及相关服务业占据绝对主导地位。然而，在自贸港建设迈向深水区、全域旅游提质升级、科技创新驱动转型的关键时期，现有区划架构在促进城乡深度融合、优化产业空间布局、破解土地资源约束、提升全域治理效能等方面，逐渐显现出新的挑战。
借鉴国际旅游城市与科技创新园区协同发展的先进经验，报告提出以“全域统筹、功能优化、陆海联动、治理提升”为核心理念的三亚市行政区划战略性优化方案。方案严格遵循地理相邻、优势互补、规模适度、历史传承原则，主张在维持现有四区总体框架稳定的前提下，对内部管理单元进行精细化调整，并探索建立更高效的跨区协同机制。具体路径包括：优化吉阳区与天涯区核心城区的街道设置，提升城市精细化管理水平；强化崖州区作为科技创新核心载体的行政服务与资源配置能力；支持海棠区深化“国家海岸”国际旅游消费核心区建设；探索建立“大三亚经济圈”背景下与陵水、乐东、保亭等周边市县的区域协同发展新机制。报告系统论证了调整对于破解空间发展不平衡、促进产业协同创新、推动城乡共同富裕、提升国际竞争力的战略价值，并规划了分阶段实施策略、配套制度创新及风险防范体系。本研究旨在通过行政区划治理工具的优化与创新，为三亚市在海南自贸港建设中更好地担当“国际旅游消费中心核心区”和“国家生态文明试验区”的重任，实现高质量、可持续发展提供科学的决策参考。
第一章 绪论：自贸港背景下国际旅游胜地与科创高地的区划治理新命题
1.1 研究背景与问题提出
2025年12月18日，海南自由贸易港全岛封关运作正式启动，标志着海南改革开放进入全新阶段。三亚市作为中国热带滨海旅游资源的标志性城市和海南自贸港建设的“南大门”，被赋予了建设“国际旅游胜地、自由贸易港科创高地”的历史使命。2015年，三亚市完成“撤六镇设四区”的行政区划调整，撤销原海棠湾镇、吉阳镇、凤凰镇、天涯镇、育才镇、崖城镇，设立海棠区、吉阳区、天涯区、崖州区。这一调整为三亚从“旅游城市”向“城市旅游”转型，拓展城市发展空间，优化资源配置提供了重要的体制保障。
十年过去，三亚城市面貌、经济实力、国际影响力显著提升。2024年，全市地区生产总值突破千亿元，接待过夜游客2615.52万人次。崖州湾科技城围绕“南繁硅谷”和“深海科技”国家战略快速崛起；海棠湾集聚了全球高端酒店品牌和三亚国际免税城，成为消费升级引擎；吉阳区作为行政中心和现代服务业集聚区功能日益完善；天涯区承载着老城更新与空港门户的双重功能。然而，站在自贸港封关运作的新起点，对标世界一流旅游目的地和具有全球影响力的科技创新中心，三亚市内部发展不平衡、不充分的问题依然突出，现有行政区划与管理体制面临新的挑战。
从空间格局看，四个区的发展阶段、功能定位、资源禀赋差异显著。吉阳、天涯两区作为中心城区，开发强度已近饱和，城市更新、产业升级、社会治理压力巨大；海棠区作为高端旅游度假区，如何实现从“景区”到“城区”的融合，提升综合服务功能是一大课题；崖州区作为新兴的科技新城，如何快速补齐城市配套短板，吸引并留住高端人才，实现“产城人”融合发展迫在眉睫。从产业协同看，旅游业“一业独大”的格局尚未根本改变，高新技术产业虽在崖州湾科技城快速集聚，但对全市经济的带动作用和与旅游业的融合深度仍有待加强。从城乡关系看，虽然2024年农村居民人均可支配收入增速（约7%）快于城镇，但绝对值差距依然明显，北部山区、中部腹地的乡村发展潜力有待进一步挖掘。从区域协同看，作为“大三亚经济圈”的核心，三亚与陵水、乐东、保亭等周边市县在交通互联、产业协作、生态共保、公共服务共享等方面的机制有待深化。
因此，本研究的核心问题是：在海南自贸港封关运作、旅游业面临转型升级、科技创新成为新增长极的宏观背景下，三亚市如何基于2015年区划调整的基础，进一步优化内部行政区划设置与管理体制，破解发展中的空间约束、产业壁垒、城乡差距和治理短板，从而更好地统筹全域资源，促进“国际旅游消费中心核心区”与“自由贸易港科创高地”两大核心功能的协同共进，实现城市能级的全面提升和人民的共同富裕？这不仅是三亚自身实现高质量发展的内在需求，也是关乎海南自贸港整体形象和竞争力的重大课题。
