四川省阿坝州黑水县区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，系统审视四川省阿坝藏族羌族自治州黑水县在奋力摆脱欠发达县域地位、建设“冰川彩林国际旅游目的地”和“民族地区高质量发展阿坝典范”战略目标下，优化区域行政区划的战略价值与可行路径。报告基于对黑水县地理区位、资源禀赋、产业格局、现行区划及“一地三县六区”发展战略、“一城六镇十村”城乡融合布局的深入分析，提出以“强化核心、培育支点、轴带串联、沟域协同”为总体思路的行政区划调整构想。调整旨在通过相邻区域的科学整合，破解乡镇规模小、布局散、资源碎片化、行政效能不高等问题，构建与“六大沟域经济”发展和“四业同优、六片共兴”工作思路高度契合的行政区划新体系，最终服务于县域经济能级跃升、生态价值高效转化、特色产业集聚发展和民生福祉持续改善。
一、 黑水县基本情况与行政区划现状
（一） 地理区位与生态概况
黑水县位于四川省西北部、阿坝藏族羌族自治州中部，地处青藏高原东南缘横断山脉地带。东南与茂县连接，西南与理县毗邻，西与红原县相连，东北与松潘县接壤。全县总面积约4356平方公里，平均海拔约3544米，县城芦花镇海拔约2350米。黑水河（又称猛河）纵贯全境。黑水县是长江上游重要生态屏障，生态地位极其重要，拥有达古冰川（国家4A级景区）、卡龙沟（国家4A级景区）、三奥雪山、奶子沟彩林公园等顶级自然景观，以及芦花会议会址、色尔古藏寨等人文资源，素有“圣洁冰川·多彩黑水”之美誉。
（二） 经济社会发展现状
黑水县是以藏族为主的多民族聚居县，户籍人口约4.46万人，常住人口城镇化率约41.67%。2024年，全县实现地区生产总值（GDP）33.63亿元，同比增长4.1%。其中，第一产业增加值5.36亿元，增长2.3%；第二产业增加值10.85亿元，下降0.7%；第三产业增加值17.42亿元，增长7.6%。三次产业结构优化为15.9:32.3:51.8。人均GDP达78119元，同比增长7.3%，连续两年稳居全省39个欠发达县首位，已阶段性摆脱欠发达县域地位。
特色生态农业
基础扎实。构建了“1+3+5”现代农业体系（以高原粮食为基础，色湾藏香猪、生态果蔬、道地中药材为主导，黑水凤尾鸡、中蜂蜜等为特色），拥有“黑水中蜂蜜”、“黑水凤尾鸡”等地理标志产品，成功创建色湾藏香猪省级三星级现代农业园区，藏香猪产品实现“川猪供港”。
绿色工业
稳步发展。以清洁能源（水电、光伏）为主导，全县水电、光伏总装机达159万千瓦，年发电量约51.53亿度。同时，积极发展山泉水、牦牛绒加工等生态工业。
文旅产业
势头强劲。围绕“冰川彩林国际旅游目的地”目标，拥有“四个4A+四个3A”国家级旅游景区矩阵。2024年接待游客195万人次，实现旅游总收入18.6亿元，同比分别增长6.8%和27.1%。县委县政府确立了“一地三县六区”战略目标和“四业同优、六片共兴，四向发力、六区共建”工作思路，正全力推进“一城六镇十村”城乡融合发展新格局。
（三） 现行行政区划格局
根据最新资料，截至2025年6月，黑水县辖
8个镇、7个乡
，共15个乡镇。具体为：
8镇
：芦花镇（县人民政府驻地）、卡龙镇、色尔古镇、西尔镇、木苏镇、沙石多镇、知木林镇、扎窝镇。
7乡
