联保与合作——武夷山国家公园社区共管实践

2025-01-09 15:57 旅游资讯 1 0

文/马艳

国家公园社区共管是指地方政府、管理机构、社区居民和其他参与主体共同参与国家公园的保护和管理，以实现权力、责任和利益的共享。这种模式的核心在于保障社区的生存权利、文化传统和经济利益，并通过多元主体的协同治理来提升自然保护地的治理效能。2017年9月中办、国办印发的《建立国家公园体制总体方案》(以下简称《总体方案》)提出建立“社区共管”机制，明确生产生活边界、合作保护协议、社区协调等要求。但是《总体方案》并没有对社区共管的范围界定、具体方案和治理模式给予政策上的细化和指导。因此，在试点阶段，我国国家公园在社区共管实践过程中都面临着诸多挑战，主要原因就是缺乏配套的法律法规体系和有效的管理体制，加之各个国家公园的土地权属、社会经济发展以及地域文化差异很大，难以建立统一的社区共管模式。

尽管如此，武夷山国家公园自试点以来，通过征集社区意见打造绿色产业，合理补偿原住民的受损利益，已逐渐构建起生态保护与社区发展双赢的社区共管机制，并在社区共管实践中通过联保与合作初步实现了政府与原住民共同决策与规划、利用与管理的理想模式。

△武夷山国家公园常绿阔叶林

一、社区现状与人地关系

自然保护地发展属于人地关系问题中的一个特殊领域。无论何种类型的自然保护地都离不开人的因素，离开了人，自然保护地就失去了设立的意义。①人地之间的客观关系，首先是人对地具有依赖性，地是人赖以生存的物质基础和空间场所，地理环境经常制约着人类社会活动的深度、广度和速度。其次，在人地关系中人居于主动地位，具有能动功能，地理环境是可被人类认识、利用、改变、保护的对象。人地关系是否协调抑或矛盾，不决定于地而取决于人。②因此，国家公园作为一类特殊的“地”，首先需要考虑“人”的因素。国家公园人地关系的一个重要方面就是保护目标与涉及到的原住民社区发展之间矛盾的问题。国家公园周边的社区往往与国家公园有着紧密的地理和经济联系。这些社区的空间分布与国家公园的关系密切，不仅包括国家公园范围内的社区，也辐射到国家公园周边的社区。

武夷山国家公园的传统利用区为原住居民生活和生产的区域，主要包括武夷山风景名胜区、九曲溪上游保护带及福建武夷山国家级自然保护区内村庄生产生活的区域。具体行政区划，包括武夷山市、光泽县、建阳区及邵武市4个县(市、区)的9个乡镇(街道)，29个行政村，2个林场，1个农场，1个水库。国家公园范围内共有28 个自然村739户3352人。国家公园周边2 公里范围内，在武夷山市涉及武夷街道、新丰街道、星村镇、兴田镇及洋庄乡5个乡镇(街道)的11个行政村;在光泽县涉及崇仁乡、鸾凤乡、司前乡、寨里镇4个乡镇的5个行政村;在建阳区涉及黄坑镇、麻沙镇2个乡镇的3个行政村;在邵武市涉及水北镇的1个行政村。

武夷山国家公园范围内的社区80%以上以茶叶生产为主，毛竹次之。据统计，在武夷山市、光泽县、建阳区及邵武市4个县(市、区)的9个乡镇(街道)的29个行政村、2个林场和1个农场共32个行政单元中，主要产业涉及茶业的有24个村，其中茶业为单一产业的有7个村，仅有茶业和竹业的有13个村，其余4个村除了茶业还有农业、林业、养殖业、旅游业等，主业中没有茶业的村中只有2个以旅游业为单一产业，其余6个村的主业包括养殖业、果业、烟叶业等，基本上以农业经济为主。如：地处武夷山风景名胜区核心部位的天心村，被称为“中国岩茶村”，是武夷山市著名的岩茶村，全村80%以上家庭经营茶产业，种茶、做茶、卖茶、斗茶代代相传。“大红袍”的原始母本就在该村九龙窼。星村镇的曹墩村位于九曲溪上游，盛产武夷岩茶大红袍。制茶历史悠久，得天独厚的自然环境使茶叶品质十分优质，全村收入70%左右来自茶叶。同样隶属星村镇的桐木关，是世界红茶的发源地之一，平均海拔800 m，有12个村民小组，33个自然村，村民主要以茶、竹生产经营为主要经济收入。