1.2 研究意义
理论意义
：本研究将行政区划调整置于后发地区国际旅游城市向科技创新城市转型的双重目标背景下，探讨在既有区划框架基本稳定的情况下，如何通过内部治理单元的优化和跨区域协同机制的创新，实现存量空间的提质增效和新兴动能的快速培育，丰富了城市治理与区域规划理论中关于“功能区与行政区关系”、“旅游城市转型路径”、“城乡融合模式”的研究内涵。
实践意义
：第一，为三亚市委、市政府在新发展阶段优化空间治理、落实自贸港建设任务提供直接的政策建议和决策参考。第二，为破解三亚市内部各区发展不平衡、产业联动不足、城乡差距明显、治理效能有待提升等问题提供系统性、可操作的解决方案。第三，为深化“大三亚经济圈”一体化发展，探索核心城市与周边市县协同发展的新路径、新模式。第四，通过提升三亚市的综合竞争力和可持续发展能力，为全国类似资源型旅游城市的转型升级提供“三亚样本”。
1.3 研究目标、方法与框架
研究目标
：系统评估三亚市“撤镇设区”十年来的成效与不足；诊断当前行政区划与管理体制面临的新挑战与新问题；论证进行区划微调与治理机制创新的必要性与可行性；提出一套立足三亚实际、面向未来、科学合理的行政区划优化与协同发展方案；评估方案的预期效益与潜在风险；设计稳妥的实施路径与综合保障措施。
研究方法
：采用文献研究法、比较分析法、系统分析法和案例研究法。通过梳理政策文件、统计公报、规划文本和学术资料，结合对三亚市各区发展数据的对比分析，借鉴国内外先进旅游城市和科技新城的管理经验，进行多维度、系统性论证。
研究框架
：本报告遵循“成效评估—问题诊断—经验借鉴—方案设计—效益风险分析—实施保障”的逻辑主线展开。
三亚古称崖州，历史悠久。1984年撤销崖县设立县级三亚市，1987年升格为地级市。在2014年之前，三亚市实行“市直管镇”的独特体制，下辖海棠湾镇、吉阳镇、凤凰镇、天涯镇、育才镇、崖城镇等六个镇，以及河东、河西等管理区。这种扁平化管理模式在城市化初期发挥了决策高效的优势，但随着城市规模扩大、功能复杂化，其弊端日益显现：镇级政府难以承担完整的城市管理职能，规划统筹乏力，公共服务不均。
2014年2月，国务院批复同意三亚市调整部分行政区划。2015年1月，海棠区、吉阳区、天涯区、崖州区四个区正式挂牌成立。此次调整是三亚城市发展史上的里程碑事件，标志着其从“小镇集合”正式迈入“现代都市区”治理时代。调整后，各区面积、人口、功能初步明确：
海棠区
：由原海棠湾镇改设，陆地面积383.4平方公里，定位为“国家海岸”——国际休闲度假区，重点发展高端酒店、免税购物、医疗康养等产业。
吉阳区
：由原河东区、吉阳镇及亚龙湾管委会区域整合设立，陆地面积372平方公里，是市委、市政府驻地，全市政治、经济、文化中心，兼具行政办公、商务商贸、旅游度假（亚龙湾）等功能。
天涯区
：由原河西区、凤凰镇、天涯镇、三亚湾管委会及育才镇（保留镇级建制）整合设立，陆地面积624.9平方公里，占全市近一半，是面积最大、人口最多的区，也是多民族聚居区。拥有凤凰机场、三亚湾、天涯海角等核心资源，承载空港门户、老城中心、旅游门户等功能。
崖州区
：由原崖城镇改设，陆地面积383.25平方公里，历史悠久，文化底蕴深厚。当前核心任务是承载崖州湾科技城建设，聚焦南繁种业、深海科技等国家战略产业。
此外，
育才生态区
作为市政府派出机构，管理原育才镇区域，重点承担生态保护与乡村振兴功能。
2.2 经济社会发展多维透视
（一）经济总量与结构：旅游主导，科创崛起
