关于四川省绵阳市游仙区区域行政区划调整的战略布局研究报告

（个人研究报告）

报告撰写人：湘映

摘要

本报告以政策研究者视角，聚焦于肩负建设“中国（绵阳）科技城核心区”和“绵阳市主城区东部重要组成部分”战略使命的四川省绵阳市游仙区的行政区划优化与发展战略问题。游仙区作为绵阳科技城“一体两翼”空间格局中的“东翼”和“北翼”（石马镇）重要承载地，正深入实施“工业强区、创新引领、城乡融合、全域开放”战略，锚定在“十四五”圆满收官、2025年区属地区生产总值预计突破500亿元（前三季度达374.99亿元，同比增长5.7%）、规上工业增加值稳步增长、服务业占比达61.4%的高起点上，奋力在“十五五”开局之年聚焦“地区生产总值增长6.5%左右、争创全国百强区（2025年赛迪创新百强区排名实现‘三连升’）、加快建设具有全国影响力的国防科技工业强区”目标，推动以中国式现代化引领游仙高质量发展实现新跨越。在成功构建名义上“4个街道（游仙、涪江、富乐、科学城春雷）、10个镇（石马、小枧、新桥、忠兴、仙鹤、魏城、信义、盐泉、松垭、沉抗）”，实际管辖“3个街道（游仙、涪江、富乐）、8个镇（石马、小枧、新桥、忠兴、仙鹤、魏城、信义、盐泉）”总体格局、并已完成2019年大规模乡镇行政区划调整改革（乡镇街道数量大幅精简，减幅全市最高）的同时，也面临着如何进一步优化内部空间治理结构、破解“科学城春雷街道、松垭镇等由市级单位代管带来的管理协同挑战”、“中心城区（涪江、富乐街道）能级与辐射力有待提升”、“‘三大片区’（芙蓉溪、魏城驿、魏柳河）内部乡镇发展不平衡”、“石马镇作为科技城新区北翼的产城融合深度不足”等深层次矛盾、深度服务科技城国家战略和全市“五区共兴”发展大局的巨大机遇与挑战。

报告的核心论点是：游仙区的区划优化思考应立足于其作为科技城核心区、但部分区域由科学城和经开区代管、实际管辖面积约1018平方公里、正处在由“工业强区”向“创新强区”和“产城融合示范区”转型关键阶段的特定区情。其核心目标是在尊重历史沿革和现行管理体制的基础上，通过前瞻性谋划实际管辖区域内街道与镇的功能优化与空间重构、研究“石马镇”作为科技城新区北翼与游仙区其他区域的高效协同机制、推动“游仙高新技术产业园区”与所在镇（街道）的产城深度融合、依据“中心提升、北翼崛起、东部振兴”的区内空间格局推动差异化发展，进一步释放“先进材料、电子信息、智能装备”三大主导产业和“核技术应用、激光技术应用、航空与燃机”三大新兴产业效应，最终实现创新策源与成果转化能力跃升、城市品质与乡村风貌共美、治理现代高效和全体人民共同富裕。所有思考必须严格遵循相邻原则，方位准确（游仙区位于绵阳市主城区东部，涪江东岸，东接梓潼县，南邻三台县，西隔涪江与涪城区相望，北靠江油市），并以服务“争创全国百强区、建设国防科技工业强区”总目标、促进区内协调高品质发展为根本导向。

为此，报告系统剖析了游仙区在“十四五”期间的发展成就、独特优势与现存挑战，论证了在“十五五”开局之年、国家深入推进新型城镇化和科技强国建设的背景下，优化内部空间布局、推动治理体系现代化的战略必要性，提出了“做强城市核心、做优北翼平台、做实东部片区、深化全域融合”的总体思路。具体构想包括：研究推动涪江、富乐等核心街道的功能更新与品质提升；探讨游仙街道作为城乡结合部向城市综合功能区转型的路径；依据国土空间规划，优化石马镇、小枧镇、新桥镇等产业重镇的内部空间结构与管理协同；前瞻性研究魏城镇、忠兴镇等县域副中心（或重点镇）的辐射带动能力提升。报告强调，任何发展举措必须始终以发展当地经济、促进全面发展和提高人民收入福利为根本归宿。最后，报告提出了未来高质量发展的实施路径与综合保障建议。