从上述武夷山国家公园社区发展状况来看，武夷山国家公园内及周边社区居民的主要生计方式涉及茶园和竹林的垦殖，是一种自然资源依赖性经济，而国家公园的保护政策需要对自然资源的利用严格管控。由此可见，武夷山国家公园面临着较为突出的生态保护和经济发展、民生改善之间的矛盾。这也是武夷山国家公园人地关系的真实现状。

人地关系理论是人文地理学的基础理论，涉及的领域非常广泛。国家公园是一个人地关系十分复杂的体系。仅从人与自然的相互关系来看，武夷山国家公园人地关系的核心是协调人类活动与自然地理环境之间的相互影响和反馈作用。国家公园在考量和解决人地关系问题时，需要综合考虑生态保护、社区发展、文化传承等多重因素，通过灵活的管理和政策设计来实现人与自然的和谐共生。

△武夷山国家公园1号风景道

二、联保管理——社区共管机制

中国的国家公园并不是美国、加拿大等国产权意义上的“国家”的公园，而是管理层面体现“国家”意志的中央政府直管的、包括人事、资金的“国家的公园”。③因此，我国发展国家公园的核心要义是要实现以国家为主体的自然资源管理。《国家公园管理暂行办法(征求意见稿)》指出：国家公园管理机构应当按照依法、自愿、有偿的原则，探索通过租赁、置换、合作、设立保护地役权等方式对国家公园内集体所有土地及其附属资源实施管理，在确保维护产权人权益前提下，探索通过赎买方式将集体所有商品林或其它集体资产转为全民所有自然资源资产，实现多元化保护。

社区共管便是其多元化保护的重要内容。根据国家发展改革委以“发改社会〔2016〕1342号”印发的《武夷山国家公园体制试点区试点实施方案》的要求，武夷山国家公园社区发展规划是试点期间需要完成的专项规划之一。因此，《武夷山国家公园社区发展专项规划》(以下简称《专项规划》)在《武夷山国家公园条例(试行)》、《武夷山国家公园体制试点区实施方案》和《武夷山国家公园总体规划》的框架下出台。《专项规划》从社区共管、社区参与、社区调控、美丽乡村建设、土地资源可持续管理利用、社区文化等多方面多角度进行规划，并出台了若干推动国家公园与原住民社区共同发展的具体举措。

社区共管涉及政府与社区资源使用者权力与责任共享，是将社区作为资源保护和管理的主体，赋予实质性的权责利的举措。在这一共管模式中，如何将国家公园行政机构与民间社会群体直接关联，需要一种可操作的联结机制，这就促使武夷山国家公园联保管理组织应运而生，以武夷山当地地方政府为纽带，通过地方政府的民主治理将国家公园管理机构与原住民社区联系起来展开互动与沟通。联保管理组织的实际沟通机制是通过层级互动的模式，即管理局与县(市、区)政府互动，管理站④与乡镇政府、村委会互动，形成国家公园管理机构与地方政府紧密合作联结社区的二级联保管理体系。社区联保管理委员会负责同社区建立联合保护管理机制，制定社区资源保护与利用工作计划、经营方案，解决社区发展实际问题，处理国家公园与当地社区协作方式、利益分配、矛盾冲突等日常事务的组织和协调工作。

武夷山国家公园联保管理组织在结构上建立了由最高层级组织和分会组织的二级管理体系。其中，最高层级组织是武夷山国家公园联保管理委员会，由武夷山国家公园管理局牵头，与当地政府和自然保护区管理局共同成立。其分会组织是在联保管理委员会框架下，建立“武夷山国家公园联保管理分会”，由国家公园所在地镇(乡)政府主要领导担任会长。这一体系的具体运作是由武夷山国家公园管理局下设的各管理站协助乡镇开展社区工作，并参与制定相关政策措施。