2024年，三亚市地区生产总值达1004.70亿元，同比增长3.4%。三次产业结构为11.4:14.3:74.3，第三产业占比超过七成，凸显其作为旅游城市的特征。第二产业增速高达17.5%，主要得益于以崖州湾科技城为载体的高新技术制造业和建筑业的拉动。旅游业仍是支柱，2024年接待过夜游客2615.52万人次，过夜游客总花费904.47亿元。离岛免税政策是重要引擎，海棠区三亚国际免税城是核心消费场所。同时，崖州湾科技城围绕“南繁硅谷”和“深海科技”集聚了一批科研机构和创新企业，正在成为三亚经济的新增长极。
（二）各区发展态势与功能分工：特色初显，差距犹存
吉阳区
：作为中心城区，经济总量和财政收入位居前列。依托亚龙湾、大东海等优质资源和中央商务区（CBD），形成了“高端旅游+现代服务业”的产业格局。城市建成区密集，但也面临土地资源紧张、城市更新压力大、城中村改造任务重等问题。
天涯区
：面积最大，功能多元。南部沿海是成熟的老城区和旅游区（三亚湾、天涯海角），北部则依托凤凰机场发展临空经济，并承载部分科技城拓展功能。城乡二元结构明显，既有繁华的城市商圈，也有广大的农村腹地，社会治理和公共服务均等化挑战较大。
海棠区
：定位清晰，主打高端度假消费。聚集了亚特兰蒂斯、艾迪逊等一大批顶级酒店，拥有三亚国际免税城，是全市旅游消费的高地。但产业相对单一，本地居民就业对旅游服务业依赖度高，城市综合服务功能有待加强。
崖州区
：正处于从传统农业乡镇向科技新城转型的关键期。崖州湾科技城是全省重点园区，承载国家战略。经济增长势头强劲，但城市基础设施、公共服务、商业配套等仍处于快速建设完善阶段，产城融合程度有待深化。
育才生态区
：以生态保护和农业发展为主，是三亚的“后花园”和“菜篮子”，乡村振兴任务艰巨但成效显著，涌现了那受村等一批集体经济强村。
（三）城乡发展与民生福祉：收入增长，差距仍存
三亚市深入学习运用“千万工程”经验，全面推进乡村振兴。2024年，农村常住居民人均可支配收入约24599元，增长约7%，增速快于城镇，收入水平和增量位列全省第一。全市有46个村（社区）集体经济收入突破百万元。然而，城乡在基础设施、公共服务、人居环境等方面仍有明显差距。中心城区教育、医疗资源集中，而偏远乡村仍存在短板。城市内部，吉阳、天涯的老旧小区、城中村更新改造压力大，城市治理精细化水平有待提升。
（四）生态环境与资源约束：优势突出，压力并存
三亚拥有得天独厚的热带滨海生态资源，但也面临严峻的保护压力。海岸带开发、旅游活动、城市建设对近岸海域、红树林、珊瑚礁等生态系统构成挑战。同时，土地资源特别是建设用地资源日益紧张，城市开发与生态保护、永久基本农田的矛盾突出。如何在高强度开发中守住生态底线，是可持续发展的核心议题。
（五）区域协同：“大三亚经济圈”一体化有待深化
三亚与陵水、乐东、保亭三县共同构成“大三亚经济圈”。2024年，经济圈经济总量超1600亿元，比2019年增长50.17%。五年来，在交通互联、旅游一体化、农产品一体化等方面取得进展，建立了市县人大常委会联席会议等机制。但更深层次的产业分工协作、公共服务共建共享、生态补偿机制等仍有待突破，行政区划壁垒仍是制约一体化的重要因素。
第三章 现行行政区划与管理体制面临的主要问题与挑战
2.1 “撤镇设区”十年成效与遗留问题
2015年的“撤镇设区”改革，总体上是成功的。它解决了市直接管镇的体制性障碍，为城市扩容提质、资源统筹配置、规划统一实施奠定了基础。各区初步形成了差异化发展的格局。然而，任何行政区划调整都有其历史阶段性，经过十年快速发展，一些深层次问题逐渐浮现：
区划边界与功能布局不完全匹配
：当时的区划调整主要基于原有乡镇格局，未能完全按照未来城市功能分区进行最优划分。例如，崖州湾科技城的规划范围可能跨越了行政边界，在开发建设、社会管理上需要更高层面的协调。