：瓦钵梁子乡、石碉楼乡、龙坝乡、洛多乡、维古乡、晴朗乡、慈坝乡。 在县域发展布局中，初步形成了“一城双核、一带三单元”的城镇空间格局和“六大沟域经济”发展带。“一城”即芦花县城核心；“双核”指知木林镇（小黑水片区中心）和色尔古镇（桥头堡）；“一带”指沿G347分布的城镇集中发展带；“三单元”指中心城区、知木林片区及色尔古片区三个产城单元。“六大沟域”包括：果蔬中蜂民俗沟（色尔古、木苏等）、核桃香猪花海沟（卡龙、知木林等）、生态农牧温泉沟（晴朗、扎窝等）、冰川观光休闲沟（芦花、沙石多等）、药材藏鸡彩林沟（芦花、沙石多等）、神山探险体验沟（三奥雪山区域）。然而，15个乡镇的格局对于仅4万余人的县域而言，仍显分散，部分乡镇人口规模小（如慈坝乡、瓦钵梁子乡等），制约了资源集聚和规模效应，与“一城六镇十村”的集约化发展导向存在优化空间。
二、 推进区域行政区划调整的战略必要性
站在阶段性摆脱欠发达县域地位、迈向高质量发展的新起点，黑水县对现有行政区划进行战略性、前瞻性优化调整，是破解发展瓶颈、释放内生动能、实现“小县域大作为”的关键举措。
优化空间载体，支撑“一城六镇十村”城乡融合格局的迫切需要
：县委十四届七次全会提出构建“一城六镇十村”城乡融合高质量发展布局。然而，当前15个乡镇的格局与“六镇”的集约发展目标存在差距。部分乡镇规模过小，难以承担“中心镇”的辐射带动功能。通过相邻整合，可以实质性培育和壮大若干个中心镇，优化城镇体系结构，强化县城（芦花镇）的极核作用和中心镇的支点作用，为城乡融合发展提供坚实的空间支撑。
破解“小散弱”格局，培育高质量发展增长极的内在要求
：黑水县乡镇数量多、规模小、实力不均。这种格局导致特色旅游资源（如达古冰川、卡龙沟、奶子沟）分属不同行政单元，难以一体化开发、品牌化运营；特色农牧产业布局分散，难以形成规模效应和全产业链。通过相邻整合，可以做大做强中心镇，如强化芦花镇的综合服务功能，提升知木林镇、色尔古镇的区域中心地位，形成具有强大带动力的区域增长极，优化“六大沟域经济”的产业布局。
提升治理效能与公共服务水平，建设“和谐幸福典范区”的必然选择
：地广人稀、乡镇规模小导致公共服务设施重复建设、利用率低，行政运行成本高。通过合并人口规模过小、地域相邻的乡镇，可以集中财力、物力、人力，在中心镇建设更高标准的教育、医疗、文化、养老设施，推动基本公共服务均等化，降低行政成本，提升基层治理的精细化和现代化水平，这是建设“和谐幸福典范区”的题中之义。
强化生态整体性保护，筑牢长江上游生态屏障的战略举措
：黑水县是国家级重点生态功能区，生态保护红线面积达2448.11平方公里。现行区划与自然保护区、森林公园等生态保护地的管理边界存在交叉。通过调整，可以使行政边界更好地匹配自然地理单元和生态保护红线，实现以完整的流域或山系为单元进行系统性保护，更有效地落实“林长制”、“河（湖）长制”，提升生态环境治理效能，为生态产品价值转化奠定基础。
促进产业集聚与融合，实现“四业同优”发展的客观需要
：黑水县的生态农业、绿色工业、文旅产业需要规模化和集群化发展。目前，“六大沟域经济”虽已划分，但行政分割仍在一定程度上制约了沟域内部资源的整合与产业链的延伸。通过区划调整，有利于在更大地理单元内统筹产业规划，例如整合卡龙沟周边旅游资源，打造统一的生态旅游区；整合小黑水片区（知木林、扎窝等）的核桃、藏香猪产业，打造现代农业产业集群，提升“四业同优”的发展质效。
