关于云南省楚雄彝族自治州双柏县区域行政区划调整的战略布局研究报告

（个人研究报告）

报告撰写人：湘映

日期：2026年2月23日

摘要

本报告以政策研究的学术视角，系统探讨云南省楚雄彝族自治州南部生态屏障双柏县及其相邻区域进行行政区划调整的战略布局。双柏县作为楚雄州“楚南牟双广”同城化组团式发展的重要支点、滇中重要的生态功能区和“中国天然氧吧”，肩负着建设“生态文明建设示范区”、“民族团结进步示范县”、“绿色发展特色县”和“云药之乡新高地”的重大使命。研究严格遵循“相邻区域”整合原则，以促进经济高质量发展、社会全面进步和居民收入福利持续增长为核心导向，深入分析双柏县“经济总量近百亿且增速领先、产业结构绿色化特征显著但工业基础相对薄弱、生态优势突出但‘两山’转化通道待拓宽、同城化机遇明确但跨区域协同机制待创新”的发展现状，论证通过优化内部空间治理、深度融入“楚南牟双广”同城化、探索“双柏—易门”跨市协作、强化生态产品价值实现、促进特色产业升级的必要性与可行性。报告基于双柏县“国家生态文明建设示范区”的坚实基础、州级同城化政策的明确支持以及“一园区六片区”的产业布局，提出以“筑牢生态安全屏障、做强绿色产业集群、深化区域协同联动、持续提高城乡居民收入”为核心的多套战略方案，并详细规划实施路径、预期效益与风险管控措施，旨在为双柏县在服务全州生态安全与绿色发展大局、实现高质量跨越式发展中提供决策参考。

第一章 引言：研究背景、目的与核心原则

1.1 研究背景

在国家深入推进生态文明建设、区域协调发展战略以及云南省锚定“3815”战略发展目标的宏观背景下，作为滇中腹地重要生态屏障、楚雄彝族自治州“南大门”的双柏县，其发展路径直接关系到全州生态安全格局和绿色转型成效。双柏县是楚雄州绿色发展的重要板块，2024年实现地区生产总值94.67亿元，同比增长4.5%，增速居全州第2位；2025年上半年GDP达43.26亿元，同比增长6.6%，其中第二产业增加值增长11.3%，规上工业增加值增长18.9%，显示强劲增长动能。全县已形成以高原特色现代农业、中彝医药产业、绿色能源产业、康养旅居产业为主导的绿色产业体系，中药材种植面积达48.91万亩，综合产值突破54亿元，获评“国家乡村振兴道地药材示范县”。森林覆盖率高达84%，连续6年被省委、省政府考评为重点生态功能区先进县，成功创建“国家生态文明建设示范区”和“中国天然氧吧”。同时，楚雄州委、州政府已明确实施“强州府”行动，并出台《关于支持楚南牟双广同城化组团式发展的若干政策意见》，将双柏县正式纳入“1+3+1”（楚雄市+南华、牟定、双柏三县+广通镇）同城一体化发展新格局。主动、科学地思考双柏县内部优化及与相邻区域的行政区划调整与协同机制创新，是落实同城化战略、破解生态保护与经济发展矛盾、将“绿水青山”转化为“金山银山”的必然选择和战略突破口。

1.2 研究目的

本报告旨在：

全面剖析双柏县经济社会发展现状、绿色产业优势与短板、生态安全格局及其在楚雄州“楚南牟双广”同城化战略和滇中生态安全屏障中的核心定位。基于地理相邻原则，重点分析双柏县内部乡镇优化、与楚雄市深化同城化协同、与玉溪市易门县探索跨市生态经济协作的内在逻辑、互补优势与潜在价值。设计并提出以“强化生态保护、发展绿色经济、促进城乡融合、持续提高城乡居民收入”为目标的行政区划调整与协同发展战略方案体系。系统评估方案实施的可行性、预期综合效益、潜在风险与挑战，并提出具有可操作性的政策建议与制度保障，特别关注生态功能区如何通过制度创新实现高质量发展与高水平保护的协同。