中心城区内部管理单元亟待优化
：吉阳区和天涯区作为建成区，面积较大，内部差异显著。现有的社区、行政村设置可能无法适应超大型城市片区精细化治理的要求，特别是在推进城市更新、老旧小区改造、网格化管理等方面。
“区”与“功能区”的关系有待理顺
：崖州湾科技城作为省级重点园区，拥有相对独立的管理机构（管理局）。这与崖州区政府在社会治理、公共服务、征地拆迁等方面的职责需要进一步清晰界定和高效协同，避免“两张皮”现象。
育才生态区的管理体制特殊
：作为派出机构而非正式行政区，育才生态区在行使经济社会管理权限、争取资源配置等方面可能存在一定局限性，不利于其全面推进乡村振兴和生态保护。
2.2 产业发展与空间布局的协同挑战
旅游产业内部协同不足
：海棠区、吉阳区（亚龙湾）、天涯区（三亚湾、天涯海角）虽然各有特色，但在旅游线路整合、营销联动、客流共享、应急管理等方面，缺乏常态化的跨区协调机制，有时存在同质化竞争或资源内耗。
科创与旅游“双核”联动薄弱
：崖州湾科技城（科创核）与海棠湾、亚龙湾（旅游消费核）地理距离较远，产业关联度低，尚未形成有效的“科技赋能旅游、旅游反哺科技”的良性循环。科技人才的高品质生活消费需求与中心城区的旅游服务供给之间存在空间错配。
城乡产业融合深度不够
：北部山区和中部腹地的乡村，虽然发展了特色农业和乡村旅游，但产业链短、附加值低，与城市消费市场的对接不够紧密，未能充分分享旅游经济发展的红利。
2.3 城乡融合发展与治理效能提升的瓶颈
公共服务资源配置不均
：优质教育、医疗、文化资源高度集中在吉阳、天涯的中心城区，海棠区、崖州区以及天涯区、吉阳区的偏远乡村公共服务供给相对不足，影响了人口集聚和人才吸引。
城市更新与社会治理压力大
：吉阳、天涯两区存在大量城中村、老旧小区，改造成本高、利益协调难。同时，流动人口多、旅游旺季人口激增，给城市管理、社会治安、公共服务带来巨大压力。
乡村治理能力有待加强
：虽然村集体经济有所发展，但部分乡村基层组织在规划引领、资源盘活、市场对接、人才吸引等方面的能力仍然不足，制约了乡村振兴的深度和广度。
2.4 资源环境约束与可持续发展压力
土地资源瓶颈突出
：可用于大规模开发建设的增量土地空间有限，城市发展必须转向存量提质。各区在土地指标分配、项目落地等方面存在竞争，需要市级更强有力的统筹。
生态环境敏感性强
：作为国际旅游城市，生态环境是生命线。海岸线开发、污水排放、旅游垃圾处理等环境压力持续存在，需要建立跨区域的生态保护与污染联防联治机制。
基础设施承载能力面临考验
：旅游旺季交通拥堵、水电供应紧张等问题时有发生。凤凰机场、三亚站等重大交通枢纽与各区之间的衔接效率有待提升。
2.5 区域一体化发展的体制机制障碍
“大三亚经济圈”内，三亚市与陵水、乐东、保亭三县分属不同的行政主体，在规划对接、产业协作、市场统一、生态共保、公共服务共享等方面，缺乏具有约束力的协调机制和利益分享机制，一体化进程更多停留在协议层面，实质性突破不多。
第四章 理论借鉴与经验启示
4.1 国际旅游城市与科技新城协同发展的治理逻辑
成功的案例表明：1）
功能分区清晰，协同机制健全
：旅游区、商务区、科创区、居住区等功能分区明确，并通过高效的交通网络和公共服务体系连接。建立跨功能区的协调机构，解决共同问题。2）
城市治理精细化
：针对游客密集区、居民区、科创园区等不同区域，实施差异化的治理策略和服务标准。3）
强调职住平衡与生活品质
：尤其在科技新城，注重配套高品质的居住、教育、医疗、文化设施，避免成为“产业孤岛”。4）
区域合作制度化
：与周边地区建立常态化的合作平台，在交通、环保、旅游营销等方面深度合作。
4.2 国内相关实践经验
深圳“功能区+行政区”模式
