广西北海市银海区区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，对广西壮族自治区北海市银海区自1994年建区以来，特别是2005年乡镇合并等关键节点的行政区划调整历程及其背后的战略布局，进行了系统性的学术研究。银海区作为北海市“城市南拓、旅游立市”的核心承载区，其行政区划调整呈现出
“旅游导向、资源整合、陆海统筹”
的鲜明特征，旨在通过相邻区域的整合，构建以北海银滩国家级旅游度假区为核心，集高端服务、海洋科研、现代农业于一体的现代化滨海新城区，为北海建设国际滨海旅游度假胜地和向海经济集聚区提供关键的空间支撑。
研究发现，银海区的行政区划调整主要围绕两大关键节点展开：一是
1994年建区
，通过撤销北海市郊区，整合原郊区侨港、咸田、高德、西塘四镇及从合浦县划入的福成镇而设立，标志着北海市旅游主导功能区实现了独立的行政建制；二是
2005年乡镇合并
，撤销西塘镇、咸田镇，合并设立银滩镇，并将高德镇更名为平阳镇，形成了
“四镇（福成、银滩、平阳、侨港）”
的稳定格局。这些调整严格遵循了地理相邻与功能互补原则，核心战略是
“做强银滩核心、优化空间布局、促进产城融合”
。
报告深入剖析了调整所服务的
“魅力银海、全域旅游”
核心战略。通过区划重构，银滩镇成为统一管理“天下第一滩”的核心行政单元；侨港镇作为全国最小镇，专精于渔业、侨文化和特色美食；平阳镇（原高德镇）承担城市东郊门户和现代农业基地功能；福成镇则提供广阔的腹地支撑和空港枢纽功能。调整有效保障了旅游基础设施的集中投入、高端酒店群的集聚发展以及“旅游+农业”、“旅游+渔业”等融合业态的培育。银海区成功实现了从郊区滩涂到广西全域旅游示范区、全国市辖区旅游综合实力百强区的历史性跨越。
报告同时指出，银海区在迈向更高品质旅游目的地和向海经济新高地的进程中，仍面临旅游产业抗风险能力不足、淡旺季矛盾突出、产业结构有待优化、生态环境保护压力增大等挑战。基于此，本报告提出了深化“旅游+”产业融合、培育四季全时旅游产品、推动海洋产业绿色高端化、强化陆海生态协同保护等政策建议，旨在为银海区在新时代背景下，进一步发挥核心资源优势，破解发展瓶颈，实现更高质量、更可持续的向海发展提供学术参考。
关键词：
北海市；银海区；行政区划调整；旅游度假区；向海经济；银滩镇；全域旅游；陆海统筹
目录
第一章 引言与研究背景
1.1 研究缘起与意义
1.2 研究目标与核心问题
1.3 研究方法与资料来源
1.4 报告结构说明
第二章 银海区基本概况：滨海明珠与旅游高地
2.1 自然地理与历史底蕴：从“珠场八寨”到城市新区
2.2 行政区划现状：“四镇”格局与功能分工
2.3 核心功能定位：国际滨海旅游度假胜地核心区、向海经济重要承载区
2.4 在北海市发展格局中的战略地位
第三章 银海区行政区划调整的历史进程与逻辑
3.1 建区前身：北海市郊区的演变与功能
3.2 关键节点一：1994年银海区设立与初始格局形成
3.3 关键节点二：2005年乡镇合并与“四镇”格局确立
3.4 调整后的稳定格局：“福成、银滩、平阳、侨港”四镇并立
第四章 调整的战略布局多维解析：以旅游产业为核心导向
4.1 旅游目的地专业化管理视角：银滩镇的设立与核心景区统一管理
4.2 特色资源精细化开发视角：侨港镇的保留与侨港风情品牌塑造
4.3 城市空间拓展与腹地支撑视角：福成镇的划入与空港门户功能强化
4.4 城乡融合与现代农业发展视角：平阳镇（原高德镇）的功能转型
4.5 陆海统筹与海洋经济发展视角：海岸线资源的功能分区与利用
第五章 调整实施的成效评估：魅力银海的崛起实践
5.1 旅游产业实现跨越式发展：接待人次与收入连创新高
5.2 城市新区面貌日新月异：基础设施与高端酒店群建成
5.3 向海经济培育初见成效：海洋产业园区与福成产业园起步
5.4 现代农业特色彰显：大棚蔬菜、特色种业成为亮点
5.5 社会治理与营商环境持续优化：多项改革获国家级荣誉
第六章 当前面临的主要挑战与深层问题
6.1 旅游产业抗风险能力与综合效益有待提高，淡旺季矛盾突出
