海南省乐东黎族自治县区域行政区划调整的战略布局研究报告

2026-03-17 12:20 旅游资讯 1 0

（个人研究报告）

报告撰写人：湘映

摘要

本报告以政策研究者视角，立足海南自由贸易港封关运作与“三极一带一区”区域协调发展的宏观背景，聚焦海南省土地面积最大、人口最多的少数民族自治县——乐东黎族自治县，深入剖析其现行“11个镇”的行政区划格局与新时代建设“热带特色高效农业试验区”、“山海互动文旅融合聚集区”、“高水平生态文明示范区”的“三区”战略定位之间的适配性问题。乐东县位于海南岛西南部，东邻五指山市、白沙县，东南与三亚市交界，北与东方市、昌江黎族自治县毗邻，西南临南海，总面积约2765.5平方公里，海岸线84.03公里。2024年末全县常住人口47.25万人，户籍人口约55万人，城镇化率待提升。2024年全县地区生产总值227.57亿元，同比增长1.6%，三次产业结构比为55.8:12.3:31.9，第一产业占比过半，是典型的农业大县，热带特色高效农业基础雄厚，冬季瓜菜出岛量位居全省前列。同时，乐东拥有尖峰岭国家森林公园、毛公山、莺歌海盐场、龙沐湾、龙腾湾、龙栖湾等“三湾一海”优质旅游资源，正全力打造山海互动旅游目的地。作为“大三亚旅游经济圈”的重要组成部分，乐东交通区位优势突出，西环高铁、粤海铁路、环岛西线高速、225国道等纵横贯通，设有尖峰、黄流、乐东三个火车站。

然而，在明确的“三区”战略定位和丰富的农业、旅游资源背后，乐东县内部空间结构、资源配置效率、城乡协调发展等方面仍存在一些深层次矛盾。现行行政区划下辖11个镇：

抱由镇

（县城）、

万冲镇

、

大安镇

、

志仲镇

、

千家镇

、

九所镇

、

利国镇

、

黄流镇

、

莺歌海镇

、

佛罗镇

、

尖峰镇

。其中，

抱由镇

作为县城和县政府驻地，是全县政治、经济、文化中心，但“镇”的建制在规划建设、城市管理、要素集聚等方面的权限和能级，与作为引领全县高质量发展、深度融入三亚经济圈、承载旅游集散和现代服务业功能的“区域副中心”定位存在差距。沿海乡镇如

九所镇

、

黄流镇

、

莺歌海镇

、

佛罗镇

、

尖峰镇

，各自拥有特色资源和产业，但分治格局不利于滨海旅游资源的统一规划、品牌打造和产业链协同，存在同质化竞争和内耗风险。内陆山区乡镇如

万冲镇

、

大安镇

、

志仲镇

、

千家镇

，是热带特色高效农业和生态保育的主要区域，但部分乡镇规模偏小，产业集聚度不高，与沿海乡镇的“山海互动”渠道不够畅通。这种“县城能级不足、沿海资源分散、山海联动不畅、乡镇数量偏多”的格局，导致“中心辐射带动力有待加强”、“‘三湾一海’旅游品牌整合不足”、“农业大而不强、产业链延伸不够”、“生态保护与绿色发展协同机制有待完善”等问题，制约了乐东县在海南自贸港封关运作背景下，实现从“农业大县”向“农业强县”、“旅游弱县”向“文旅融合聚集区”跨越的步伐。

借鉴国内外农业大县转型、滨海旅游区整合及民族地区高质量发展的成功经验，报告提出以“做强中心、整合沿海、优化内陆、山海联动”为核心理念的乐东县行政区划优化方案。方案严格遵循地理相邻、历史渊源、经济联系、功能互补、民族和谐、便于治理的原则，主张在保持自治县总体框架稳定的前提下，对部分相邻乡镇进行适度合并与功能重组，旨在构建“一核引领、两带驱动、三区协同”的县域发展新格局。具体路径包括：研究将