：前海深港现代服务业合作区、光明科学城等功能区由市级管委会主导开发建设，社会管理事务则移交或委托所在行政区负责，形成“开发建设专业化、社会管理属地化”的格局。
杭州区划调整促进城乡融合
：通过撤市（县）设区、乡镇合并、街道调整，不断优化空间布局，推动公共服务向郊区延伸，促进了杭州都市圈的一体化发展。
成都“东进”战略下的区划优化
：为支撑城市向东发展，优化龙泉驿区、简阳市等区域的管理体制，强化产业功能区建设，促进了产业和人口的合理布局。
旅游城市的内部管理单元优化
：如厦门市对思明区、湖里区内部街道的优化调整，以更好地适应旅游城市管理和服务游客的需求。
4.3 对三亚行政区划优化的启示
第一，
坚持“大稳定、小调整”原则
。2015年区划调整框架基本合理，不宜进行颠覆性变动。重点应放在内部管理单元的优化、功能区与行政区关系的理顺、以及跨区域协同机制的构建上。
第二，
强化市级统筹与区级赋能相结合
。在规划、土地、重大基础设施等方面加强市级统筹；同时，向区级下放更多经济社会管理权限，激发各区活力。
第三，
探索“管委会+行政区”的协同模式
。针对崖州湾科技城等重点园区，进一步厘清管委会与崖州区的权责边界，建立高效的协同工作机制。
第四，
推动中心城区治理精细化
。根据实际需要，优化吉阳、天涯的街道和社区设置，提升城市管理和社会服务水平。
第五，
以体制机制创新推动“大三亚经济圈”实质化
。探索建立更高层级的协调机构，在规划、产业、交通、环保、公共服务等方面取得实质性突破。
第五章 三亚市行政区划优化的战略目标、原则与总体思路
5.1 战略目标
本次行政区划优化与治理机制创新的总体目标是：构建一个与海南自由贸易港“国际旅游消费中心核心区”和“国家科技创新高地”双定位高度契合，能够有效促进各区特色发展、优势互补、协同联动，推动城乡深度融合、治理现代化水平显著提升，支撑三亚高质量发展的行政区划与治理新体系。
具体目标包括：
全域统筹能力提升目标
：强化市级在规划、土地、重大产业布局等方面的统筹能力，同时激发各区发展活力，形成“全市一盘棋、各区有特色”的发展格局。
产业协同效能增强目标
：建立促进旅游业内部联动、旅游业与高新技术产业融合发展的体制机制，打造“旅游+科技”“旅游+消费”“旅游+文化”的产业生态圈。
城乡融合发展深化目标
：通过优化区划设置和资源配置，推动城市基础设施和公共服务向乡村延伸，缩小城乡差距，实现共同富裕。
治理精细化水平提高目标
：优化中心城区基层管理单元，提升城市管理、公共服务、应急响应能力，建设宜居、韧性、智慧城市。
区域一体化突破目标
：在“大三亚经济圈”框架下，探索与陵水、乐东、保亭等市县在特定领域实现一体化发展的新机制。
5.2 核心指导原则
服务国家战略原则
：优化调整必须有利于自贸港政策在三亚的集成创新，有利于国际旅游消费中心建设和国家重大科技战略实施。
促进高质量发展原则
：有利于优化营商环境，集聚高端要素，发展以旅游业、现代服务业、高新技术产业为主导的现代化产业体系。
保障和改善民生原则
：坚持以人民为中心，优化调整应有利于促进基本公共服务均等化，提升城乡居民的获得感、幸福感、安全感。
优化资源配置原则
：遵循规模经济与行政效能原则，使区划设置和管理体制有利于资源高效配置和公共服务优质供给。
保持历史稳定原则
：尊重历史沿革和群众习惯，在保持主体框架稳定的前提下进行优化微调，确保社会稳定。
依法依规与稳妥推进原则
：坚持科学论证、民主决策、依法报批，分步实施，做好风险评估和舆论引导。
5.3 总体思路：内部优化、机制创新、区域协同三维推进
基于问题诊断和目标原则，三亚市行政区划优化与治理创新的总体思路是：
实施“内部管理单元精细化、重点功能区体制协同化、区域发展一体化”的复合型策略
。
内部管理单元精细化
：对吉阳、天涯等中心城区的街道、社区设置进行优化，适应超大城市片区治理需要；研究育才生态区管理体制优化路径。