一、 研究背景与战略审视

服务国家科技城战略与绵阳副中心建设的东部担当

：游仙区是绵阳科技城“核心区”的重要组成部分，拥有中国工程物理研究院等国家级战略科技力量。思考如何通过区划优化，理顺与科学城代管区域的关系，强化自身在科技创新、成果转化、先进制造等方面的核心功能，是履行科技城建设国家使命、支撑绵阳加快建成省域经济副中心东部板块的关键。

破解“代管”格局下的治理效能与协同发展瓶颈

：当前，科学城春雷街道由科学城代管，松垭镇由经开区代管。这种“区属但不区管”的模式，在规划统筹、产业发展、社会管理、公共服务等方面存在一定的交叉和模糊地带，影响了区域整体资源的优化配置和政策实施的精准性，需要建立更高效的常态化协同机制。

深化乡镇行政区划调整改革“后半篇”文章的现实要求

：2019年改革后，游仙区乡镇街道数量大幅精简，但部分镇（如仙鹤、信义、盐泉）仍以传统农业为主，部分街道（如富乐）面积较小、发展空间受限。需要在改革成果基础上，依据“芙蓉溪三产融合发展片区”等三大乡镇级片区国土空间总体规划，进一步优化内部空间结构和功能布局，释放改革红利。

顺应中心城区发展规律、提升城市能级和品质的战略准备

：作为绵阳主城区的一部分，游仙区（尤其是涪江、富乐街道）已进入城市更新与品质提升的关键阶段。需要通过优化区划，科学配置空间资源，推动老旧小区改造，完善公共服务设施，全面提升城市综合承载力和宜居宜业水平。

保障“3+3”现代产业体系建圈强链、发展新质生产力的空间支撑

：游仙区正全力打造以先进制造业为骨干的现代化产业体系，激光装备、核医疗健康等新赛道产业加速集聚。思考如何使街镇区划更好地服务“游仙高新区”、“激光技术应用产业园”等重大产业平台建设，促进产业集群化、集约化发展，是夯实实体经济根基的核心命题。

二、 游仙区发展现状、成就与核心挑战深度剖析

（一）基本概况与行政区划现状

绵阳市游仙区位于四川盆地西北部，涪江东岸。全区总面积1018平方公里。根据2025年数据，

名义行政区划

为下辖4个街道：游仙街道、涪江街道、富乐街道、科学城春雷街道；10个镇：石马镇、小枧镇、新桥镇、忠兴镇、仙鹤镇、魏城镇、信义镇、盐泉镇、松垭镇、沉抗镇。

实际管辖情况

为：科学城春雷街道由中国工程物理研究院（科学城）代管；松垭镇由绵阳经济技术开发区代管；沉抗镇实际由仙海水利风景区管理。因此，

游仙区实际直接管辖3个街道

：游仙街道、涪江街道、富乐街道；

8个镇

：石马镇、小枧镇、新桥镇、忠仙镇、魏城镇、信义镇、盐泉镇。区人民政府驻涪江街道一环路东段139号。截至2024年，辖区常住人口约56.14万人。

（二）核心优势与战略成就

科技创新资源富集，院地协同优势突出

：作为科技城核心区，坐拥中国工程物理研究院等“国宝级”科研院所，建有涪江实验室、光子技术研究院等50余个国省级创新平台。2024年有效发明专利4161件，居绵阳市第一，创新策源能力强劲。