抱由镇

改为街道办事处，强化其作为县域综合服务核心、旅游集散枢纽和现代服务业集聚区的功能；考虑将

九所镇

、

利国镇

进行合并，整合龙栖湾、龙腾湾等资源，打造南部滨海新城和综合服务门户；推动

黄流镇

与

佛罗镇

合并，整合中部沿海平原农业、商贸、文旅资源，打造热带特色高效农业与商贸物流中心；研究

莺歌海镇

与

尖峰镇

的联动整合，强化莺歌海港区、盐场文旅与尖峰岭雨林旅游的协同；优化内陆

万冲镇

、

大安镇

、

志仲镇

、

千家镇

的布局，促进特色农业集聚与生态保护。报告系统论证了调整对于优化国土空间布局、促进“山海互动”旅游格局形成、推动热带农业全产业链发展、强化中心城区辐射功能、提升全域治理现代化水平的战略价值，并规划了分阶段实施策略、配套政策体系及风险防范机制。本研究旨在通过科学、审慎、有序的行政区划调整，为乐东黎族自治县在海南自贸港建设与产业转型升级的新阶段，最大化释放“山海黎乡、热带田园”的发展潜能，实现“三区”战略目标、促进民族地区共同富裕提供决策参考。

第一章绪论：自贸港背景下乐东“三区”建设的战略机遇与治理挑战

1.1 研究背景与问题提出

2025年12月，海南自由贸易港实现全岛封关运作，标志着海南改革开放进入制度型开放和压力测试的全新阶段。在这一历史性进程中，作为“大三亚旅游经济圈”重要组成部分、海南农业重镇和生态宝地的乐东黎族自治县，迎来了转型升级、跨越发展的关键窗口期。省委省政府及乐东县委县政府明确了“三区”发展战略定位：建设“热带特色高效农业试验区”、“山海互动文旅融合聚集区”、“高水平生态文明示范区”。乐东农业基础雄厚，2024年农林牧渔业总产值195.46亿元，蜜瓜占全国冬季市场份额65%，冬季瓜菜出岛量位居全省第一。旅游资源富集，拥有尖峰岭国家森林公园、毛公山、莺歌海盐场及“三湾”（龙沐湾、龙腾湾、龙栖湾）等核心资源。交通区位优越，是琼西南的交通枢纽。2026年，乐东县确立了地区生产总值增长6%以上、构建“3+3”现代化产业体系（热带特色高效农业、海洋经济、旅游产业三大主导产业，低碳制造、低空经济、数字经济三大新兴潜力产业）、打造“三大园区九大功能片区”的发展目标。

然而，在明确的战略方向和良好资源禀赋背后，乐东县内部空间结构、资源配置效率、城乡产业协同等方面仍存在一些深层次矛盾。现行行政区划下辖11个镇，数量在海南县域中偏多。

抱由镇

作为县城，是全县政治、经济、文化中心，但“镇”的建制限制了其城市能级的提升，与作为区域副中心、深度融入三亚经济圈的要求存在差距。沿海的

九所镇

（常住约6万人）、

黄流镇

（常住约6.1万人）、

莺歌海镇

、

佛罗镇

、

尖峰镇

，各自为政，在旅游开发、基础设施建设、环境治理等方面缺乏统筹，难以形成“三湾一海”的整体品牌合力。内陆的

万冲镇

、

大安镇

、

志仲镇

、

千家镇

，农业特色明显，但规模效益不显，与沿海的产销联动、旅游联动不足。这种格局导致“中心辐射弱、沿海散而乱、山海联动难、农业大而不强”的发展困境，制约了乐东县整体战略功能的实现和区域竞争力的全面提升。

在海南自贸港强调“全省一盘棋、全岛同城化”，以及构建“三极一带一区”区域协调发展新格局，特别是“大三亚经济圈”一体化发展的背景下，如何通过行政区划的优化调整，破解乐东县内部“中心能级不足、沿海资源分散、山海产业割裂、乡镇数量偏多”的发展瓶颈，促进生产要素向优势区域集中，强化抱由中心城区的综合服务功能和沿海旅游带的引擎作用，实现山海互动、农旅融合、城乡协调、生态与文化共荣，是关乎乐东能否成功担当起“三区”建设重任、从“农业大县”迈向“农业强县”和“文旅融合聚集区”的关键课题。本研究旨在回应这一现实需求，为乐东县的行政区划战略性调整提供系统的学术分析和方案建议。