重点功能区体制协同化
：进一步理顺崖州湾科技城管理局与崖州区政府的关系，探索“区政协同”新模式；强化市级对海棠湾国家海岸休闲园区等重大功能平台的统筹。
区域发展一体化
：积极探索与“大三亚经济圈”内陵水、乐东、保亭在规划、产业、交通、环保、公共服务等领域的深度合作机制。
第六章 行政区划优化与治理机制创新具体方案设计
这是一个侧重于管理优化和机制创新的方案，而非大规模的区划重组。
6.1 近期方案（2026-2028年）：聚焦内部治理优化与重点平台协同
优化吉阳区、天涯区街道设置
：对吉阳区、天涯区建成区内人口密集、管理任务繁重的区域进行调研，根据实际需要，适时、稳妥地优化街道行政区划。例如，可考虑将规模过大、管理幅度过宽的街道进行拆分，或将功能相近、地域相邻的社区进行整合，设立新的街道，以提升基层治理和公共服务的精细化水平。此项调整需充分论证，尊重民意，依法按程序进行。
深化崖州湾科技城“区政协同”机制
：在现有崖州湾科技城管理局负责开发建设、崖州区政府负责社会事务的基础上，进一步细化权责清单。探索建立“联席会议+联合办公室”的常态化协调机制，在规划衔接、土地供应、项目审批、企业服务、人才安置、社区管理等方面实现无缝对接。可考虑由市级领导牵头，建立高层次的协调领导小组。
强化市级对重大功能平台的统筹
：成立市级层面的“国际旅游消费中心核心区建设领导小组”，统筹协调海棠区免税购物、高端酒店集群，吉阳区中央商务区，天涯区空港门户等资源，在规划布局、政策配套、营销推广、秩序监管等方面形成合力，避免同质化竞争和内耗。
研究育才生态区管理体制优化路径
：组织专题研究，评估将育才生态区转为正式行政区（如设立“育才区”）或明确其作为天涯区特殊功能区的利弊。当前，应进一步强化其作为市级乡村振兴和生态文明建设重点区域的政策支持和资源投入。
6.2 中期方案（2029-2032年）：推动跨区资源整合与功能互补
探索建立“三亚旅游高质量发展联盟”
：由市政府牵头，海棠、吉阳、天涯三区以及主要旅游企业、行业协会共同参与，建立联盟机制。统一旅游服务标准，联合开展海外营销，打造跨区域的精品旅游线路，建立游客投诉和应急联动处理平台，实现旅游资源、信息、客源共享。
推动“旅游+科技”融合平台建设
：以崖州湾科技城为技术策源地，鼓励科技企业面向旅游场景进行技术创新和产品研发（如智慧旅游、沉浸式体验、环保技术等）。在市一级设立“旅科融合”发展基金，支持联合项目。在中心城区（吉阳、天涯）规划建设科技应用展示中心和体验基地。
优化城乡结合部与乡村区域管理
：针对天涯区、吉阳区北部、崖州区部分城乡结合部地区，探索设立“城乡融合发展示范区”，在土地政策、产业导入、公共服务等方面给予特殊支持，推动就地城镇化。支持有条件的乡村联合发展，探索“联村党委”“乡村联合体”等模式，整合资源，做大做强特色产业。
6.3 远期构想（2033年以后）：深化区域一体化发展
推动“大三亚经济圈”治理机制创新
：在省级层面推动下，探索建立“大三亚经济圈协调发展委员会”等实体化协调机构，赋予其在跨区域规划、基础设施共建、生态环境共保、公共服务共享、市场一体化等方面的部分协调权。可以考虑在交通、旅游、环保等单一领域先行试点一体化运营（如统一旅游标识、联合环保执法等）。
研究跨市县功能区设立可行性
：在条件成熟时，研究探索将三亚崖州湾科技城的部分政策或产业链延伸至乐东、陵水相邻区域，或合作共建“飞地园区”，探索跨行政区的利益分享机制。
第七章 配套制度创新与实施保障
7.1 行政管理体制创新
完善市、区事权与支出责任划分
：进一步厘清市级与各区在规划、建设、管理、服务等方面的事权边界。市级加强在战略规划、跨区域基础设施、重大产业布局、生态环境监管等方面的统筹；区级强化在经济发展、城市管理、公共服务、社会治理等方面的执行责任。建立与事权相匹配的财政保障机制。