三、 战略布局与调整方案构想
遵循“地理相邻、产业协同、文化相融、规模适度、利于发展、便于治理”的原则，紧密结合黑水县“一地三县六区”战略目标、“一城六镇十村”城乡融合布局和“六大沟域经济”发展带，本报告提出以下战略性调整布局方案。
（一） 总体思路：构建“一核双心、一带三区、六沟协同”的县域发展新格局
“一核”
：
做强芦花县域综合服务核
。作为县城和政治、经济、文化、旅游集散中心，重点强化行政办公、商贸居住、旅游服务、教育医疗等综合服务功能，提升对全县的辐射带动能力。
“双心”
：
知木林小黑水片区中心
：作为县域北部中心，重点发展生态农牧、农产品加工和旅游服务。
色尔古县域东部门户与商贸中心
：作为连接茂县、理县的桥头堡，重点发展民俗旅游、商贸物流和特色农产品集散。
“一带”
：
G347城镇与产业发展带
。沿国道347线，串联色尔古、芦花、沙石多、卡龙、知木林等主要城镇，是全县人口、经济、交通核心走廊。
“三区”
：依据主体功能，优化形成三大协同发展区：
中部综合服务与文旅融合发展区
：以芦花镇为核心，整合沙石多镇及周边，聚焦县城综合服务、冰川彩林旅游。
东部民俗文化与特色农业集聚区
：以色尔古镇为核心，整合木苏镇、维古乡等，聚焦嘉绒藏族文化体验、特色果蔬中蜂产业。
北部生态农牧与清洁能源开发区
：以知木林镇为核心，整合扎窝镇、晴朗乡、慈坝乡等小黑水区域，聚焦核桃、藏香猪产业和光伏、水电等清洁能源。
“六沟协同”
：在行政区划优化的基础上，进一步做实做强六大沟域经济带，推动沟域内部产业深度融合与差异化发展。
（二） 具体调整方案建议
基于上述思路，提出两套可供比选、以相邻整合为基本原则的调整方案。
方案一（结构优化型）：此方案侧重依据“一城六镇”目标和沟域经济布局，进行适度整合，形成“6镇4乡”或“7镇3乡”格局，显著减少行政单元数量。
做强“芦花县域综合服务核”
：将
沙石多镇
整体并入
芦花镇
。两地紧密相邻，沙石多镇拥有奶子沟彩林核心资源，芦花镇是县城和旅游集散中心。合并有利于统筹达古冰川、奶子沟彩林旅游资源，实现县城与核心景区的无缝对接与一体化发展，极大增强县城极核的辐射力。
打造“色尔古东部门户与商贸中心”
：将
木苏镇
、
维古乡
整体并入
色尔古镇
，设立新的
色尔古镇
。三地同处县境东部，地域相连，文化相近（嘉绒藏族），产业互补（色尔古为旅游和商贸节点，木苏、维古农业资源丰富）。合并可整合色尔古藏寨旅游资源与东部农业资源，打造强大的县域副中心和东向开放门户。
巩固“知木林小黑水片区中心”
：将
晴朗乡
、
慈坝乡
整体并入
知木林镇
，设立新的
知木林镇
。三地同属小黑水流域，是核桃、藏香猪等特色农牧业主产区。合并可集中力量建设小黑水片区农产品加工集散中心，壮大生态农牧业规模。
优化“卡龙沟生态旅游区”
：将
石碉楼乡
整体并入
卡龙镇
。卡龙镇拥有卡龙沟景区，石碉楼乡与其相邻。合并有利于卡龙沟景区的统一规划、保护与开发，打造完整的生态旅游目的地。
整合“扎窝清洁能源与农业区”
：保持
扎窝镇
独立建制，或考虑与相邻的
晴朗乡
（如未并入知木林）进行整合，进一步集聚光伏、水电等清洁能源和特色农业资源。
保留特色乡镇
：
龙坝乡
、
洛多乡
、
瓦钵梁子乡
可根据其地理位置和生态功能保留独立建制，或根据发展需要并入相邻片区。
调整后行政区划