武夷山国家公园的联保管理组织主要依靠联席会议制度、公约、协议等机制来运行。联保管理委员会通过各级联席会议，讨论和解决国家公园和当地社区在管理工作中存在的重要问题，并形成具有约束力的规范性文件。为了进一步明确各方权、责、利关系，由武夷山国家公园管理局牵头，与武夷山、光泽、邵武及建阳4个县(市、区)政府，以及江西武夷山国家级自然保护区管理局共同制定《武夷山国家公园联合保护管理公约》(以下简称《公约》)，其主要职责包括三个方面：一是生态保护与资源管理，即联保管理组织负责国家公园范围内全民所有的自然资源资产的保护、管理，履行世界文化和自然遗产的保护与管理职责;二是保障社会参与管理，引导社区居民合理利用自然资源，与地方政府共同行使部分权责，明确国家公园与地方政府之间的纵向权责配置;三是特许经营项目管理，联保管理组织还负责国家公园范围内特许经营项目的管理，对涉及资源环境管理与利用的盈利性项目行使特许经营权。《公约》以社区共管协议的方式，通过约束机制、监管机制和参与激励机制等方式对社区联保管理组织进行约束和监督，并通过培训等方式加强对社区联保管理组织的指导和监督。基本上，通过联席会议制度、公约协议，武夷山国家公园管理机构与地方政府建立起了实质性的协同管理、联合保护机制，共同实施对国家公园的保护，研究解决保护、建设和管理中的有关问题，实现了初步的联合管理。此外，福建、江西两省林业局还联合成立了联合保护委员会，建立了跨省联保机制，定期召开联席会议，研究解决实际问题。

联保管理机制是武夷山国家公园在实践中摸索出来的一种自然资源管理制度，其设想是要在政府和社区之间建立一种长期的合作伙伴关系，是我国国家公园管理制度上的创新，在实践的过程中不免要面临一些挑战和困境。由于武夷山国家公园涉及福建省和江西省两省，在跨区域协调和统一执法方面存在一定的挑战。而目前，武夷山国家公园仅有部分社区居民参与当地的自然资源管护组织，整体的社区生态管护机制尚未建立，还需要从培养村民的生态自觉性及保护资源有效性的角度出发，建立完善的社区共管机制。由于参与度不够，也限制了社区居民对国家公园的认知，不利于建立协调共管关系。另外，武夷山国家公园内社区的产业结构较为单一，主要依赖茶叶和毛竹，这使得社区经济发展容易受到自然资源和市场环境波动的影响。此外，武夷山国家公园中集体自然资源比重过大(占三分之二)，集体所有自然资源未全部实现有效管控，给资源管控带来一定的压力。

联保管理是指通过多个主体共同承担风险和责任的一种管理模式，广泛应用于金融、安全生产、保险等领域。在实施过程中，需要根据具体领域和应用场景制定相应的管理措施和风险防控策略，以确保联保管理的有效性和安全性。武夷山国家公园创造性地将这一管理模式应用于社区共管建设中，在实现了中央政府直管意志的同时，最大限度地将原住民社区纳入公园的管理和建设中。国家公园管理的难题，主要是涉及庞大的当地人口、相当数量的村庄集体土地，其中一部分人口生活在国家公园范围内，主要依靠国家公园范围内的土地和自然资源获得生活来源，国家公园建设必须面对复杂的“人地矛盾”，建立协同管理机制。具体而言，就是公园管理局负责“管事”，包括国家公园范围内生态保护、环境保护、国土空间用途管制、自然资源管理、特许经营管理等;地方政府负责“管人”，承担辖区内经济社会协调发展、公共服务、社会管理、市场监管等职责。联保管理机制充分调动了地方政府的治理协调能力，搭建国家公园与原住民社区共管的公共事务管理平台。

△人与自然和谐相处

△朱子理学的摇篮

△南源岭村发展民宿和餐饮产业

三、参与合作——原住民的身份转型

国家公园社区本质是人地关系的有机嵌合，社区带有鲜明的文化地理基因印记，原住民成为国家公园生态要素的重要组成。⑤西方国家对国家公园与原住民关系的认识经历了一个漫长的历史过程，从带有深刻的传统西方哲学文化思想烙印和时代局限性的自然与文化二分法到逐渐开始意识到人与自然的依附关系。而我国国家公园的理念立足于反思人与自然对立的西方传统文化，在国家公园创建之初就开始重新定义和重塑国家公园与原住民的关系，使得我国国家公园的原住民从普通民众逐渐身份转型，转变为国家公园的建设者、保护者和管理者，在国家公园建设和管理中积极参与合作，通过多种方式实现共建共享。