1.3 核心原则

生态优先、绿色发展原则

：调整必须坚守生态保护红线，服务于生态文明建设，推动产业生态化、生态产业化，探索“两山”转化有效路径，实现生态效益、经济效益、社会效益相统一。

相邻整合原则

：调整严格限定在地理上直接接壤的行政单元之间。双柏县东邻玉溪市易门县，南接普洱市镇沅县，西连楚雄州楚雄市，北毗楚雄州禄丰市。本报告重点研究内部乡镇优化，以及与北部的楚雄市（同城化核心）、东部的易门县（跨市协作）的协同。

发展导向与民生为本原则

：调整必须有利于培育壮大绿色产业集群，延伸产业链条，创造更多就业岗位，促进城乡居民收入持续增长，特别是提高农民来自特色产业的收入。

区域协同与互补原则

：任何调整都应强化双柏县作为楚雄州同城化“南翼支点”和“生态后花园”的功能，与楚雄市形成“生态—产业—服务”互补格局。

循序渐进与稳妥可控原则

：尊重双柏县作为重点生态功能区的定位，以及正在推进的“一园区六片区”现代农业园区建设。科学论证，分步实施，确保调整过程平稳有序，不损害生态环境。

区位与政区

：双柏县地处云南省中部，楚雄彝族自治州南部，是红河源头的重要生态屏障和哀牢山国家级自然保护区的核心区域。行政区域面积3887.95平方公里。辖5镇（妥甸、大庄、法脿、嘉、大麦地）、3乡（安龙堡、爱尼山、独田），共85个村（居）委会。县政府驻妥甸镇。2024年末常住人口13.39万人，居住着汉、彝、回、苗、哈尼等18个民族。

经济发展水平

：

经济总量与增速

：2024年全年实现地区生产总值94.67亿元，按不变价格计算，比上年增长4.5%，增速居全州第2位。2025年上半年GDP为43.26亿元，同比增长6.6%。

产业结构

：2025年上半年，第一产业增加值5.39亿元，增长3.9%；第二产业增加值13.73亿元，增长11.3%；第三产业增加值24.14亿元，增长5.0%。三次产业占GDP比重为12.5:31.7:55.8，呈现“三产主导、二产提速、一产稳健”的特征。

工业经济

：2025年上半年，规模以上工业增加值同比增长18.9%，其中电力、热力、燃气及水生产和供应业增长62.7%，制造业增长16.4%。发电量10.2亿千瓦时，同比增长143.7%。绿色能源产业规划总装机400万千瓦，已投产108.6万千瓦。

居民收入

：2024年，农村常住居民人均可支配收入达17303元，增长8.4%，增速居全省第1位。

2.2 核心优势与战略资源

无可替代的生态屏障与“两山”转化基础

：森林覆盖率高达84%，生态保护红线面积占全县总面积的37.25%。拥有哀牢山国家级自然保护区、恐龙河自然保护区等，生物多样性丰富度居楚雄州首位，绿孔雀数量达66群430只。获评“国家生态文明建设示范区”、“中国天然氧吧”，为发展生态农业、康养旅居、碳汇交易等提供了顶级生态本底。

特色鲜明的绿色产业集群优势

：已形成以“粮菜油肉果药花”为核心的“七子”生态农业体系。中彝医药产业实现从“道地药材”到“全链康养”的价值重构，茯苓种植面积13.2万亩，产量占全国15%，是“云茯苓”道地药材重要代表。绿色能源产业蓬勃发展，“风光水储充”一体化基地初具规模。康养旅居产业以“中国虎文化之乡”、“绿孔雀之乡”为名片，查姆湖成功创建国家4A级景区。