：由原来的8镇7乡（15个）优化为
6镇4乡
（10个）左右。例如：新芦花镇（含沙石多镇）、新色尔古镇（含木苏镇、维古乡）、新知木林镇（含晴朗乡、慈坝乡）、新卡龙镇（含石碉楼乡）、扎窝镇，以及保留的龙坝乡、洛多乡、瓦钵梁子乡等。
方案二（渐进协同型）：此方案在保持现有乡镇建制基本稳定的前提下，通过强化“六大沟域”经济带协调机制和建立功能性联合体，实现协同发展。
强化“沟域经济”统筹职能
：正式赋予六大沟域经济带发展领导小组实质性的规划统筹、项目布局、资源调配权，建立跨乡镇的联席会议制度和利益分享机制。
建立“芦花-沙石多旅游一体化管理委员会”
：在不改变行政隶属的前提下，对达古冰川、奶子沟彩林及芦花县城实行统一规划、统一营销、统一管理。
培育跨乡镇产业联盟
：例如，组建“小黑水生态农牧业产业联盟”，联动知木林、扎窝、晴朗、慈坝等乡镇；组建“东部民俗文化旅游联盟”，联动色尔古、木苏、维古等乡镇。
探索“经济区”与“行政区”适度分离
：在卡龙沟生态旅游区、小黑水生态农牧区等，探索设立“生态旅游经济功能区”、“特色农业经济区”，实行特殊的管理和开发政策。
调整后行政区划
：保持15个乡镇建制不变，但通过体制机制创新，构建“行政区划稳定、经济功能协同”的新格局。
（三） 调整必须遵循的原则
坚持相邻整合与地理连通
：所有调整必须基于地理相邻、交通便捷、人文相通，确保调整后的行政区域在地理上连成一片，便于管理和服务群众。
尊重历史沿革与群众意愿
：充分考虑历史渊源、民族分布、文化认同，稳妥有序推进，做好政策宣传和解释工作，维护民族团结和社会稳定。
服务发展战略与功能定位
：调整必须紧密围绕“一地三县六区”战略目标和“一城六镇十村”城乡融合布局，有利于“六大沟域经济”的做实做强和“四业同优”的产业发展。
严守生态红线与安全底线
：调整要有利于生态保护红线的完整性保护，确保大熊猫国家公园等生态功能区的系统性管理，同时保障地质灾害防治、旅游安全等公共安全需求。
四、 实施路径与保障措施
为确保行政区划调整战略平稳落地、取得实效，必须规划科学的实施路径并构建强有力的保障体系。
加强顶层设计与科学论证
：建议在阿坝州委州政府领导下，成立由党政主要领导牵头的专项工作领导小组。聘请区域经济、城乡规划、民族事务、旅游管理等领域专家组成顾问团，深入开展实地调研、风险评估、社会稳定性评估和多方论证，制定详尽的《黑水县行政区划调整可行性研究报告》及实施方案，依法依规按程序报批。
坚持规划先行与多规合一
：调整方案必须与《黑水县国土空间总体规划（2021—2035年）》及“十五五”规划紧密衔接、动态调整。确保调整后的每个镇都有明确的发展定位、空间布局和约束指标，实现“一本规划、一张蓝图”。
健全政策配套与平稳过渡机制
：
机构与人员
：制定周密的人员安置方案，确保干部队伍稳定、工作连续。科学设置调整后新镇的内设机构和事业单位，优化职能配置。
资产与债务
：全面开展清产核资，明确债权债务归属，做好国有资产和集体资产的划转、交接与管理。
财政与事权
：调整完善县乡财政管理体制和转移支付政策，确保事权、财权相匹配，保障合并后乡镇的正常运转和公共服务投入。
民生服务
：设立过渡期服务窗口，确保教育、医疗、社保、户籍等公共服务无缝衔接、不断档、不降质，增强群众获得感。
强化项目支撑与产业协同