工业经济特色鲜明，新赛道产业加速崛起

：构建了“3+3”先进制造业体系。2024年规上工业增加值增速预计超10%，核医疗健康、激光装备、机器人产业入选四川省2024年产业新赛道。石马镇激光产业园目标到2030年实现总营收500亿元。

镇域经济活力迸发，“一镇一业”格局初显

：通过“一镇一策”差异化发展，形成了石马镇（工业）、忠兴镇（农业）、魏城镇（文旅）、游仙街道（商贸）等特色鲜明的镇域经济板块。2023年上半年6个试点镇GDP占全区比重达65.66%。

两项改革成效显著，基层治理基础扎实

：2019年区划调整改革后，乡镇街道数量大幅减少，资源配置更加优化，便民服务体系更加完善，被评为“四川省合并村集体经济融合发展先行区”。

文旅资源禀赋独特，城乡融合潜力巨大

：拥有富乐山、芙蓉汉城、科学家公园、仙海湖等文旅资源，以及“木龙观”胡萝卜等国家地理标志产品，农旅融合、文旅融合发展前景广阔。

（三）面临的核心挑战与结构性矛盾

管理体制存在交叉，统筹协同效能有待提升

：“科学城春雷街道”和“松垭镇”由市级单位代管，虽然保障了特定功能，但在区域整体规划、基础设施共建、公共服务共享、经济统计等方面与游仙区存在协同障碍，影响了一体化发展进程。

中心城区能级有待加强，城市更新任务艰巨

：涪江、富乐等核心街道建成区密度高，可拓展空间有限，老旧小区改造、城市功能完善面临资金和协调压力。城市综合服务功能和对高端人才的吸引力与核心区定位尚有差距。

三大片区内部发展不平衡，资源整合有待深化

：“芙蓉溪三产融合发展片区”（涉及游仙、小枧、新桥等）产业基础较好，但产城融合不足；“魏城驿城乡融合发展片区”（魏城、信义等）和“魏柳河农旅融合发展片区”（忠兴、盐泉、仙鹤等）仍以农业为主，工业化、城镇化水平相对滞后，内部乡镇联动不足。

石马镇作为科技城新区北翼的引领作用尚未充分发挥

：虽然全域纳入科技城新区，且产业集聚明显，但在与游仙区其他区域（如游仙街道、新桥镇）的规划衔接、交通互联、产业协同等方面仍需加强，对全区经济的辐射带动效应有待提升。

传统农业乡镇转型升级压力大，集体经济持续增收面临挑战

：部分农业镇产业单一，产业链短，抗风险能力弱，在盘活农村闲置资源、发展新型集体经济方面仍需探索有效路径。

三、 深化发展的战略必要性与基本原则

（一）战略必要性

优化空间治理结构、提升全域发展效能的迫切需要

：通过前瞻性思考，理顺实际管辖区域内街镇设置，明确功能定位，促进资源要素更合理配置，提升游仙区作为科技城核心区的整体运行效率和竞争力，为争创全国百强区提供空间保障。