日益凸显的交通区位与同城化机遇

：玉楚高速公路通车，联通了玉溪楚雄两州市，“三条高速、两条铁路、一个机场”的立体交通网络正在形成，从“经济通道”向“通道经济”转变。作为楚雄市的“南大门”，被正式纳入“楚南牟双广”同城化组团式发展，在规划、交通、产业、公共服务等方面享有与中心城区一体化发展的政策红利。

扎实的“三农”工作基础与农民增收渠道

：农村劳动力转移就业6.52万人，通过土地流转、园区务工、特色种养、乡村旅游等多渠道促进农民增收。数字花卉产业园带动500余名当地村民就业，人均月收入超3000元。“双柏人参果”入选全国名特优新农产品名录，绿汁江番茄占据广州江南市场15%份额。

2.3 关键挑战与结构性矛盾

经济总量偏小，工业基础相对薄弱

：GDP尚未突破百亿，经济体量在全州处于中后位置。尽管工业增速快，但规上工业企业数量有限（2024年主要业务收入16.99亿元），工业总产值基数小，对全县经济的支撑力有待进一步加强。

“两山”转化通道有待进一步拓宽

：生态优势如何更高效、更规模化地转化为经济优势，仍需探索。生态产品价值实现机制、林业碳汇交易、生态补偿等尚处于探索阶段。文旅产业“破圈”能力有待提升，过夜游、高端康养产品供给不足。

同城化协同面临实质性障碍

：虽然政策已明确，但跨行政区的规划衔接、基础设施共建共享、产业分工协作、公共服务均等化等具体落地机制尚未健全。如何在与楚雄市的协同中找准自身定位，避免同质化竞争，实现差异化互补发展，是重要课题。

城乡发展不平衡，城镇化水平偏低

：县城建成区面积仅4.43平方公里，城镇化率37.5%（2024年），低于全州平均水平。部分偏远乡镇基础设施和公共服务仍有短板。

产业链条较短，品牌影响力有待提升

：中药材、特色果蔬等产业以初级产品为主，精深加工不足，品牌溢价能力有限。虽然拥有“双柏茯苓”等地理标志潜力，但市场知名度和占有率仍需提高。

2.4 官方规划指引与发展方向

根据《双柏县国土空间总体规划（2021—2035年）》及州级同城化政策，双柏县的发展定位和方向明确：

发展定位

：重点生态功能区示范县、森林康旅目的地、民族文化体验区、云药之乡新高地、绿色新能源产业示范县。

空间格局

：构建“一屏一带多点”的生态安全格局（“一屏”即西部哀牢山生态屏障，“一带”即礼社江干热河谷地带，“多点”即各类自然保护地）。城镇空间形成“一核两轴三区”结构。

产业方向

：重点发展高原特色现代农业、中彝医药产业、绿色能源产业、康养旅居产业四大绿色产业。建设“一园区六片区”现代农业园区。

区域角色

：作为“楚南牟双广”同城化组团的重要支点，主动融入，实现规划同编、交通同网、产业同链、服务同享。 这为通过行政区划调整优化生态保护格局、深化区域协同、做强绿色产业提供了明确的政策依据和行动蓝图。

第三章 行政区划调整的必要性与可行性论证

3.1 必要性分析

落实同城化战略，破解“南大门”协同障碍的迫切需要

：双柏县是楚雄市向南拓展的生态腹地和战略空间。仅靠政策协调难以实现基础设施无缝对接、产业梯度布局和公共服务均等化。通过探索与楚雄市接壤区域（如妥甸镇北部、大庄镇西部）的协同管理或适度整合，能从根本上理顺管理关系，加速同城化进程，使双柏县真正成为州府都市圈的有机组成部分。

拓宽“两山”转化通道，实现生态产品价值最大化的关键需要

：双柏县最大的优势在生态，最大的潜力也在生态。通过内部区划优化，可以更科学地划定和管控生态保护红线，同时为生态旅游、林下经济、康养产业等预留合理发展空间。探索与易门县等跨市共建“哀牢山—绿汁江生态经济协作区”，可以共同开发生态旅游资源，统一保护标准，实现生态效益和经济效益的区域共享。