6.2 产业结构仍需优化，工业基础相对薄弱，新质生产力培育任重道远
6.3 生态环境保护压力增大，旅游开发与红树林、海岸线保护需更好平衡
6.4 城乡发展仍不均衡，部分乡村基础设施和公共服务有待提升
6.5 区域竞争加剧，旅游产品同质化与创新不足并存
第七章 未来发展趋势与治理优化路径分析
7.1 宏观趋势研判：消费升级、体验经济、智慧旅游、绿色发展
7.2 治理优化潜在路径：深化“旅游+”融合、培育全时旅游、做强海洋产业、推动城乡一体
7.3 不同发展情景的利弊分析与战略选择
第八章 政策建议体系
8.1 对银海区层面的建议：实施旅游产业提质增效三年行动、打造“银滩+”多元产品体系、加快建设海洋产业科技园区、深化农村“三变”改革
8.2 对北海市层面的建议：强化市级资源对银海区旅游基础设施的统筹、支持银海区申报国家级农村产业融合发展示范园
8.3 对持续跟踪研究的建议
第九章 结论
参考文献
致谢
第一章 引言与研究背景
1.1 研究缘起与意义
在中国全面推进生态文明建设、高质量发展海洋经济、促进文旅深度融合的宏观背景下，以核心旅游资源为导向进行行政区划调整，构建专业化、功能化的旅游目的地管理单元，已成为许多滨海旅游城市空间治理的重要实践。行政区划作为国家空间治理的基础性制度，其调整不仅是行政管辖范围的变更，更是地方
主动适应产业发展规律、优化资源配置、提升管理效能
的战略举措。
北海市银海区，作为1994年专门为统筹开发北海银滩这一世界级滨海旅游资源而设立的功能区，其行政区划调整历程，深刻反映了在沿海开放城市旅游产业跨越式发展进程中，如何通过
“撤并设区”
和
“内部优化”
，实现从分散的郊区乡镇到统一的旅游核心区的空间重构。与海城区（综合服务核心）、铁山港区（临港工业）的功能定位不同，银海区的调整自始至终围绕
“银滩”
这一核心IP，其“旅游立区、服务兴区”的逻辑清晰且一以贯之。
系统研究银海区行政区划调整的战略布局，具有重要的学术价值和现实意义。在理论层面，银海案例为探究
旅游导向型行政区划
如何响应市场需求、优化景区管理、促进产城融合提供了典型样本。其遵循资源禀赋和地理相邻原则设立功能镇的做法，丰富了关于旅游目的地治理中
行政区划与产业布局
互动关系的理论认识。在实践层面，总结银海区通过区划调整成功打造国家级旅游度假区、发展特色渔业小镇、培育现代农业的经验，能为全国众多以旅游为主导产业的市辖区，特别是滨海旅游新区的发展提供借鉴；深入分析其面临的挑战，能为银海区在新时代巩固旅游优势、培育新增长点、实现可持续发展提供决策依据。
1.2 研究目标与核心问题
本报告旨在达成以下研究目标：
历史脉络梳理目标
：清晰梳理银海区自1994年建区以来，历经2005年乡镇合并等关键调整的演变过程，重点阐明各次调整的背景、具体涉及的相邻区域与方位。
格局特征分析目标
：深入分析当前“四镇”（福成、银滩、平阳、侨港）格局的形成过程、地理合理性与功能分工，特别是银滩镇作为核心旅游管理单元的地位。
战略意图解码目标
：从旅游目的地管理、特色资源开发、城市空间拓展、城乡融合发展等多维度，解读历次调整如何具体支撑银海区“魅力银海、全域旅游”的核心定位。
成效与挑战评估目标
：客观评估调整实施以来在旅游经济、城市建设、产业发展、社会治理等方面取得的成效，并识别当前存在的瓶颈问题。
路径与政策设计目标
：基于趋势研判，提出促进银海区建设更高品质国际滨海旅游度假胜地、实现向海经济高质量发展的治理优化路径与政策建议。
围绕上述目标，本报告试图回答以下核心问题：
银海区行政区划调整的总体特征和核心逻辑是什么？与北海市其他市辖区有何根本区别？1994年建区时整合的五个镇（侨港、咸田、高德、西塘、福成）在地理方位上是如何相邻和互补的？2005年将西塘、咸田两镇合并为银滩镇的决策，如何体现了对银滩核心景区进行一体化、专业化管理的战略意图？行政区划调整如何具体服务于高端酒店群建设、渔业转型、现代农业发展等具体产业目标的实现？在取得显著旅游发展成就的同时，银海区在产业多元化、抗风险能力、生态保护等方面面临哪些深层挑战？未来应如何破局？
1.3 研究方法与资料来源