强化科技创新极核功能、提升成果转化能力的关键举措

：优化与科研院所毗邻区域（如石马镇、游仙街道）的空间布局和功能设置，打造环院所创新生态圈和成果转化承载区，将科技资源优势转化为产业发展胜势。

深化与代管区域协同、服务国家战略的有效途径

：建立与科学城、经开区更紧密的规划协同、设施共建、服务共享机制，形成合力，共同扛起科技城建设重任，实现共赢发展。

推动“三大片区”差异化协同发展、促进共同富裕的必然要求

：使街镇区划更好地适应不同片区的资源禀赋和发展需求，明确功能分区，实施差异化政策，推动全域协调、可持续发展，缩小城乡差距。

保障重大产业平台建设、培育新增长极的空间准备

：使街镇区划更好地服务游仙高新区、激光产业园等重大平台建设，促进创新链、产业链在空间上深度融合，为发展新质生产力提供清晰载体。

（二）基本原则

服务国家战略，聚焦创新驱动

：调整必须紧紧围绕建设中国特色社会主义科技创新先行区的国家使命，有利于强化国家战略科技力量布局，促进科技成果就地转化。

尊重现行体制，强化协同共享

：在维持科学城、经开区代管格局基本稳定的前提下，着力构建高效的协同机制，实现规划共绘、设施共建、产业共兴、成果共享。

优化空间布局，促进集约高效

：调整应有利于土地节约集约利用，推动城市紧凑发展和乡村适度集中，提升单位面积经济产出和承载能力。

相邻整合，功能导向

：严格遵循地理相邻、经济联系紧密、功能互补的原则进行优化。所有调整设想必须方位准确，符合实际地理关系。

稳妥有序，依法依规

：调整必须经过充分论证，严格履行法定程序，确保社会稳定。妥善处理历史沿革、干部安置和群众意愿。

以人为本，提升福祉

：调整应有利于促进基本公共服务均等化，改善人居环境和就业条件，提升居民获得感、幸福感、安全感。

四、 战略发展方案构想：从“工业强区”到“创新强区、融合新区”的能级跃升路径

基于“做强城市核心、做优北翼平台、做实东部片区、深化全域融合”的总体思路，提出以下方案构想：

（一）做强城市核心，推动涪江、富乐街道功能更新与品质跃升

目标：将涪江街道（区委区政府驻地）、富乐街道打造为彰显科技城形象、提供高品质服务的现代化城市中心区。

研究推动涪江街道与相邻区域的功能整合与空间优化

：涪江街道面积仅8.25平方公里，发展空间受限。可研究将其与富乐街道在规划、城市更新、商业布局等方面进行更紧密的协同，统筹推进越王楼—芙蓉汉城—科学家公园—富乐山公园城市地标走廊建设，提升中心城区文化品位、消费能级和综合服务功能。

推动富乐街道社会治理创新与宜居环境提升

：作为省级基层治理示范街道，应进一步深化“街道党工委+网格党支部+小区楼栋长+党员中心户”四级组织体系，在老旧小区改造、社区服务、智慧治理等方面形成可推广的经验，打造宜居宜业典范。

（二）做优北翼平台，强化石马镇作为科技城新区北翼的核心引擎作用

目标：将石马镇打造为国际知名的激光产业高地、产城深度融合的科技创新新城。

研究推动石马镇内部管理架构优化与空间拓展

：石马镇全域纳入科技城新区，且E-02、E-03单元已获批详细规划。应依据规划，优化镇内社区和行政村设置，强化对激光产业园、涪江科创港等重大项目的空间保障和服务配套。探索在科技城新区框架下，赋予石马镇更灵活的经济管理权限。

深化石马镇与游仙街道、新桥镇的协同发展

：石马镇东靠新桥镇，南接游仙街道。应加强三地在交通路网（如科技城大道、二环路）、产业配套（激光产业链上下游）、生活服务等方面的衔接，避免同质化竞争，形成功能互补的城镇组群。

（三）做实东部片区，培育魏城镇等县域副中心和特色强镇

目标：依据三大片区规划，推动东部乡镇特色化、差异化发展，形成多个增长极。

强化魏城镇的县域副中心地位

：魏城镇作为游仙区东部重镇，已被定位为“游仙区城乡协同发展副中心”。应支持其工业园建设，发展绿色制造和研学文化旅游，增强对信义、盐泉等周边镇的辐射带动能力。可研究将原徐家镇、东宣镇并入后的魏城镇，进一步优化内部管理单元，提升综合服务能力。

推动忠兴镇、仙鹤镇等农业镇向农文旅融合转型

：忠兴镇（合并原太平镇、凤凰乡）应依托“木龙观”胡萝卜等地理标志产品，建设更高水平“天府粮仓”，探索土地“大托管”等改革。仙鹤镇（由原柏林镇与朝真乡合并）应依托“果满山川”现代农业园区和帽儿山网红景观，深化农旅融合。