1.2 研究意义

理论意义

：本研究将行政区划调整置于自贸港制度型开放、农业大县转型、滨海旅游区整合、民族地区高质量发展等多重目标交织的复杂情境下，探讨一个拥有庞大农业体量、丰富旅游资源和重要生态功能的县，如何通过内部区划重组，优化空间治理结构，实现从传统农业依赖向多元产业驱动、从山海分割向山海联动发展的跨越。这有助于丰富行政区划理论中关于“农业地区治理单元优化”、“滨海旅游带资源整合”、“民族自治县城乡融合”等领域的研究，为同类地区提供理论借鉴。

实践意义

：第一，为海南省委省政府及乐东县委县政府在新阶段优化县域空间治理结构、最大化释放“山海黎乡”发展潜能、提升区域综合承载力和竞争力提供直接的政策选项和决策依据。第二，为乐东县破解县城能级与定位不匹配、沿海旅游资源分散、农业产业链短的问题，培育持续强劲的增长动能提供可操作的路径指引。第三，为探索在自贸港框架下，如何通过行政区划手段更好地推动“山海互动”旅游格局形成、促进热带农业全产业链发展、实现民族地区共同富裕提供“乐东样本”。第四，通过优化治理单元，降低行政成本，提升公共服务效率和城乡治理水平，切实增强全县各族人民的获得感、幸福感、安全感。

1.3 研究目标、方法与框架

研究目标

：全面评估乐东县行政区划历史沿革与现状格局；诊断当前乡镇区划设置对“三区”建设，特别是对农业转型升级、旅游产业整合、生态保护产生的制约；论证进行适度区划调整的必要性与可行性；提出一套符合乐东实际、顺应发展趋势、科学合理的区划优化方案；系统分析调整的预期综合效益与潜在风险；设计稳妥的实施路径与综合保障措施。

研究方法

：采用文献研究法、比较分析法、系统分析法和数据统计法。通过梳理政策文件、统计公报、规划文本和学术研究，结合对乐东县各乡镇人口、经济、产业数据的定量分析，借鉴国内外类似地区的成功经验，进行多维度、系统性论证。

研究框架

：本报告遵循“现状评估—问题诊断—经验借鉴—方案设计—效益风险分析—实施保障”的逻辑主线展开。

第二章乐东县发展现状与行政区划格局深度剖析

2.1 行政区划历史沿革与现状格局

乐东黎族自治县境，原属崖州（县）、东方县和昌感县的一部分。1987年11月20日，国务院批准撤销乐东县，设立乐东黎族自治县。其行政区划在历史上有过多次调整，当前格局主要源于2002年的乡镇撤并和后续微调。根据最新官方信息，乐东黎族自治县现行行政区划为11个镇：

抱由镇

：县政府驻地，县域政治、经济、文化、交通中心。位于县境中北部，昌化江边。面积约432.30平方公里，2020年常住人口80692人。是全县人口第一大镇、经济核心，聚集了全县主要的行政、商业、教育、医疗资源。

万冲镇

：位于县境东北部，黎苗族聚居区。面积约300平方公里，人口约2.78万人。

大安镇

：位于县境东南部山区，黎族聚居区，被命名为“中国民间艺术之乡”（剪纸）。面积约136.8平方公里，人口约2.57万人。

志仲镇

：位于县境东南部，“毛公山”所在地，黎、苗族聚居。面积约190平方公里，人口约3.24万人。

千家镇

：位于县境中部，乐九公路枢纽，黎族聚居。面积约165平方公里，人口约4.09万人。

九所镇

：位于县境西南部沿海，是全县经济文化较为发达的乡镇之一，交通枢纽（环岛高铁站、高速出口）。面积约198.7平方公里，2023年常住人口约6万人。拥有龙栖湾等资源，是海南（东盟）热带农产品数字交易平台所在地。

利国镇

：位于县境南部沿海，由原冲坡镇部分区域和乐罗镇部分区域合并设立。

黄流镇

：位于县境西南端沿海，被命名为“中国民间艺术之乡”（花灯），西部交通重镇，商贸发达。面积约142.5平方公里，2020年常住人口61480人。是南繁科研育种配套服务区所在地。