本报告主要采用以下研究方法：
历史文献与政策文本分析法
：重点解读国务院1994年批复文件（国函〔1994〕132号）、广西壮族自治区政府2005年批复文件（桂政函〔2005〕175号）、《北海市志》、《银海区志》等官方史志资料，以及银海区人民政府门户网站发布的政区概况与历史沿革等权威信息。
地理空间分析法
：结合地图与方位描述，重点分析各次调整中涉及乡镇的相邻关系，确保方位准确，如福成镇位于银海区东北部，与铁山港区、合浦县接壤；银滩镇位于西南部沿海等。
比较研究法
：将银海区的区划调整逻辑与海城区、铁山港区进行对比，凸显其旅游产业核心导向；纵向比较其建区前后及2005年合并前后的功能与空间变化。
系统分析法
：将行政区划调整视为银海区旅游经济发展系统的重要干预变量，分析其与景区建设、服务业集聚、乡村振兴、生态保护等子系统的互动关系。
主要资料来源：
官方文件与政府平台
：银海区人民政府门户网站（银海之窗）发布的政区概况、历史沿革、政府工作报告、工作月报；广西地情网发布的《北海市志》、《银海区志》等权威史料。
新闻报道与专题总结
：人民网、广西日报、北海日报等权威媒体对银海区旅游发展、产业建设的报道；银海区本地发布的乡村振兴、营商环境等信息。
百科与地情资料
：相关百科词条及博雅地名网提供的乡镇历史沿革资料。
1.4 报告结构说明
本报告遵循“背景-过程-分析-评估-挑战-建议”的逻辑展开。第二章概述银海区基本概况及核心定位。第三章梳理行政区划调整的历史进程，聚焦两个关键节点。第四章为核心分析，从多维度解读调整的旅游产业核心导向战略布局。第五章评估实施成效。第六章诊断当前挑战。第七章展望未来趋势。第八章提出政策建议。第九章总结全文。
第二章 银海区基本概况：滨海明珠与旅游高地
2.1 自然地理与历史底蕴：从“珠场八寨”到城市新区
银海区位于北海市中南部，北部湾东北岸，东与铁山港区交界，西接海城区，南临北部湾，北与合浦县相邻。全区总面积约541平方公里，海岸线长115.6公里。地貌以沿海平原、台地为主，地势平坦。属亚热带海洋性季风气候，冬无严寒，夏无酷暑，空气中负离子含量高，是著名的“候鸟”旅居胜地。
银海区历史底蕴深厚，其境域在西汉时属合浦郡合浦县。明洪武初年，为防倭寇，自广东廉江至北海沿海设置“珠场八寨”（亦称“防倭八寨”），今银海区分属其中的武刀寨（今福成西村）、龙潭寨（今西塘龙潭）、古里寨（今西塘古城岭）三寨防地。清至民国时期，分属合浦县下辖的靖海团、高德局和福成局。新中国成立后，长期分属北海市郊区和合浦县管辖。这片土地见证了从古代海防前线到近代渔盐之乡，再到现代旅游新区的沧桑巨变。
2.2 行政区划现状：“四镇”格局与功能分工
根据2024年资料，银海区辖
4个镇
：福成镇、银滩镇、平阳镇、侨港镇。共设40个村委会、8个社区居委会。
福成镇
：位于银海区东北部，北接合浦县，东连铁山港区，西邻平阳镇，南濒北部湾。面积293.8平方公里，是银海区面积最大、人口最多的镇。拥有北海福成机场，是北海的空中门户和重要的农业基地。
银滩镇
：位于银海区西南部沿海，东连平阳镇，西至冠头岭海岸，南至银滩，北接海城区。面积79平方公里，因辖有“天下第一滩”——北海银滩而得名。是北海银滩国家旅游度假区的核心区，高端酒店、商业综合体、文旅项目高度集聚。
平阳镇
：位于银海区中部，东与福成镇交界，南与银滩镇接壤，西与海城区高德街道相邻，北接合浦县廉州镇。面积约64-68.69平方公里。原称高德镇，2005年更名。是连接北海市区与福成镇、合浦县的重要通道，以现代农业、花卉种植、水产养殖为主导。
侨港镇
：位于银海区南部，南临北部湾，东、西、北三面与银滩镇接壤。面积仅1.1平方公里，陆地面积0.6平方公里，是全国面积最小的建制镇。1979年为安置越南归侨而设立，以渔业和特色美食闻名，侨港风情街是国家4A级旅游景区。
这一“四镇”格局自2005年调整后保持高度稳定，形成了
“旅游核心（银滩）-特色小镇（侨港）-农业腹地（平阳、福成）”
的清晰功能分工和“一核引领、两翼支撑”的空间结构。
2.3 核心功能定位：国际滨海旅游度假胜地核心区、向海经济重要承载区