优化游仙街道作为城乡结合部的功能转型

：游仙街道面积约44.5平方公里，兼具城市和农村形态。应依据规划，推动符合条件的农村区域有序城镇化，完善基础设施，发展商贸物流等产业，逐步转化为城市综合功能区。

（四）深化全域融合，构建“中心提升、北翼崛起、东部振兴”新格局

中心提升区（涪江街道、富乐街道及游仙街道部分）

：聚焦行政办公、商务金融、文化教育、高端居住，打造城市核心功能承载区和形象展示窗口。

北翼崛起区（石马镇全域，联动新桥镇、游仙街道部分）

：聚焦激光技术、智能制造、新材料等前沿产业，打造科技创新策源地、成果转化示范区和产城融合样板区。

东部振兴区（魏城镇、忠兴镇、仙鹤镇、信义镇、盐泉镇）

：聚焦现代农业、绿色制造、文化旅游、健康养生，打造乡村振兴示范区、生态宜居后花园和特色产业集聚带。

（五）远期展望：为更高层级协同与治理现代化预留空间

在条件成熟时，可进行以下前瞻性研究：

研究在科技城新区发展框架下，探索石马镇等区域在规划、管理、服务上与新区直管区更深层次一体化的可行路径。依据城镇化进程和产业发展需要，研究将符合条件的镇（如石马镇、魏城镇）改为街道的可行性，进一步优化城市治理结构。