莺歌海镇

：位于县境西南端沿海，以莺歌海盐场闻名，拥有深水良港潜力。

佛罗镇

：位于县境西南沿海，特色农业与渔业城镇。

尖峰镇

：位于县境西南部，毗邻尖峰岭国家森林公园。

全县陆地面积约2765.5平方公里，海域面积1726平方公里。根据2024年统计公报，年末常住人口47.25万人，户籍人口约55万人。

2.2 经济社会发展特征与挑战

（一）经济发展：农业主导，旅游崛起，工业薄弱

2024年，乐东县实现地区生产总值227.57亿元，同比增长1.6%。三次产业结构为55.8:12.3:31.9。第一产业增加值126.98亿元，增长1.9%；第二产业增加值27.96亿元，增长2.5%；第三产业增加值72.62亿元，增长0.8%。人均地区生产总值48184元。

农业

：是绝对主导产业，热带特色高效农业基础雄厚。蜜瓜、芒果、香蕉、火龙果、毛豆、金钱树等特色农产品全国知名。2024年蜜瓜占全国冬季市场份额65%，冬季瓜菜出岛量位居全省第一。但农业大而不强，品牌附加值、深加工、产业链延伸不足。

旅游业

：资源丰富，但开发整合不足。2025年接待游客436万人次，旅游总收入35亿元。“三湾一海”资源分散管理，整体品牌影响力有限。

工业

：非常薄弱，以农产品初加工、建材等为主。低碳制造等新兴产业处于培育期。

（二）社会民生：持续改善，城乡差距明显

作为民族自治县和农业大县，农村人口多，城乡在基础设施、公共服务、居民收入等方面差距明显。优质教育、医疗资源主要集中在抱由镇和沿海个别镇。

（三）生态与文化：资源富集，保护与发展压力并存

拥有尖峰岭热带雨林等重要生态屏障，生态保护责任重大。黎族、苗族文化底蕴深厚，大安剪纸、黄流花灯、崖州民歌等非遗项目丰富。

2.3 现行行政区划格局评估

当前“11个镇”格局源于历史沿革，在维护基层治理和民族地区稳定方面发挥了作用。但在“三区”建设的新阶段，其不适应性日益凸显：

中心城区能级与区域副中心定位不匹配

：抱由镇作为县城和融入“大三亚经济圈”的节点，需要更强的城市功能、更优的营商环境和更完善的公共服务来吸引人口和产业。但“镇”的建制限制了其规划建设权限和资源统筹能力。

沿海旅游资源管理分散，内耗严重

：“三湾一海”（龙沐湾、龙腾湾、龙栖湾、莺歌海）分属九所、利国、黄流、莺歌海、尖峰等多个乡镇管理。这种“多龙治水”的局面导致规划衔接不畅、基础设施重复建设或标准不一、品牌营销各自为战，难以形成具有国际竞争力的滨海旅游目的地。

乡镇数量偏多，规模效益不显

：11个镇中，部分镇人口规模偏小（如万冲2.78万、大安2.57万），经济总量有限。维持较多镇级建制，行政运行成本较高，资源配置分散，不利于集中力量办大事。

“山海互动”的产业协同机制不畅

：沿海的旅游、商贸与内陆的农业、生态资源本应形成互补联动，但以镇为单元的行政管理，导致跨区域旅游线路设计、农产品产销对接、生态补偿等协同事务推进困难。

农业产业布局分散，品牌合力不足

：热带特色高效农业遍布各乡镇，但缺乏一个更高层级的平台进行品种优化、技术推广、质量监管、品牌打造和市场开拓，导致“乐东”区域公共品牌价值未能充分释放。

第三章乐东县“三区”建设面临的核心问题与区划治理挑战

3.1 “热带特色高效农业试验区”建设与“小散弱”格局的矛盾

乐东农业体量巨大，但存在“小农户、大市场”的矛盾。农业生产分散在千家万户，标准化、规模化、品牌化水平不高。农产品深加工不足，产业链短，附加值低。以镇为单位推广农业技术、打造品牌，力量分散，难以形成合力。需要通过区划整合，打造规模化的现代农业产业园区或重点镇，集中资源推进农业全产业链发展。

3.2 “山海互动文旅融合聚集区”建设与“沿海多镇分治”的冲突

乐东旅游的核心竞争力在于“山海互动”，但现状是“山”（尖峰岭、毛公山等）与“海”（三湾一海）分属不同乡镇管理，沿海优质海湾资源又被多个乡镇分割。这种格局严重制约了旅游资源的统一规划、整体开发、联动营销和产业链构建。游客体验被行政区划分割，难以形成连贯的旅游线路和品牌形象。

3.3 “高水平生态文明示范区”建设与“跨区域治理难题”

