曲江新区深化管理机制改革，按照责权利和资源资产相匹配的原则，逐步转型为市级文旅产业集团，社会管理事务移交行政区管理。

这是西安市“十五五”规划中明确的信息。

此消息一出，立马在西安炸开了锅，引发各界高度关注。

关于“曲江会消失吗？”、“曲江新区没了，曲江人怎么办？”、“曲江新区逐渐退出历史舞台”等讨论也便开启。

实际上，作为开发区管委会时代的曲江，已经完成了特定时段的历史使命。接下来，将会迎来的是一个新的“曲江”。

而这，实际上也是开发区发展到一定阶段的必然。

01

二十三年发展，完成使命

关于曲江新区，实际上要追溯到上世纪90年代初。

上世纪90年代初，各地在兴起开发区成立热潮的同时，陕西一些拥有旅游资源的板块也成立了旅游度假区、旅游开发区。

曲江旅游度假区

，就是1993年在这种背景下成立的。

西安市“九五”计划（1996年至2000年）中，重点规划了三大旅游度假区，分别为：

未央湖旅游开发区、曲江旅游度假区、临潼国家旅游休闲度假区。

曲江新区的成立，实际上是在2003年，也就是从这个时候开始，曲江进入到了实质性快速发展阶段。

在曲江新区成立的第一个十年，形成了“

曲江模式

”。

即：以宏大的历史文化叙事为旗帜，通过打造大雁塔北广场、亚洲最大音乐喷泉、大唐不夜城等标志性公共文化景观，迅速提升区域知名度与土地价值，进而通过大规模土地出让获取巨额财政收入，再反哺基础设施与文化产业。

这套模式的核心公式是：

文化叙事+土地开发=地价飙升+城市扩张

。

在曲江一期，以大雁塔、大唐芙蓉园、曲江南湖为核心，周边形成了集城市级公共资源（陕西大剧院、西安音乐厅、西安美术馆等）、高端配套（W酒店、威斯汀酒店、凯悦酒店、大悦城、金地广场等）、高端豪宅（中海、金地、龙湖、华侨城、万众等有项目开发）等为一体的高端生活区，成为城市发展中的样本。

曲江一期的这种模式成功之后，试图将这种模式复制到临潼、大明宫、周至、宝鸡扶风等区域。核心区规划面积51.5平方公里的曲江新区，管理面积超过了430平方公里！

但站在今天来看，很明显曲江一期的模式是无法复制与模仿的，不但在其他区域无法复制，即使是后来的曲江二期也无法复制曲江一期的模式。

从一定意义上讲，曲江一期的成功有着其特定的时代背景、城市发展进程，有着特定人物的推动，这一切都是曲江二期、其它区域不具备的。

大家如今所讨论的曲江，更多依然是曲江一期，曲江二期、QCIC、CCBD、文化科技园等板块，与曲江一期有着明显的区别。

毫不夸张的讲，只有曲江一期才是真正的曲江。

如今，经过二十多年的高速发展之后，曲江新区50多平方公里的开发建设已经逐步趋于饱和，可开发用地越来越少，作为政府派出机构主要承担开发建设重任的管委会逐步退出舞台是发展的必然，这只是时间的问题。

因此，当我们看到曲江新区“逐步转型为市级文旅产业集团，社会管理事务移交行政区管理”时，并不意外。

02

曲江的下一步

对于“逐步转型为市级文旅产业集团”的曲江而言，过去二十多年发展中所积累起的资产，是其转型的家底所在。

目前，曲江新区管委会拥有

曲江文化产业集团、西安旅游集团、西安演艺集团、曲江文控公司、曲江金控集团、华商传媒集团

等市场化集团公司，控股

曲江文旅、西安饮食、西安旅游、华仁药业、世纪金花等5家上市公司平台

，另外还有2025年退市的人人乐。

这部分市场化的集团公司，正是曲江新区从管委会逐步转型为市级文旅产业集团的家底所在。

从“曲江系”的5家上市公司来看，世纪金花、西安旅游、西安饮食这3家公司的年营收都在10亿元以下，华仁药业、曲江文旅的年营收也均只有13亿元左右。

可以看出，这几家公司的营收规模并不大。

更重要的是，这几家公司这几年都处于亏损之中。其中，2025年世纪金花亏损4.179亿元、华仁药业预亏3.6亿元至4.8亿元、曲江文旅预亏1.3亿元至1.65亿元、西安饮食预亏1.2亿元至1.53亿元、西安旅游预亏2.37亿元至2.9亿元。

很明显，这几家公司的经营情况也不乐观。

而2025年已经退市的人人乐，经历大量关店、甩卖资产之后，营收规模已经从曲江新区成为实控人的2019年营收规模76.01亿元，下降到2025年上半年只有2亿元。

在全新定位和使命已定的背景之下，接下来“曲江系”会否对这些资产规模并不大、经营情况并不乐观的平台进行整合，这将成为一个悬念，也是值得关注的。

实际上，不仅仅是曲江新区，所有的开发区也都逐步迎来新的身份转变。

西安市“十五五”规划中，“深化开发区改革”篇章中，给其它几个开发区的定位与任务分别是：

西咸新区：

深化新区、新城、镇街、国企综合改革，

新区加强行政管理，新城突出园区开发和产业发展

，镇（街道）强化项目服务和基层社会治理，国企发挥市场化支撑作用，完善新区行政区+开发区的管理运行机制。

高新区：

发挥产城融合基础优势，

增强行政管理能力

，优化开发区机构职能，发挥辐射带动作用，促进科技创新和产业创新深度融合，规范园区开发和国企运行机制，打造高新技术产业基地。

经开区：

重点发展先进制造业，

整合开发范围

，加大园区开发力度，构建有利于开发和社会治理相协调的管理新机制，打造北部先进制造业基地。

浐灞国际港：

聚焦提升国际陆港能力，发挥物流枢纽功能，带动产业集聚，建设开放型经济承载区，进一步理顺与行政区的权责关系，

逐步将托管的街道和成熟区域移交行政区管理

。

长安区（航天基地）、阎良区（航空基地）：

持续深化“区政合一”改革，建立健全功能性开发区与行政区利益共享机制，促进深度融合和区域协调发展。

很明显，西咸新区、高新区将分别加强、增强行政管理，而浐灞国际港将逐步移交行政管理。

在很多年时间里，西安的开发区格局是“四区一港两基地+西咸新区”，共计8个。

过去5年时间，西安的开发区改革序幕拉开。

2021年6月，西安市阎良区、航空基地在全省、全市率先探索实施“区政合一”管理体制改革，并于2022年4月正式召开动员大会全面推进改革；2023年底，原浐灞生态区与国际港务区整合，成立浐灞国际港；2025年5月，安区与西安航天基地官宣实行“区政合一、一体化运行” ；2026年，曲江新区逐步转型为市级文旅产业集团开启……

从国内其它城市来看，由国家级开发区或功能区转型为法定行政区的典型案例主要有以下三个，分别为：

上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区。

除上述三个完全行政化的案例外，还有一些国家级开发区通过“区政合一”“管委会+街道”等方式实现功能与行政融合，但未完全撤销原有行政区。

例如：

南京江北新区

与浦口区实行“一套班子、两块牌子”的合署办公模式，保留浦口区建制，属“区政合一”而非完全转为新区；

苏州高新区（虎丘区）、无锡高新区（新吴区）

通过国务院批复设立正式市辖区，实现“开发区+行政区”体制合一；杭州钱塘新区2021年正式设立钱塘区，成为建制行政区。

接下来的悬念在于：

西咸新区、西安高新区，会否逐步向行政区迈进？