作为北海市旅游产业发展的主战场，银海区的核心功能定位明确为：
国际滨海旅游度假胜地核心区
：以北海银滩国家旅游度假区为龙头，整合金海湾红树林、侨港风情街等资源，建设具有国际影响力的滨海休闲度假目的地。
向海经济重要承载区
：依托海洋资源，发展现代渔业、海洋科技、滨海旅游、海洋装备制造等产业，打造向海经济集聚区。
城市发展拓展区
：承接中心城区功能疏解和人口转移，建设现代化滨海新城区。
现代农业示范区
：发展设施农业、特色种业、休闲农业，推动乡村振兴。
这一定位体现了银海区
“旅游旺区、产业强区、生态美区”
的发展战略，要求其在发展中必须处理好
“保护与开发”、“旅游与产业”、“城市与乡村”
的关系。
2.4 在北海市发展格局中的战略地位
在北海市
“一岛一带一港一城”
的市域发展格局中，银海区是
“一带”（银滩旅游带）
的绝对核心和
“一城”（中心城区）
向南拓展的主要空间。
旅游经济的核心引擎
：银海区贡献了北海市旅游接待人次和收入的绝大部分，是北海城市形象和旅游品牌的主要展示窗口。
城市南拓的主阵地
：随着银滩大道的贯通和高端配套的完善，银海区已成为北海城市发展的新中心和高品质居住区。
向海经济的先行区
：海洋产业科技园区、福成产业园等平台的建设，使银海区成为北海培育海洋新质生产力的重要战场。
城乡融合的试验区
：广阔的农村区域与快速发展的旅游新城并存，为探索以旅兴农、城乡融合发展提供了实践场景。
银海区的行政区划调整历程，以
1994年建区
和
2005年乡镇合并
为两个最关键的转折点，清晰地展现了为适应大规模旅游开发而进行的空间整合与功能优化逻辑。
3.1 建区前身：北海市郊区的演变与功能
银海区的前身是北海市郊区。1984年北海恢复地级市建制时，恢复了郊区建制。郊区管辖范围包括环绕北海半岛（即海城区）的农村和沿海乡镇，如西塘乡、咸田乡、高德乡、地角镇等，是城市农副产品供应基地和渔业生产区。随着北海被列为沿海开放城市，特别是银滩旅游资源的开发价值凸显，原有的郊区管理体制已难以适应大规模、高标准的旅游开发需要，设立专门的旅游功能区被提上日程。
3.2 关键节点一：1994年银海区设立与初始格局形成
1994年12月17日，国务院批复同意撤销北海市郊区，设立银海区
（国函〔1994〕132号）。这是北海市为发展滨海旅游而进行的重大行政区划调整。
辖区构成
：新设立的银海区辖：
从合浦县划入的福成镇
（位于东北部，与铁山港区、合浦县相邻）。
原郊区的侨港镇、咸田镇、高德镇、西塘镇
（位于南部和东部沿海，环绕北海半岛）。
从海城区划入的大墩海、南万、新村3个居委会
（位于半岛西南沿海）。
方位关系与整合逻辑
：此次调整严格遵循了地理相邻原则。福成镇虽原属合浦县，但其西侧与拟设立的银海区其他乡镇接壤，划入后使银海区拥有了广阔的东北部腹地和空港枢纽。原郊区的四个镇紧密相连，共同构成了北海主要的滨海地带。从海城区划入的三个居委会位于银滩西侧，地理上更靠近新设立的银海区核心区域。这次整合将北海最主要的滨海旅游资源（银滩、侨港）及其毗邻的乡镇统一到一个行政区内，为实施“大银滩”战略奠定了空间基础。
战略意义
：银海区的设立，标志着北海旅游发展进入了
“功能区专业化管理”
的新阶段。它不再是城市的附属郊区，而是承担特定战略使命的独立市辖区，其发展重心明确指向旅游及相关产业。
3.3 关键节点二：2005年乡镇合并与“四镇”格局确立
2005年6月21日，广西壮族自治区政府批准（桂政函[2005]175号），对银海区部分镇的行政区划进行调整
。
调整内容
：
撤销西塘镇、咸田镇，合并设立银滩镇
。以原两镇的辖区为银滩镇的行政区域，镇政府驻原咸田镇白虎头路。此次合并涉及原西塘镇下辖的11个村委会和3个社区居委会整体并入。
高德镇更名为平阳镇
。平阳镇政府驻原高德镇平阳村。
方位关系与整合逻辑
：西塘镇与咸田镇地域相邻，共同覆盖了银滩主体景区及周边区域。西塘镇位于银滩北部和西部，咸田镇位于银滩东部和南部。两镇合并，彻底消除了银滩景区管理上的行政分割，实现了对银滩国家旅游度假区的
统一规划、统一建设、统一管理、统一营销