乐东的生态屏障（如尖峰岭）和重要流域（如昌化江）往往跨越多个乡镇。以镇为单元的生态保护，容易出现标准不一、监管不到位、协调困难等问题，不利于生态系统的整体性保护和修复。需要建立更有效的跨乡镇生态协同治理机制。

3.4 深度融入“三亚经济圈”与“县城能级不足”的困境

乐东作为“大三亚”的重要组成部分，需要有一个功能完善、辐射力强的县域中心来承接三亚的辐射和分流。但抱由镇目前的城市能级、基础设施、服务水平与这一要求还有差距。提升抱由的治理层级和功能，是乐东深度融入区域发展的前提。

3.5 民族地区高质量发展与“城乡二元结构”的挑战

乐东是少数民族聚居县，促进民族地区共同富裕任务艰巨。当前城乡发展差距明显，内陆山区乡镇发展相对滞后。需要通过区划调整，优化资源配置，强化中心城镇对乡村的带动作用，促进城乡基本公共服务均等化。

第四章理论借鉴与国内外经验启示

4.1 国内外农业地区区划整合与产业升级模式

荷兰、以色列等现代农业强国

：通过建立高度组织化的农业合作社和产区联盟，实现小生产与大市场的有效对接。对乐东的启示：可以通过行政区划调整，建立规模更大的农业产业功能区，便于统一生产标准、品牌营销和市场开拓。

国内山东寿光等地

：通过设立农业高新技术产业示范区，整合周边乡镇资源，打造全国性的蔬菜产业中心。启示乐东可以整合沿海平原农业乡镇，打造热带特色高效农业核心区。

4.2 国内外滨海旅游区资源整合与一体化发展实践

三亚市海棠区与海棠湾

：通过设立海棠区，整合原属多个乡镇的海棠湾资源，实行统一规划、开发、管理，成功打造了国家海岸海棠湾。对乐东的启示：可以探索通过行政区划调整，整合“三湾”资源，设立统一的滨海旅游功能区。

墨西哥坎昆

：由政府主导进行整体规划开发，从一个荒芜半岛发展成为世界级旅游度假区。启示乐东需要强有力的顶层设计和统筹管理。

4.3 海南省内部发展规划与乐东定位

“多规合一”与国土空间规划体系

：乐东县国土空间总体规划已明确县域发展格局和“三区三线”，这为行政区划调整提供了上位规划和空间约束依据。

“大三亚旅游经济圈”一体化发展

：乐东需要主动对接三亚，通过内部区划优化，形成功能互补、联动发展的格局。

4.4 对乐东县行政区划优化的启示

第一，

坚持“中心升格、强化辐射”

：将抱由镇改为街道办事处，提升其城市治理能级和综合服务功能，打造融入“大三亚”的区域副中心。

第二，

突出“沿海整合、旅游一体”

：对“三湾”涉及的乡镇进行合并或建立强有力的跨镇协调机构，实现滨海旅游资源的统一规划、开发和管理。

第三，

注重“农业集聚、品牌打造”

：整合内陆农业乡镇，形成规模效应，建设现代农业产业园，提升“乐东”农产品品牌价值。

第四，

实现“山海联动、产业协同”

：通过区划调整，打通山海之间的行政壁垒，促进旅游线路串联、农产品产销对接和生态保护协同。

第五，

确保“民族和谐、城乡融合”

：调整中要充分尊重少数民族意愿，保障民族权益，促进城乡协调发展。

第五章乐东县行政区划调整的战略目标、原则与总体思路

5.1 战略目标

本次行政区划优化的总体目标是：构建一个与海南自贸港“三区”建设定位高度契合，能够有效支撑“山海互动”发展格局、促进热带农业全产业链升级、强化中心城区辐射功能、提升民族地区治理效能的乐东县行政区划新格局。具体目标包括：