：以区划调整为契机，优化重大项目布局。向新的中心镇和重点片区倾斜布局基础设施、产业发展、生态环保、民生改善等项目。例如，在芦花核心区布局旅游集散中心综合体、城市更新项目；在色尔古片区布局农产品加工物流园、民俗文化体验区项目；在知木林片区布局藏香猪产业园区、清洁能源项目，以项目落地固化调整成果。
创新治理模式与区域协作
：在调整后的乡镇，深化党建引领“微网实格”基层治理。借助片区整合，探索建立跨区域的生态保护补偿、旅游收益分享、基础设施共建共享机制。同时，利用黑水作为阿坝州中部枢纽的区位优势，深化与茂县、理县、红原、松潘等周边地区的合作，共同打造旅游环线和特色产业带。
做好宣传引导与风险防控
：广泛宣传区划调整对于优化资源配置、促进共同富裕、提升黑水整体竞争力和建设“冰川彩林国际旅游目的地”的长远意义，充分听取人大代表、政协委员、基层干部和各族群众的意见建议。建立完善的社会稳定风险评估机制和应急处置预案，重点关注并化解可能因利益调整引发的矛盾纠纷，确保调整过程和谐稳定、顺利推进。
五、 预期成效
通过审慎、科学的行政区划战略调整，预期将为黑水县带来以下显著成效：
空间格局优化，发展能级跃升
：形成“一核双心、一带三区”的高效空间格局，资源要素配置效率显著提升。芦花县城极核作用、知木林和色尔古区域中心功能将极大增强，对全县的辐射带动作用更加凸显。
产业集聚发展，品牌效应放大
：核心旅游资源（冰川、彩林）和特色农牧资源（藏香猪、核桃）实现更有效的整合，有利于打造更具竞争力的产业集群和区域品牌，提升“圣洁冰川·多彩黑水”的知名度和吸引力。
行政效能提高，治理成本降低
：乡镇数量适度减少，管理幅度更加合理，将降低行政运行成本，提高政策执行效率和公共服务供给能力。中心镇的综合服务功能将更加完善。
生态保护强化，绿色本底更牢
：使行政边界更好地服务于生态保护红线的完整性保护，提升生态环境治理效能，为生态旅游、碳汇交易等价值实现奠定更坚实基础。
民生福祉改善，共同富裕提速
：公共服务资源更加集中均衡配置，教育、医疗等设施水平将整体提升。产业集聚将创造更多高质量就业岗位，特别是通过文旅、农牧等产业带动群众多元增收，切实提升城乡居民人均可支配收入。
民族团结深化，区域协作巩固
：在尊重民族意愿基础上的优化调整，有利于促进各民族交往交流交融。内部整合增强了黑水在区域协作中的整体实力，有利于其更好地融入大九寨旅游环线和阿坝州中部经济圈。
结论
面对巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接、奋力书写“小县域大作为”新篇章的关键时期，黑水县推进区域行政区划战略性调整，是顺应发展规律、破解空间约束、激活内生动能的必然选择。本报告提出的“一核双心、一带三区、六沟协同”布局及两套调整方案，旨在通过相邻区域的优化整合，使行政区划更好地适配“一地三县六区”战略目标，支撑“一城六镇十村”城乡融合布局和“六大沟域经济”发展。这不仅是简单的乡镇撤并，更是对县域生产力布局的优化，对治理体系和治理能力现代化的深化。建议黑水县在省委、州委的坚强领导下，立足县情，凝聚共识，选择适合的方案，稳妥有序地推进实施，将行政区划调整的制度优势转化为治理效能和发展动能，为加快建设产业兴、生态美、百姓富、治理优的“圣洁冰川·多彩黑水”，奋力谱写民族地区高质量发展阿坝典范的黑水篇章提供坚实的空间保障和制度支撑。