上述社区联保管理体系就是武夷山国家公园为促进社区参与国家公园资源的有效管理和持续利用，确保社区居民在国家公园管理中的实质性参与，并保障他们的知情权、参与权与决策权的参与合作共管机制。在此基础上，武夷山国家公园管理机构与地方政府协同合作，鼓励社区居民参与国家公园政策与规划的制定、保护与管理实施等事务。这种参与不仅体现在政策制定阶段，还延伸到具体实施过程中。在武夷山国家公园的生态保护工作中，数千名原住民被引导参与到生态保护相关的工作岗位中，如生态管护员、导游和执法队员等。这些岗位不仅为原住民提供了新的就业机会，还使他们能够从生态保护中获得稳定收益。

国家公园在生态保护修复工程、保护设施、科研监测设施及生态体验和环境教育设施等的建设和运行中，协同当地社区提供劳务服务直接参与建设。并通过生态管护公益岗位、环境保护公益岗位，以及志愿服务等形式，推动社区原住民参与国家公园的生态环境保护。而在工程建设、科研监测、巡查巡护等日常管护工作中，还将社区作为后勤保障点，为国家公园的日常工作提供必要的支撑。此外，在生态体验和环境教育等相关项目推广中，优先引导有基础的社区提供必要的餐饮和住宿服务，鼓励和扶持有条件的民众通过特许经营的方式参与生态体验和环境教育等的运营和管理。在国家公园的日常管理运行中，吸纳原住民参与对访客的管理。为了进一步激发社区居民的参与积极性，武夷山国家公园还通过特许经营制度，向社区提供经营项目的机会，鼓励居民以投资入股、合作、劳务等多种形式参与家庭旅游、农家乐、文化演艺等经营项目。同时，通过生态补偿机制和就业培训等方式，帮助村民实现产业转型，增加收入来源，从而促进生态保护与社区发展的双赢。

武夷山国家公园的原住民对国家公园参与合作的积极性还来源于国家公园反哺社区的机制。对上述国家公园建设实施各类工程项目所需的劳动岗位，参与工作的原住民的劳务报酬是以国家公园工作者的身份获取，实现了社区增收。在国家公园管理实践过程中，还根据实际管护需求逐步扩大生态管护公益岗位的规模，提高公益岗位薪酬待遇。为了保障原住民的基本权益，国家公园继续实施各类生态补偿，通过民主参与评估来适当提高补偿标准。为了提升武夷山茶叶产品的生态价值和知名度，提高生态产品附加值，国家公园还致力于提升辖区内的品牌价值，通过实施保护和广泛宣传为原住民的生产和经营提供便利。

国家公园是我国一项新型自然保护地模式，通过建立社区沟通机制，协调保护与发展之间的关系。武夷山国家公园原住民的参与合作是其社区共管机制健康运行的实践验证。在实践过程中，社区共管同样注重原住民的信息反馈与决策参与。武夷山国家公园不仅加强政府信息公开、重大事项公示和社会信用体系建设，建立社区居民意见采纳和反馈机制，还建立社区扩大会议制度，对于国家公园生态保护、工程建设、产业发展等，积极征求社区的意见，引导社区参与重大事项决策。诸如此类的机制的建立，都推动了武夷山社区居民对国家公园的深入认识，并将自身融入到国家公园的建设中，重塑自我的社会责任，共同努力完成国家公园建设者、保护者和管理者的身份转型。