提升中心能级目标

：通过改镇设街，显著提升抱由中心城区的规划建设管理水平、综合服务功能和区域辐射影响力，更好融入三亚经济圈。

促进旅游整合目标

：实现“三湾一海”旅游资源的统一规划、开发和管理，打造具有国际竞争力的山海互动旅游目的地。

优化农业布局目标

：整合内陆农业资源，打造规模化、标准化、品牌化的热带特色高效农业示范区，推动农业“接二连三”。

强化生态协同目标

：建立更有效的跨区域生态保护协同机制，筑牢生态安全屏障。

提高治理效能目标

：通过精简优化乡镇设置，降低行政成本，提升公共服务水平和跨区域协同治理能力。

5.2 核心指导原则

有利于发展原则

：调整必须有利于解放和发展生产力，促进资源优化配置和产业集聚，培育新的经济增长点，特别是推动农业升级和旅游整合。

有利于治理原则

：调整必须有利于降低行政成本，提高行政效率，提升公共服务水平和治理能力现代化，便于重点功能区的统一管理。

有利于民生原则

：调整必须坚持以人民为中心，确保群众办事更方便、服务更优质、生活更美好，不增加群众负担。

规划引领原则

：调整应充分尊重和衔接已获批的国土空间总体规划、各类产业园区规划等，确保规划能够落地实施。

功能导向原则

：调整应基于各乡镇的主体功能定位（如综合服务、滨海旅游、特色农业、生态保育等），促进相同或互补功能的区域整合。

地理相邻原则

：调整应在相邻的乡镇之间进行，确保地域相连，便于管理和社会融合。

依法依规、稳妥有序原则

：严格遵守《行政区划管理条例》和民族区域自治法的规定，科学论证，民主决策，分步实施，确保社会稳定。

5.3 总体思路：一核引领、两带驱动、三区协同

基于问题诊断和目标原则，乐东县行政区划优化的总体思路是：以做强做优“抱由中心核”为引领，以培育壮大“西部滨海旅游带”和“中部热带农业带”为驱动，以统筹优化“东北部生态保育区”、“东南部文旅融合区”、“西南部门户枢纽区”为支撑，形成核心突出、两带串联、三区互补的县域空间新格局。

“一核”

：即

抱由中心核

。将抱由镇改为街道办事处，强化行政、商贸、文旅、教育、医疗等综合服务功能，打造县域增长极和融入“大三亚”的桥头堡。

“两带”

：

西部滨海旅游带

：整合九所、利国、黄流、莺歌海、佛罗、尖峰等沿海乡镇资源，打造一体化的“三湾一海”滨海旅游黄金带。

中部热带农业带

：整合千家、志仲、大安、万冲等内陆乡镇资源，打造规模化、品牌化的热带特色高效农业产业带。

“三区”

：

东北部生态保育区

：以万冲镇北部、尖峰岭国家森林公园为核心，强化生态保护。

东南部文旅融合区

：以志仲镇（毛公山）、大安镇（剪纸艺术）为核心，发展民族文化体验和生态旅游。

西南部门户枢纽区

：以九所镇（高铁站）、黄流镇（商贸）为核心，打造综合交通枢纽和商贸物流中心。

第六章行政区划优化与治理机制创新具体方案设计

6.1 方案一（推荐方案）：“2街道6镇”格局

本方案力度适中，聚焦中心升格、沿海整合和农业优化，符合“三区”建设导向。

设立“抱由街道”

：以原

抱由镇

核心建成区为基础设立。作为县委、县政府驻地，集中布局行政办公、商业商务、文化教育、医疗健康、旅游服务等核心功能。

设立“九所街道”或“龙栖湾街道”

：将原

九所镇

、

利国镇

合并，设立新的

九所街道

（或更具旅游特色的名称）。整合龙栖湾、龙腾湾资源，打造南部滨海新城、综合服务门户和旅游集散中心。

设立“黄流镇”

（新）：将原

黄流镇

、

佛罗镇

合并，设立新的

黄流镇

。镇政府驻地可设在原黄流镇。整合中部沿海平原农业、商贸、文旅资源，强化其作为热带特色高效农业示范区、南繁服务区和区域商贸中心的功能。

设立“莺歌海镇”

（新）：将原

莺歌海镇

、

尖峰镇

合并，设立新的

莺歌海镇

。镇政府驻地可设在原莺歌海镇或根据发展需要择优选址。整合莺歌海港区、盐场文旅和尖峰岭雨林旅游资源，打造“港、景、城”融合发展的特色旅游镇。

保留并优化“千家镇”

：作为中部热带农业带的核心之一，强化农产品加工、物流功能。

保留并优化“志仲镇”

：作为东南部文旅融合区的核心，以毛公山为龙头，发展红色旅游和民族文化体验。

保留并优化“大安镇”