做强绿色产业集群，促进农民持续增收的内在需要

：双柏县的特色农业和中药材产业需要规模化、集约化发展。通过优化乡镇设置，可以更好地整合资源，建设连片产业基地，配套加工物流设施。同时，有利于引导人口向中心镇集聚，提升公共服务效率，为农民创造更多就近就业和创业机会，巩固脱贫成果，促进共同富裕。

应对区域发展竞争，巩固提升双柏州内地位的客观需要

：楚雄州内各县市发展你追我赶。双柏县必须抓住同城化机遇，通过主动融入和内部优化，快速提升综合实力，避免在区域发展中边缘化。行政区划调整是整合资源、提升效能、实现跨越式发展的重要手段。

3.2 可行性分析

地理相邻，生态经济联系紧密

：双柏县与楚雄市接壤线长，玉楚高速等交通干线已将两地紧密连接。与易门县同属哀牢山系和绿汁江流域，生态本底相似，产业互补性强（双柏强药材、易门强陶瓷等），具备跨市协作的自然基础。

政策支持明确，顶层设计完善

：州级“楚南牟双广”同城化政策为双柏与楚雄的协同提供了最强有力的保障。双柏县自身的国土空间规划也已获批，明确了生态保护和产业发展的空间格局。这为调整提供了清晰的框架和依据。

绿色产业基础扎实，发展势头良好

：中药材、绿色能源、生态农业等产业已形成一定规模和品牌，为区划调整后的产业集聚和升级提供了现实基础。农民从绿色产业中获得的收入持续增长，形成了调整的民意基础和经济动力。

生态保护共识强烈，改革氛围良好

：作为生态文明建设示范区，全县上下对“生态优先、绿色发展”理念高度认同。这为进行以生态保护为前提的区划调整创造了良好的社会氛围。

第四章 战略布局方案设计

基于“相邻原则”、“生态优先”、“同城化”和双柏县绿色发展的特性，本报告提出以下三套战略方案，供决策参考与比选论证：

方案一：优化内部乡镇设置，强化“妥甸—大庄”县域发展核心

内容

：结合城镇化发展趋势和“一核两轴三区”的国土空间规划，稳妥推进乡镇行政区划优化调整。例如，可研究将发展基础较好、区位相邻的乡镇进行适度合并，壮大中心镇规模。重点强化县政府驻地妥甸镇作为综合服务核心，以及大庄镇作为农文旅融合示范区的功能。通过内部优化，提升资源配置效率，增强县域发展的内生动力。

依据

：此方案聚焦内部治理优化，是双柏县提升自身承载力和竞争力的基础性工作。当前部分乡镇规模偏小，资源分散，通过适度整合有利于集中力量办大事，提高公共服务和基础设施的覆盖效率，符合新型城镇化和乡村振兴战略方向。

预期效益

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行政效能提升

：减少管理成本，提高政策执行效率。

资源集约利用

：有利于产业集中布局和基础设施共建共享。

城镇功能增强

：中心镇集聚效应更加明显，吸引人口和产业。

主要挑战

：需充分尊重历史沿革和群众意愿，做好社会稳定风险评估。干部安置和机构整合需要周密方案。

方案二：深度融入“楚南牟双广”同城化，探索设立“楚双生态经济协同发展区”

内容

：在双柏县与楚雄市接壤区域（如妥甸镇北部、大庄镇西部），由州级层面主导，探索设立跨县的“楚双生态经济协同发展区”。该协同区不改变现有行政区划，但设立实体化的协调管理机构，重点在生态共保、旅游线路串联、绿色农产品供应链共建、康养产业互补等方面开展深度合作。统一规划建设连接两地的生态廊道、旅游公路和物流节点。