优化绩效考核体系
：建立差异化的区级政府绩效考核指标。对海棠区，侧重考核旅游消费能级、国际服务水准；对吉阳区，侧重考核现代服务业发展、城市治理水平；对天涯区，侧重考核城乡融合、空港经济、老城更新；对崖州区，侧重考核科技创新、产业集聚、产城融合。引入“协同发展”指标，鼓励跨区合作。
推进基层治理现代化
：在优化街道设置的基础上，深化社区治理改革，推广“网格化+信息化”管理模式，提升基层化解矛盾、服务群众的能力。培育社会组织，引导居民参与社区治理。
7.2 经济与社会政策配套
创新土地管理制度
：在市域范围内加强建设用地指标统筹，优先保障崖州湾科技城、重大旅游项目、民生设施用地。深化农村“三块地”改革，稳妥推进集体经营性建设用地入市，为乡村振兴提供用地保障。探索“点状供地”“混合用地”等模式，适应旅游和科创项目需求。
强化财政金融支持
：设立市级产业发展引导基金，重点支持旅游业转型升级、高新技术产业培育、城乡融合项目。鼓励金融机构创新金融产品，支持中小微旅游企业、科创企业、乡村集体经济组织发展。
推动公共服务均等化
：制定全市统一的公共服务设施配置标准。推动优质教育、医疗资源通过集团化办学、医联体、远程医疗等方式向海棠区、崖州区及乡村延伸。加快补齐育才生态区等偏远地区的公共服务短板。
实施更加开放的人才政策
：针对旅游业高端管理人才、高新技术研发人才、乡村振兴专业人才等，制定更具吸引力的人才引进、培养、服务政策。完善人才安居保障，解决子女教育、配偶就业等后顾之忧。
7.3 实施路径与风险防范
分步实施策略
：
第一阶段（1-2年）：调研与机制设计期
。成立专项工作组，重点研究街道优化调整的可行性方案，深化崖州湾科技城“区政协同”机制，建立市级旅游统筹平台。开展“大三亚经济圈”一体化重点领域合作研究。
第二阶段（2-3年）：试点与深化期
。稳妥推进中心城区街道优化调整试点。运行并完善崖州湾科技城协同机制和市级旅游统筹机制。在旅游营销、交通卡互通等单一领域启动“大三亚经济圈”一体化试点。
第三阶段（3-5年）：全面推广与提升期
。总结试点经验，完善相关制度。全面优化基层治理体系。深化“旅游+科技”融合。推动“大三亚经济圈”在更多领域取得实质性一体化成果。
风险评估与应对
：
社会稳定风险
：街道调整涉及基层组织和群众利益，必须深入调研，广泛听取意见，做好宣传解释，妥善安排人员，确保平稳过渡。
体制机制摩擦风险
：“区政协同”、跨区合作可能产生新的协调成本。必须通过清晰的制度设计、有效的沟通平台和权威的协调机构来化解。
发展失衡风险
：需警惕调整可能加剧区域发展不平衡。必须通过差异化的政策支持和财政转移支付，加强对相对落后区域（如育才、偏远乡村）的扶持。
生态保护风险
：在任何开发建设中，必须坚守生态保护红线，严格执行环保法规，确保三亚的绿水青山和碧海蓝天。
第八章 预期效益与综合影响评估
8.1 治理效益：效能提升，协同增强
市级统筹能力强化
：有利于在全市层面优化资源配置，避免重复建设和恶性竞争，集中力量办大事。
基层治理更加精细
：街道优化调整后，管理幅度更合理，服务响应更迅速，城市治理的精细化、智能化水平将得到提升。
“区政”协同更加顺畅
：崖州湾科技城开发建设与社会管理将实现更高效衔接，加速产城融合进程。
跨区合作机制化
：旅游联盟等平台的建立，将促进各区旅游资源整合，提升三亚旅游整体竞争力。
8.2 经济效益：结构优化，动能转换
旅游业提质升级
：通过统筹营销、统一标准、联动发展，有望提升游客体验和消费水平，延长产业链，推动三亚旅游从观光向休闲度假、深度体验转型。
科创产业加速成长
：理顺的体制机制将优化崖州湾科技城的营商环境，吸引更多高端要素集聚，加快科技成果转化，培育经济增长新引擎。