：作为“中国民间艺术之乡”，发展剪纸等非遗文化产业和生态旅游。

保留并优化“万冲镇”

：作为东北部生态保育区的核心，强化生态保护和适度发展林下经济、乡村旅游。

调整后，乐东县行政区划由原来的“11个镇”简化为“

2街道6镇

”，乡镇总数从11个减少到8个，结构更加清晰，功能更加突出。

6.2 方案二（强化方案）：“3街道5镇”格局

本方案力度更大，进一步整合沿海和内陆资源。

设立“抱由街道”、“九所街道”（整合九所、利国）、“黄流街道”（整合黄流、佛罗）

。

设立“莺歌海镇”（整合莺歌海、尖峰）

。

设立“千家镇”（整合千家、志仲部分区域）

。

设立“大安镇”（整合大安、志仲部分区域）

。

保留“万冲镇”

。此方案乡镇总数减少到6个（3街道3镇），进一步精简，但涉及调整范围更广，需充分论证。

6.3 方案三（微调方案）：“1街道10镇”或强化协作机制

此方案调整幅度最小。

将抱由镇改为“抱由街道”

。其余10个镇建制保持不变，但通过建立更紧密的片区协作机制（如“西部滨海旅游发展联盟”、“中部热带农业协同区”）来加强统筹。此方案行政变动小，但依赖于协作机制的有效性，改革力度和预期效益有限。

6.4 配套治理机制创新

无论采用何种方案，都需配套进行治理机制创新：

深化县城管理体制

：抱由街道应按照城市管理标准，强化规划建设、市政管理、社区服务、综合执法等职能。

创新滨海旅游区管理体制

：在方案一的基础上，推动“三湾一海”旅游度假区管理机构与相关镇党委、政府深度融合，探索“区镇合一”或“管委会+镇”模式，实现旅游开发与社会管理一体化。

推行“大部门制”和扁平化管理

：在新的街道和镇内部，大力整合职能相近的机构，推行综合行政执法改革和“一站式”便民服务。赋予重点镇更大的经济社会发展自主权。

建立“山海互动”产业协同平台

：县级层面设立“山海互动发展委员会”，统筹协调沿海与内陆在旅游线路设计、农产品产销对接、生态补偿等方面的合作。

强化农业全产业链服务平台

：依托黄流镇或设立县级平台，整合农业科研、生产、加工、物流、营销、品牌打造等全链条服务。

优化公共服务布局

：按照“中心城区—重点镇—一般镇—中心村”体系，重新规划布局教育、医疗、文化、体育设施，推动优质资源下沉。

创新投融资与利益分享机制

：对于跨区域的基础设施和产业项目，探索建立成本共担、收益共享机制。

加强历史文化和生态保护

：保护黎族苗族传统文化、非遗项目，保护尖峰岭热带雨林、昌化江流域等生态资源。

深化区域协同机制

：主动对接三亚市，在旅游、农业、交通、生态等方面建立常态化的合作机制。

第七章预期效益、风险评估与实施保障

7.1 预期综合效益

经济效益

：有利于“三湾一海”旅游资源整合，提升整体竞争力和品牌价值，吸引更多投资和游客；促进热带农业资源集聚和全产业链发展，提高农产品附加值和农民收入；优化产业布局，培育新的经济增长点；降低行政运行成本，提高资源配置效率。

社会效益

：促进城乡基本公共服务均等化，改善乡镇居民生活品质；优化城镇体系，引导人口合理分布；提升基层治理能力和政务服务效率；保护和弘扬黎族苗族文化，增强民族认同感和凝聚力。

生态效益

：有利于对尖峰岭、昌化江流域等进行更统一、严格的保护和系统治理，筑牢生态安全屏障。

行政效能效益

：优化机构设置，降低行政运行成本；提高政策执行效率和跨区域事务处理能力。

7.2 潜在风险与应对

社会稳定风险

：涉及干部安置、区划调整后群众办事习惯改变、地名情感等。

应对

：坚持公开透明，深入做好政策解读和思想工作；依法依规妥善安排涉改人员；优化调整后政务服务网点布局；尊重历史文化和群众情感，审慎处理地名变更，可保留重要历史地名作为片区名称。