。高德镇更名为平阳镇，并搬迁镇政府驻地，标志着其功能从原“城郊镇”向
“现代农业镇”
的转型，名称变更也避免了与海城区高德街道的重名混淆。
战略意义
：这次调整是银海区内部治理的
一次重要优化
。它回应了银滩开发初期存在的多头管理、标准不一等问题，通过行政区划的合并，强化了银滩作为单一品牌和统一管理实体的地位，极大地提升了管理效率和资源整合能力，是银海区旅游产业走向成熟和规范化的重要标志。
3.4 调整后的稳定格局：“福成、银滩、平阳、侨港”四镇并立
经过2005年的调整，银海区形成了
福成、银滩、平阳、侨港
四个镇的稳定格局，并延续至今。这一框架清晰反映了银海区
“核心景区、特色小镇、农业腹地、空港门户”
的功能分区，为实施差异化、专业化的发展策略提供了稳定的行政基础。
银海区历次行政区划调整，特别是1994年建区和2005年的乡镇合并，是北海市落实其“旅游立市”战略、构建专业化旅游功能区的关键空间布局举措，具有清晰的多维战略意图。
4.1 旅游目的地专业化管理视角：银滩镇的设立与核心景区统一管理
设立银滩镇，是
实现对北海银滩这一核心旅游资源进行一体化、专业化管理的必然要求
。
消除管理壁垒
：在合并前，银滩景区分属西塘、咸田两镇管理，在规划衔接、基础设施建设、环境整治、市场秩序维护等方面存在协调成本高、标准不统一的问题。合并为银滩镇后，由一个行政主体统筹银滩区域的开发、保护与管理，决策和执行效率大幅提升。
集中资源投入
：银滩镇作为明确的旅游管理单元，便于市级层面集中政策、资金、项目等资源，实施银滩“6+N”等重大升级改造工程，总投资约27亿元，实现了银滩从“观光目的地”到“度假目的地”的蝶变。
塑造统一品牌
：“银滩镇”的命名本身就是一个强大的品牌符号，将行政区名称与景区名称高度统一，有利于对外宣传和游客认知，强化了“天下第一滩”的品牌形象。
4.2 特色资源精细化开发视角：侨港镇的保留与侨港风情品牌塑造
在乡镇合并中保留侨港镇的独立建制，体现了
对特色文化资源进行精细化、差异化开发的战略考量
。
彰显侨乡特色
：侨港镇是全国最小的建制镇，也是著名的归侨安置镇。保留其镇建制，有利于保护和传承独特的
侨文化、疍家文化、越南风情
，打造不可复制的特色旅游IP。侨港风情街成功获评国家4A级旅游景区，证明了这一策略的成功。
促进渔业转型
：侨港镇是全国四大渔业重镇之一。独立的行政区划使其能够专注于渔业转型升级，发展海产品加工、冷链物流、海鲜电商、渔家乐等业态，打造了“船边直播、即捕即售”的县域渔业电商样板，入选全国农村电商典型案例。
实现功能互补
：侨港镇与银滩镇紧邻但功能错位。银滩主打高端度假、阳光沙滩，侨港主打特色美食、市井文化、渔港风情，两者形成
“白天银滩玩海，晚上侨港吃海鲜”
的完美旅游动线组合，丰富了游客体验。
4.3 城市空间拓展与腹地支撑视角：福成镇的划入与空港门户功能强化
将原属合浦县的福成镇划归银海区，是
为旅游新城提供战略纵深和综合交通枢纽的关键布局
。
拓展发展空间
：福成镇面积广阔，为银海区未来发展提供了充足的土地储备，避免了旅游核心区陷入空间瓶颈。其“金三角”区位（连接北海市区、合浦县城、铁山港区）也增强了银海区的区域枢纽地位。
强化空港枢纽
：北海福成机场位于福成镇，年旅客吞吐量超500万人次。将机场所在镇划入旅游核心区，实现了
“港（空港）-区（旅游区）”一体化发展
，便于统筹规划临空经济、旅游集散、交通接驳，提升游客抵达的便捷性和体验感。
保障农产品供应
：福成镇是传统农业大镇，其划入保障了银海区，特别是旅游区对新鲜农副产品的稳定供应，支撑了餐饮业和乡村旅游发展。
4.4 城乡融合与现代农业发展视角：平阳镇（原高德镇）的功能转型
高德镇更名为平阳镇，并明确其现代农业发展方向，是
推动城乡融合、服务旅游城市的战略安排
。
明确功能定位
：更名和镇政府驻地搬迁，标志着该镇从过去兼具城乡管理职能，转向
聚焦现代特色农业、休闲观光农业
的发展轨道。这避免了与海城区城市功能的同质化竞争，形成了差异化互补。
服务城市与旅游
：平阳镇发展的大棚蔬菜、名优花卉、水产养殖等产业，直接服务于北海市区和旅游区的消费市场。其田园风光和农业基地也成为乡村旅游和研学旅游的资源。