△毛竹林

四、社区共管模式的经验价值

国家公园社区主要是指在公园内部以及毗邻区域范围内，能够对国家公园保护目标实现产生影响，同时也受到国家公园保护行为的反向影响，拥有共同价值体系、文化印记和共同利益的聚落群体。⑥由于社区是国家公园生态要素，是公园管理中最重要参与主体之一，所以也被称之为国家公园社区共管(Community-based Co-management， CBCM)。⑦全球约50%以上的国家公园存在着与社区重叠的现象。⑧从历史实践角度，各国对国家公园社区共管的理解存在巨大差异，国内外学者对国家公园社区共管的研究也相对不足。国外学者在广义层面上对自然资源社区共管、渔业社区共管等国际经验阐述较多，而对国家公园社区共管的研究仅呈现在少量的个案分析和对澳大利亚、南非、越南、巴拿马等的国别研究。⑨因此，武夷山国家公园社会共管的理论和实践经验，对未来国家公园的可持续发展提供了有益的借鉴。

武夷山国家公园建设涉及当地原住民人口4万多人，国家公园范围内人口3千多人。当地传统支柱型经济——茶叶经济具有悠久的历史，也是武夷山得以闻名于世的世界文化遗产。因此，武夷山国家公园社区共管主要基于对人与自然、生态与经济、保护与发展等多重复杂关系和问题的治理。相较而言，作为人口大国的中国，国家公园社区规模也较其他国家凸显出空间分布更广、类型复杂多样、地域文化差异大等鲜明的特点。武夷山作为我国东部人口最为集中地区，其国家公园社区共管由此面临着更为复杂多元的问题与困境。如果国家公园建设过程中不能协调好与当地社区的关系，国家公园可持续发展将无法得到保证。

武夷山国家公园通过与属地政府及其有关部门建立联合保护机制，制定《武夷山国家公园联合保护管理公约》，签订社区共管协议，明确各方责、权、利关系，有效整合了多方资源。在建设国家公园过程中，探索多元化、差异化的综合性生态保护补偿办法，将林木纳入公益林管理，并结合财政财力状况健全生态保护补偿标准和额度，激励了社区参与生态保护，同时确保生态保护与社区发展的平衡。武夷山国家公园管理机构与地方政府和社区代表共同建立社区联保管理组织，形成二级联合保护管理网络体系。这种模式有助于构建平等协商、通畅民意的沟通渠道，研究解决阶段性问题，实现措施共商、信息共享。福建省和江西省联合编制武夷山国家公园总体规划，两地林业局组织召开联合保护委员会会议，提出按照“共保、共管、共享”的协作管理模式，强化联合保护、联合宣传、联合执法、联合科研。通过跨省协作机制解决了区域边界问题，优化功能区域划分，提升整体保护效果。武夷山生物圈保护区通过调整功能区划、扶持区内产业发展、让利于民、开放基础设施等方式，解决了可持续发展中遇到的挑战，实现了资源保护和经济发展的平衡。通过科学规划和政策支持，促进社区经济发展与生态保护的双赢。利用自然保护区科技力量解决保护与发展矛盾，如森林防火、GEF项目实施、公益林管护等。促使现代科技手段在生态保护中运用，从而提高保护效率和效果。武夷山国家公园的联保管理案例展示了通过联合保护机制、生态保护补偿机制、社区共建共管、跨省协作联动、功能区划调整与产业发展支持、科技力量应用以及法律和政策保障等多种措施，可以有效推进国家公园的生态保护和可持续发展。

国家公园社区共管可理解为：为实现生态保护、原住民利益维护和生态文明传播的统一，政府、国家公园管理机构、社区和其他参与方，通过建立良性互动的合作(协作)伙伴关系，来调节原住民权益、生态保护和文化传承三者间冲突，逐步实现所有权公有、管理权公管、分配权公正的结果，并促进和提高国家公园管护的有效性过程。⑩武夷山国家公园建设过程中，在坚持生态保护第一的前提下，按照国家公园的功能进行了分区，即生态、生产和生活区，并将生态、生产、生活空间分别统筹管理，按照各区的管控要求实行差异化管理。这一精细化管理，实现了国家公园最严格的保护，以及人与自然和谐共生的目标。此外，在遵循分级方针的指引下，明确事权划分，构建分级指引的国家公园管理机构与当地政府的共管机制。武夷山国家公园最终在坚持绿色、开放、合作、包容、共享理念下，积极引导当地原住民参与保护与管理，形成适应当地社会条件的全社会共建共管新模式，其建设目标是最终实现共享武夷山国家公园社区发展的红利。