依据

：此方案直接服务于同城化战略核心。能有效破解双柏与楚雄在生态保护上的跨界协调难题，实现旅游资源一体化开发，将双柏的生态农产品更便捷地供应楚雄市场。符合区域经济一体化和生态文明建设要求。

预期效益

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生态保护协同增效

：实现对哀牢山等跨界生态系统的统一管护。

产业互补共赢

：楚雄市获得生态后花园和绿色产品基地，双柏县获得市场入口和客流来源。

同城化实质突破

：在重点领域形成可复制、可推广的协同模式。

主要挑战

：需要州级层面强力协调，建立公平合理的生态补偿和利益分享机制。协同管理机构的权威性和资源调配能力需依法保障。

方案三：推动“双柏—易门”跨市协作，共建“哀牢山—绿汁江生态旅游示范带”

内容

：基于双柏县与玉溪市易门县同处哀牢山系和绿汁江流域的天然联系，积极推动两县建立跨市协作机制。共同编制区域生态旅游发展规划，联合开发生态观光、森林康养、科普研学等旅游产品，统一品牌营销。探索在交界区域共建国家公园或自然保护地协同管理示范区。

依据

：此方案着眼于在更大区域范围内整合生态旅游资源，提升整体竞争力。单独一个县难以支撑起国家级生态旅游目的地，联合开发可以优势互补，形成规模效应。符合国家关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的方向。

预期效益

：

旅游品牌升级

：共同打造具有全国影响力的生态旅游品牌。

保护标准统一

：提升整个区域生态系统保护水平。

区域合作典范

：为滇中地区跨市生态经济协作提供示范。

主要挑战

：涉及两个州市的协调，需要省级层面搭建平台。利益分配和日常协调机制复杂。

第五章 实施路径、预期效益与风险管控

5.1 渐进式实施路径建议

综合比较，建议采取“

方案一为基础，方案二为重点，方案三为远景

”的务实路径：

第一阶段（1-2年）：完成内部乡镇设置优化研究，启动“楚双协同区”规划编制

。 深入开展乡镇行政区划优化调整的可行性研究和社会稳定风险评估，形成科学方案。 由州同城化发展领导小组牵头，组织楚雄市、双柏县及相关部门，启动“楚双生态经济协同发展区”的概念规划、范围划定和体制机制设计。争取将协同区建设纳入州级“十五五”规划重点项目。 与易门县建立初步沟通机制，就生态旅游合作进行意向性探讨。

第二阶段（2-4年）：实施内部优化调整，实质性运作“楚双协同区”

。 在条件成熟、共识充分的前提下，稳妥实施乡镇优化调整。 “楚双生态经济协同发展区”管理机构正式成立，启动首批生态保护、旅游公路、农产品供应链等合作项目。 推动与易门县签订生态旅游合作框架协议。

第三阶段（4-8年）：深化协同成效，拓展跨市合作

。 全面评估内部优化和协同区建设成效，优化体制机制。 推动“双柏—易门”生态旅游示范带建设取得实质性进展。 将成功经验在州内其他同城化区域推广。

5.2 预期综合效益

经济效益

：预计通过内部优化和区域协同，双柏县绿色产业集群将更加壮大，产业链条得到延伸，中药材、绿色食品等附加值显著提高。生态旅游收入大幅增长。全县经济总量有望加速向两百亿级迈进。城乡居民，特别是农民，将通过更稳定的产业就业、更高的土地流转收益和更丰富的经营性收入实现持续增收，农村常住居民人均可支配收入增速有望继续保持领先。

生态效益

：生态保护红线得到更严格的守护，哀牢山等核心生态区域一体化管护水平提升。生物多样性保护成效巩固。生态产品供给能力增强，碳汇潜力得到更好发掘。

社会效益

：同城化带来的交通、教育、医疗等公共服务改善，将直接惠及双柏群众。城乡基础设施更加均衡，人居环境持续改善。民族团结进步事业在共同发展中深化。

战略效益

：成功探索出一条重点生态功能区通过区划优化和区域协同实现高质量发展的新路径，巩固提升双柏在楚雄州绿色发展格局中的战略支点地位，为全省乃至全国同类地区提供“双柏样板”。