承接城市辐射
：作为紧邻市区的镇，平阳镇能够便捷地承接中心城区的技术、资金、市场辐射，推动农业产业化、现代化，促进农民增收，是城乡融合发展的重要节点。
4.5 陆海统筹与海洋经济发展视角：海岸线资源的功能分区与利用
银海区的区划调整，本质上是
对115.6公里海岸线进行科学的功能分区
。
银滩镇
：主导
休闲度假、高端服务
功能的海岸线。
侨港镇
：主导
渔业生产、特色商贸、文化体验
功能的海岸线。
福成镇、平阳镇部分沿海区域
：则可能布局
生态保护、现代农业、港口物流
等功能。 这种分区管理避免了不同功能间的冲突，实现了海岸线资源的
集约、高效、可持续
利用，为发展向海经济提供了清晰的陆海空间规划框架。
以1994年建区和2005年乡镇合并为核心的行政区划优化，为银海区旅游经济和社会发展的腾飞提供了坚实的空间和制度保障，取得了多方面的历史性成效。
5.1 旅游产业实现跨越式发展：接待人次与收入连创新高
调整使银海区旅游产业实现了从量变到质变的飞跃。2024年，银海区共接待游客
2294.57万人次
，同比增长26.78%；实现旅游综合收入
296.11亿元
，同比增长29.55%，接待游客和旅游收入均创历史新高。北海银滩成功创建“国家级旅游度假区”，成为最具影响力和推广价值的“十大广西文化符号”之一。银海区获评
广西全域旅游示范区、首批广西文化产业和旅游产业融合发展示范区
，并入选
全国市辖区旅游综合实力百强区
。旅游产业已成为银海区无可争议的支柱产业和核心引擎。
5.2 城市新区面貌日新月异：基础设施与高端酒店群建成
银海区已从昔日的城郊滩涂，崛起为现代化滨海新城。银滩“6+N”项目累计投入约27亿元，完成了潮雕重建、潮街改造、岸线生态修复及一大批旅游基础设施。银滩大道、上海路、广东南路等城市干道纵横交错，交通网络完善。
高星级酒店群
迅速集聚，皇冠假日、碧园开元名都、喜来登等已开业，万豪、洲际华邑等正在建设中，预计总投资27亿元，可提供1737间高级客房，极大提升了高端接待能力。万达、吾悦等商业综合体落户，银海区已成为集购物、休闲、餐饮、娱乐、居住、教育于一体的北海新城区。
5.3 向海经济培育初见成效：海洋产业园区与福成产业园起步
在旅游主导的同时，向海经济培育取得突破。
北海海洋产业科技园区
实现产业项目零的突破，亿库硅藻板、陆基工厂化养殖螃蟹全产业链总部基地、醇氢发电机等项目进驻。
福成产业园
建成开园，建成标准厂房12万平方米，引进了200万吨硅微粉生产基地等项目，实现了“开园即入驻”。
国家级沿海渔港经济区
创建扎实推进，着力打造智慧、平安、清洁、产业、美丽渔港。2023年，银海区水产品产量28.2万吨，产值55.83亿元。
5.4 现代农业特色彰显：大棚蔬菜、特色种业成为亮点
农业现代化步伐加快。全区大棚种植面积达2.3万亩，其中连片大棚超5000亩，
位居广西第一
。子姜、西甜瓜等特色种植形成规模。美丽中国花木（罗汉松）产业示范园等项目落地，罗汉松种植规模达2.2万亩。种业发展迈向新台阶，建成首批亚热带种业研发繁育基地10个，国家西甜瓜产业技术体系首席科学家在银海区设立试验基地。“北海沙虫”获国家地理标志保护产品认定。银海区被推荐参评“国家级农村产业融合发展示范园”。
5.5 社会治理与营商环境持续优化：多项改革获国家级荣誉
与区划调整相配套的治理改革成效显著。银海区获评
全国村庄清洁行动先进县
，银滩入选国家级“美丽海湾”优秀案例。政府采购“三位一体”改革、共享电单车标准化管理等经验获推广。“信用+速执”司法模式为企业高效回笼资金。侨港镇获评
第十一批全国民族团结进步示范区示范单位
。银海区入选商务部2025年全国县域商业“领跑县”案例集。这些荣誉和改革成果，标志着银海区的治理能力和营商环境达到了较高水平。
在取得辉煌成就的同时，银海区作为高度依赖旅游业的单一产业主导型城区，在高质量发展新征程上也面临一系列特有的、深层次的挑战。
6.1 旅游产业抗风险能力与综合效益有待提高，淡旺季矛盾突出
旅游业对外部环境（如疫情、极端天气、宏观经济）高度敏感，