城乡产业深度融合
：城乡融合示范区的设立和乡村联合发展，将促进城市资本、技术、人才下乡，带动乡村特色产业升级，拓宽农民增收渠道。
区域经济一体化红利
：“大三亚经济圈”深度合作将扩大市场腹地，优化产业分工，形成更强大的区域经济共同体。
8.3 社会效益：民生改善，共享发展
公共服务更加均衡
：通过资源统筹和倾斜配置，海棠区、崖州区以及乡村地区的教育、医疗、文化等公共服务水平将得到提升。
城乡居民收入持续增长
：产业高质量发展和乡村振兴将创造更多就业岗位，提高居民工资性收入和财产性收入。
社会治理更加和谐
：精细化的基层治理有助于及时化解社会矛盾，提升居民安全感、归属感和满意度。
8.4 生态与文化效益：永续发展，魅力彰显
生态环境保护强化
：跨区域的生态共保机制将有助于对山林、河流、海岸带进行系统性保护。
历史文化传承创新
：统一的规划和保护有利于挖掘和利用崖城学宫等历史文化资源，促进文旅深度融合。
城市品牌价值提升
：通过治理优化和品质提升，三亚作为国际旅游胜地和宜居城市的品牌形象将更加鲜明。
第九章 结论与政策建议
9.1 主要研究结论
本研究认为，2015年的“撤镇设区”改革为三亚过去十年的快速发展提供了关键的体制支撑。当前，面对自贸港建设的新要求和自身发展的新阶段，三亚的行政区划与治理体系需要进行适应性的优化和创新，而非颠覆性的重组。核心矛盾在于：全域统筹能力有待加强、重点功能区管理体制需进一步理顺、中心城区治理需走向精细化、城乡融合与区域一体化需突破体制机制障碍。
报告提出的“内部管理单元精细化、重点功能区体制协同化、区域发展一体化”的优化路径，是在保持四区主体框架稳定基础上的“微创手术”和“机制创新”。它旨在通过管理重心的下移、横向协同的强化、区域壁垒的打破，来释放存量空间的发展潜力，促进新动能的高效培育，最终实现三亚从“旅游城市”到“国际化热带滨海旅游精品城市”和“自贸港科创高地”的能级跃升。
9.2 具体政策建议
基于以上研究，特提出以下政策建议：
第一，
建议三亚市委、市政府将优化内部治理体系和促进区域协同发展作为深化改革的重要任务
。成立由市领导牵头的专项工作组，系统研究街道优化调整、崖州湾科技城“区政协同”、市级旅游统筹平台建设等议题，制定具体实施方案。
第二，
建议优先推动崖州湾科技城管理体制机制创新
。尽快出台关于进一步明确崖州湾科技城管理局与崖州区政府权责边界的实施细则，建立常态化的协调决策和执行机制，为全省重点园区管理体制创新提供“三亚经验”。
第三，
建议稳妥审慎地研究吉阳区、天涯区街道区划优化调整
。本着有利于管理、有利于服务、有利于发展的原则，在深入调研、充分听取基层和群众意见的基础上，依法依规、循序渐进地推进。
第四，
建议市级层面牵头组建实体化的“三亚旅游高质量发展联盟”或类似协调机构
。整合海棠、吉阳、天涯的旅游资源，统一服务标准，联合开展营销，处理跨区域旅游事务，提升三亚旅游整体竞争力。
第五，
建议积极向省里争取支持，推动“大三亚经济圈”一体化发展取得制度性突破
。探索在省级层面建立协调机构，在规划协同、基础设施互联互通、生态环境共保共治、旅游市场统一、公共服务共享等方面先行先试，为全省区域协调发展探索新路。
第六，
建议在任何调整和改革过程中，始终坚持以人民为中心
。将保障和改善民生、促进共同富裕作为出发点和落脚点，确保改革成果惠及全体市民和农民，让鹿城大地更加宜居、宜业、宜游。
“所当乘者势也，不可失者时也。”自贸港封关运作的历史机遇期已经到来。三亚唯有以更大的勇气和智慧，持续优化治理体系，破除发展壁垒，促进协同共进，才能在全球旅游竞争和科技革命浪潮中立于不败之地，真正建成具有世界影响力的国际旅游胜地和自由贸易港科创高地。本次行政区划与治理机制的优化，正是三亚迈向这一宏伟目标的关键一步。