5.3 主要风险与管控措施

生态破坏风险

：调整过程中可能因开发建设不当对生态环境造成影响。

措施

：将生态保护作为调整的前提和底线，任何项目都必须进行严格的环评和生态影响评估。调整方案必须与国土空间规划、“三区三线”划定成果充分衔接。

社会稳定风险

：乡镇调整可能引发部分干部群众的不理解。

措施

：坚持公开透明、民主决策，广泛听取群众意见，做好政策宣传解读。制定完善的干部安置和群众利益保障方案。

协同机制落地风险

：跨区域协调机构可能面临执行力不足的问题。

措施

：争取上级立法或授权，明确协同机构的权责。建立科学的考核评价和利益分享机制。

产业发展不确定性风险

：绿色产业市场波动较大。

措施

：加强市场研究和品牌建设，拓展多元化销售渠道。发展农产品精深加工，提高抗风险能力。

第六章 结论与政策建议

6.1 研究结论

双柏县生态本底优越，绿色产业发展势头良好，是同城化战略的重要受益者。然而，当前面临经济总量偏小、工业基础薄弱、“两山”转化通道不畅、同城化协同机制不健全等挑战。主动、审慎地推进行政区划调整与协同机制创新，是双柏县破解发展瓶颈、最大化生态价值、实现高质量跨越式发展的必然选择。调整必须严格遵循相邻原则和生态优先原则，紧密对接州级同城化规划和自身国土空间规划。近期应以优化内部乡镇设置、提升县域治理效能为基础；中期重点探索设立“楚双生态经济协同发展区”，实质性深化与楚雄市的互补协同；长期可积极推动与易门县的跨市生态旅游协作。任何方案都必须以筑牢生态安全屏障、发展绿色经济、提高人民福祉为根本归宿。行政区划调整与区域协同涉及复杂的利益协调和生态保护。必须坚持和加强党的领导，坚持依法依规，坚持稳中求进。核心是要确保调整有利于双柏县生态保护与经济发展协同共进，有利于深度融入州府都市圈，有利于各民族共同繁荣发展。

6.2 政策建议

建议省级层面支持双柏县建设“全省生态产品价值实现机制试点县”

：建议云南省委、省政府及相关部门，在双柏县生态优势显著、绿色产业基础扎实的基础上，支持其开展生态产品价值核算、市场化交易、生态补偿等机制创新试点，为区划调整和协同发展提供政策工具和资金支持。

建议楚雄州高位推动“楚双生态经济协同发展区”落地，并给予专项政策支持

：建议楚雄州同城化发展领导小组尽快完成协同区的详细规划编制，明确其功能定位、管理架构和运行规则。在州级层面设立“同城化生态产业发展基金”，优先支持协同区内项目。

建议以重大生态基础设施和旅游交通项目为纽带，夯实协同基础

：加快推进连接双柏与楚雄的快速通道、旅游环线建设。共同申报和实施哀牢山国家公园或自然保护地整合优化项目。共建区域性农产品冷链物流中心和交易市场。

建议创新跨区域生态补偿与利益共享机制

：在协同区框架下，探索建立基于生态产品价值的横向转移支付机制。对于双柏县为保护生态、提供生态产品而牺牲的发展机会，楚雄市等受益地区应通过资金、项目、技术等方式予以补偿。

建议建立科学的评估与动态调整机制

：对行政区划调整及协同发展的实施效果，建立以生态指标、经济指标、民生指标为核心的年度评估制度。根据评估结果及时优化政策措施，确保改革始终沿着生态优先、绿色发展的正确方向前进，真正造福于双柏县各族人民，为美丽中国建设贡献双柏力量。