抗风险能力相对脆弱
。旅游消费结构仍以门票、住宿、餐饮等基础消费为主，
人均消费水平、过夜率、二次消费占比
有待进一步提升，旅游综合效益挖掘不足。北海旅游
明显的季节性
（冬季旺季，夏季淡季）导致资源在淡季大量闲置，运营成本高，而旺季则面临巨大的承载压力，服务质量可能下滑。“旅游旺区”的稳定性和可持续性面临考验。
6.2 产业结构仍需优化，工业基础相对薄弱，新质生产力培育任重道远
银海区经济高度依赖第三产业（占比61%），第二产业占比仅15%。工业经济总量小，基础薄弱，虽有福成产业园和海洋产业园起步，但尚未形成有竞争力的产业集群。产业结构
“一业独大”
的特征明显，经济韧性不足。培育海洋装备制造、人工智能、低空经济等
新质生产力
和战略性新兴产业尚处于起步阶段，科技创新的支撑作用有待加强。
6.3 生态环境保护压力增大，旅游开发与红树林、海岸线保护需更好平衡
随着旅游开发和城市建设快速推进，生态环境保护面临新压力。
金海湾红树林生态区
的保护与周边旅游活动的协调至关重要。银滩岸线的生态修复与维护需要持续投入。旅游旺季产生的大量生活垃圾、污水对近岸海域环境构成潜在威胁。实现
旅游开发与生态保护
的良性循环，是银海区可持续发展的生命线。
6.4 城乡发展仍不均衡，部分乡村基础设施和公共服务有待提升
银海区下辖的福成、平阳两镇仍有广大的农村区域。与快速现代化的银滩、侨港相比，部分乡村在
基础设施（道路、供水、污水管网）、公共服务（教育、医疗、养老）、人居环境
等方面仍有差距。如何将旅游发展的红利更有效地辐射到农村，促进农民持续增收，推动全域乡村振兴，是重要课题。
6.5 区域竞争加剧，旅游产品同质化与创新不足并存
在北部湾乃至全国滨海旅游市场中，竞争日趋激烈。与海南自贸港、粤港澳大湾区以及区内钦州、防城港等地相比，银海区旅游产品在
独特性、体验深度、文化内涵
等方面仍需加强创新，避免同质化竞争。如何打造具有持久吸引力和核心竞争力的旅游产品体系，是保持市场优势的关键。
第七章 未来发展趋势与治理优化路径分析
7.1 宏观趋势研判：消费升级、体验经济、智慧旅游、绿色发展
未来银海区发展将深度融入以下宏观趋势：
消费需求升级
：游客从观光转向
深度度假、文化体验、健康养生
，对个性化、高品质产品和服务的需求增长。
体验经济崛起
：旅游与体育、艺术、科技等跨界融合，
沉浸式、互动式、主题化
体验项目成为新增长点。
智慧旅游赋能
：大数据、人工智能、物联网等技术全面应用于旅游管理、营销和服务，提升效率和体验。
绿色低碳发展
：“双碳”目标下，旅游业和城市建设必须践行
绿色、循环、低碳
理念，生态价值日益凸显。
7.2 治理优化潜在路径
深化“旅游+”产业融合路径
：推动旅游与
文化、体育、康养、农业、渔业、科技
深度融合，打造银滩音乐节、海上运动、康养度假、乡村民宿、研学旅游等多元化产品体系，延长产业链，提升附加值。
培育全时四季旅游产品路径
：针对淡季短板，大力发展
会议会展、企业团建、研学旅行、温泉养生、室内娱乐
等业态，策划冬季文化节庆活动，吸引“候鸟”人群深度消费，破解季节性难题。
做强海洋产业与培育新质生产力路径
：集中资源加快
海洋产业科技园区、福成产业园
建设，精准招商，培育海洋装备、海洋生物、人工智能、低空经济等新兴产业集群，推动工业经济“破局”增长。
推动城乡一体与全域乡村振兴路径
：以
向海大道“一轴两翼”乡村振兴示范带
为抓手，推动基础设施和公共服务向农村延伸，发展特色种养、农产品加工、乡村旅游，促进农民增收，缩小城乡差距。
7.3 不同发展情景的利弊分析与战略选择
情景一（维持现状）
：继续以传统观光度假模式为主，产业融合与创新步伐缓慢。利在于路径依赖，短期风险小；弊在于可能逐渐丧失竞争力，难以应对市场变化和区域挑战，增长潜力受限。此为
不可取的保守路径
。
情景二（融合创新）
：坚定实施
“旅游+”深度融合
和
全时旅游产品培育
战略，大力发展海洋新兴产业。利在于能构建多元产业体系，增强经济韧性和竞争力，实现高质量可持续发展；弊在于需要打破思维定势，投入大、创新要求高。此为
必须坚持的战略进取路径