短期管理衔接风险

：调整初期可能出现职责不清、管理空档。

应对

：制定详尽的过渡期工作方案，明确新旧机构职责移交时间表和责任人，确保民生服务不断档、重点项目不停滞。

发展不平衡风险

：担心合并后资源过度向新街道、新镇驻地集中，原乡镇驻地发展边缘化。

应对

：在发展规划中明确各片区的功能定位和发展重点，通过加强交通连接、建设中心村、布局特色产业点等方式保障区域协调发展。

文化传承弱化风险

：担心合并后大安剪纸、黄流花灯等地方文化特色被稀释。

应对

：设立民族文化保护与发展专项资金，支持非遗传承人开展传习活动；在乡镇机构中设置文化专干岗位；打造特色文化街区、村落。

7.3 实施路径与保障措施

加强组织领导

：成立由县委、县政府主要领导牵头的行政区划调整工作领导小组，县人大、政协、统战、民宗等部门参与。领导小组下设办公室，负责具体工作。

深入调研论证

：重点就方案一进行详细可行性研究、社会稳定风险评估，特别要开展民族因素评估。广泛征求社会各界意见，召开民族代表座谈会、专家论证会、人大代表和政协委员征求意见会。

履行法定程序

：严格按照《行政区划管理条例》和民族区域自治法的规定，拟定调整方案，经县人民代表大会审议通过后，报请海南省人民政府审批，并报国务院民政部门备案。

精心组织实施

：制定详细的实施方案，包括机构设置、人员安置、资产划转、档案移交、印章刻制、挂牌仪式等。做好舆论引导，及时发布权威信息，回应社会关切。

强化监督评估

：加强对调整过程及后续运行情况的监督检查，定期评估调整成效，特别是对“三区”建设、民族关系、民生改善的影响，及时发现问题并调整完善。

做好后续配套

：及时跟进调整后的各项配套改革，如财政体制调整、发展规划修编、统计口径变更、政务服务流程优化等，确保新体制顺畅运行，发挥预期效益。

第八章结论与政策建议

8.1 主要研究结论

本研究认为，乐东黎族自治县现行的“11个镇”行政区划格局，在历史上对县域发展起到了基础性作用。然而，在海南自贸港封关运作、全力推进“三区”建设的新阶段，这一格局已显现出中心城区能级不足、沿海旅游资源分散、山海产业联动不畅、乡镇数量偏多等不适应性问题。进行新一轮以“做强中心、整合沿海、优化内陆、山海联动”为导向的行政区划调整，是乐东县破解发展瓶颈、释放“山海黎乡”潜能、实现“三区”战略目标的必然选择和关键举措。

报告提出的以“一核引领、两带驱动、三区协同”为核心的区划优化方案（推荐方案一），严格遵循了发展导向、功能整合、地理相邻、民族和谐的原则，通过“抱由改街”提升中心能级，通过“九所与利国合并”、“黄流与佛罗合并”、“莺歌海与尖峰合并”实现沿海旅游资源和产业整合，通过优化内陆乡镇布局促进农业集聚和生态保护，结构合理，力度适中。该方案有利于乐东县构建更加集约高效的空间治理体系，在推动热带农业全产业链升级、打造山海互动旅游目的地、强化生态文明建设等方面形成合力，为走出一条“农业强、旅游旺、生态优、百姓富”的民族自治县高质量发展新路奠定坚实的制度基础。

8.2 具体政策建议

第一，建议乐东县委、县政府将行政区划优化调整作为“十五五”时期深化改革、推进治理体系和治理能力现代化的重要议题，纳入重要议事日程。成立高规格的工作专班，结合“三大园区九大功能片区”规划，开展前期研究。

第二，

建议以“方案一”（2街道6镇格局）为基本框架，启动深入细致的可行性研究和风险评估

。重点研究抱由街道与九所街道的具体范围划定、沿海乡镇合并的具体方案、民族干部和群众的接受度、与三亚经济圈对接等问题。

第三，

建议积极向省委省政府、省民宗委等上级部门汇报沟通，争取指导和支持

。将乐东的区划调整作为海南探索“农业大县转型与山海联动发展”的综合改革试点，在政策、资金、项目上给予适当倾斜。

第四，

建议将区划调整与“3+3”现代化产业体系建设、乡村振兴、生态文明建设、民族团结进步创建等重点工作紧密结合，系统谋划，协同推进

。确保调整过程平稳有序，调整后发展动力增强、民生持续改善、民族团结巩固。

第五，