五、 预期综合效益

空间治理效能显著提升

：实际管辖区域内街镇布局更加合理，功能定位清晰，资源配置效率提高，与代管区域协同顺畅，整体治理体系现代化水平迈上新台阶。

科技创新能级实现跃升

：环院所创新生态圈更加完善，科技成果转化通道更加畅通，“3+3”产业体系竞争力显著增强，新质生产力加速形成。

中心城区品质大幅改善

：城市更新取得实质性进展，城市功能更加完善，环境更加优美，文化魅力更加彰显，对人才和企业的吸引力持续增强。

镇域经济活力全面迸发

：“一镇一业”特色更加鲜明，三大片区协同发展格局基本形成，城乡差距持续缩小，集体经济和农民收入稳步增长。

人民群众获得感幸福感安全感全面提升

：公共服务更加优质均衡，人居环境显著改善，就业机会更加充分，共同富裕取得新进展。

六、 主要风险与应对预案

区划调整可能引发的社会稳定风险

：涉及干部安置、群众习惯、历史认同。

应对

：坚持稳中求进，将重点放在优化内部功能和强化协同机制上，非必要不进行街道层面区划调整。任何调整必须依法依规，充分听取民意，确保平稳过渡。

与代管区域协同中的利益协调风险

：在规划、土地、财税等方面可能存在分歧。

应对

：加强市级统筹，建立权责清晰、利益共享的协同机制。通过签订合作协议、成立联合工作专班等方式化解矛盾。

产业转型升级中的就业结构性风险

：传统产业升级可能造成部分劳动力不适应。

应对

：加强职业技能培训和就业服务，支持新业态灵活就业，完善社会保障体系。

生态保护与经济发展的平衡风险

：东部农业和生态片区的发展需警惕生态破坏。

应对

：坚守生态保护红线和永久基本农田，所有发展必须在约束条件下进行。推广绿色生产方式，健全生态补偿机制。

七、 实施路径与政策建议

近期（2026-2028年）：机制优化与重点突破期

成立游仙区空间治理优化与高质量发展领导小组

，统筹研究实际管辖区域街镇功能优化、与代管区域协同等重大问题。

开展游仙区实际管辖区域街镇设置与三大片区规划匹配度深度评估

，形成优化调整的可行性研究报告。

制定《游仙区与科学城、经开区协同发展行动计划》

，明确在规划、交通、产业、环保等领域的合作重点。

加快推进涪江、富乐街道城市更新项目

，启动石马镇激光产业园二期、涪江科创港等重点项目建设。

中期（2029-2035年）：全面推进与成效显现期

中心城区品质大幅提升

，城市更新取得显著成效。

石马镇产城融合格局基本形成

，激光产业集群竞争力进入全国前列。

三大片区协同机制成熟运行

，魏城镇副中心功能显著增强，东部乡镇特色产业形成规模。

条件成熟的区域依法依规启动优化调整程序

。

远期（2036-2050年）：高质量发展与现代化强区建成期

全面建成创新活力强劲、产业体系先进、城乡融合充分、生态环境优美、人民生活幸福的现代化强区

，在全国百强区中位次稳固并持续前移。

政策保障建议

：

争取上级支持

：积极向市委、市政府汇报，争取在科技城新区建设、与代管区域协同等方面给予游仙区更多政策支持和资源倾斜。

强化规划刚性

：以三大片区国土空间总体规划为法定依据，加快编制详细规划和专项规划，确保“一张蓝图干到底”。

创新投融资机制

：设立产业发展和乡村振兴基金，吸引社会资本参与。探索跨区域基础设施建设的成本共担、收益共享机制。

加强干部人才队伍建设

：培养熟悉科技创新、产业规划、城乡治理的复合型干部。实施更加积极的人才政策，吸引高层次人才和团队。

鼓励公众参与

：在规划编制和重大决策过程中，广泛听取专家学者、人大代表、政协委员和基层群众的意见，实现共建共治共享。

八、 结论

四川省绵阳市游仙区，这座承载着中国科技城核心区东部担当、正奋力向全国百强区和国防科技工业强区迈进的创新高地，在“十四五”期间成功推动区属经济稳步增长、创新能级持续提升、镇域特色初步显现后，正站在“十五五”开局、锚定“GDP增长6.5%、争创百强区”新目标的历史新起点上。其未来发展，已不能局限于传统城区的扩展路径，而必须从服务国家高水平科技自立自强、探索科技资源富集地区产城深度融合、实现创新驱动与乡村振兴协同并进的战略高度，对内部行政区划和空间治理结构进行前瞻性、系统性的优化思考。

本报告提出的“做强城市核心、做优北翼平台、做实东部片区、深化全域融合”方案，其核心在于推动游仙区从“实际管辖与名义区划不完全一致”的现状，迈向“核心功能突出、平台能级强大、片区特色鲜明、全域协同高效”的“现代化科技城核心区”新格局。通过强化涪江富乐核心区服务功能，做大做强石马北翼创新引擎，做实魏城等东部增长极，最终在约1018平方公里的实际管辖区域内，构建一个“创新策源领先、制造实力雄厚、城乡美美与共、人民安居乐业”的新游仙。这既是对其独特国家使命（科技城核心）、资源禀赋（院所密集、镇域多样）和发展阶段（转型升级）的深刻把握，也是面向区域竞争、实现可持续发展和人民美好生活向往的必然选择。

未来，游仙区应牢牢把握科技强国、成渝地区双城经济圈建设、以县城为重要载体的城镇化等战略机遇，以“科技城核心区”建设为主引擎，发扬“两弹一星”精神和改革创新精神，勇担绵阳加快建设省域经济副中心的“东部支柱”之责。通过科学的谋划、机制的创新、不懈的奋斗，一个创新动能更加强劲、产业特色更加鲜明、城乡面貌更加靓丽、人民生活更加幸福的现代化游仙必将屹立于涪江东岸，不仅为绵阳乃至四川的高质量发展贡献重要力量，也为全国同类科技资源型城区的高质量发展和治理现代化，贡献独特的“游仙智慧”与“游仙方案”。

这既是一项严谨的学术研究，也是一份承载着实践思考与未来期待的政策建议，旨在为决策者提供基于实证、立足区情、着眼长远的参考。