，应作为主攻方向。
情景三（智慧引领）
：全面拥抱数字化，将银海区建设成为
智慧旅游和智慧城区的标杆
。利在于能大幅提升管理效率、游客体验和城市运行水平；弊在于对数据安全、数字鸿沟、持续投入提出挑战。此为
重要的赋能路径
，应与情景二紧密结合，以智慧化助力产业升级和体验提升。
第八章 政策建议体系
8.1 对银海区层面的建议
实施旅游产业提质增效三年行动计划
：制定专项规划，明确提升过夜率、人均消费、淡季客流的具体目标和举措。重点发展
高端度假、康养旅居、婚庆蜜月、商务会展
等细分市场，推动旅游从“流量型”向“效益型”转变。
打造“银滩+”多元产品体系
：依托银滩核心IP，系统开发
“银滩+音乐”、“银滩+帆船”、“银滩+红树林研学”、“银滩+疍家文化”
等主题产品。支持侨港镇打造国家级夜间文化和旅游消费集聚区。推动福成、平阳镇发展休闲农业和乡村旅游，形成全域旅游产品矩阵。
加快建设海洋产业科技园区和福成产业园
：完善园区基础设施和配套服务，制定更具吸引力的人才和产业政策。聚焦
海洋装备制造、海产品精深加工、海洋生物医药、新能源
等方向开展产业链招商，力争引进一批带动性强的龙头项目。
深化农村“三变”改革与乡村建设行动
：总结推广宁海村、亚平村改革经验，盘活农村资源资产。持续推进农村人居环境整治，完善乡村道路、供水、污水和垃圾处理设施。培育新型农业经营主体，打造更多“桂字号”、“国字号”农产品品牌。
8.2 对北海市层面的建议
强化市级资源对银海区旅游基础设施的统筹
：在市级层面统筹规划建设连接银滩、侨港、涠洲岛、老城等主要景区的
旅游快速通道和公共交通体系
。支持银海区申报和建设国家级旅游度假区配套设施。
支持银海区申报国家级农村产业融合发展示范园
：在政策、资金、项目上给予倾斜，帮助银海区整合农业、旅游、文化资源，打造全区乃至全国乡村振兴与产业融合的示范样板。
8.3 对持续跟踪研究的建议
建议将银海区作为
我国滨海旅游型市辖区产业转型升级与可持续发展
的长期观测点，持续跟踪其在旅游产品创新、产业融合、新质生产力培育、陆海生态保护等方面的实践探索与挑战，为同类城区的高质量发展提供动态、精准的学术支持和政策参考。
第九章 结论
本报告系统研究了广西北海市银海区行政区划调整的战略布局。研究发现，银海区的区划调整历程，以
1994年建区
和
2005年乡镇合并
为关键节点，深刻体现了
“旅游导向、资源整合、专业管理”
的核心逻辑。与北海市其他市辖区不同，银海区的调整紧密围绕其作为
“北海旅游核心区”
和
“向海经济承载区”
的战略定位展开。
历次调整严格遵循
地理相邻与功能互补原则
。1994年通过整合原郊区四镇及合浦县福成镇，构建了覆盖主要滨海地带和腹地的旅游功能区框架。2005年将西塘、咸田两镇合并为银滩镇，实现了对核心景区的统一管理，并将高德镇更名为平阳镇以明确其现代农业发展方向。其核心战略意图是
为北海银滩这一世界级旅游资源的系统性开发、保护与运营提供专业化、一体化的行政管理和空间保障
，同时兼顾城乡融合与腹地支撑。
调整实施成效显著：银海区旅游经济实现历史性跨越，成为广西全域旅游示范区和全国旅游百强区；现代化滨海新城面貌日新月异，高端酒店群和商业综合体集聚；向海经济培育和现代农业发展取得积极进展；社会治理和营商环境持续优化，获得多项国家级荣誉。然而，挑战依然严峻，包括旅游产业抗风险能力不足、产业结构单一、生态环境保护压力大、城乡发展不均衡、区域竞争加剧等。
面向未来，银海区应坚定实施
“融合创新、智慧赋能、绿色发展”
战略。核心路径包括：深化“旅游+”产业融合，打造多元化、全时化的旅游产品体系；加快培育海洋新兴产业和新质生产力，推动经济结构优化；强化智慧旅游和智慧城市建设，提升管理效能和游客体验；持续推进乡村振兴和生态保护，实现城乡协调和可持续发展。通过持续优化治理，银海区有望在新时代进一步巩固其作为
北海旅游“金字招牌”和向海经济新高地
的战略地位，为谱写中国式现代化广西篇章贡献银海力量。
参考文献
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