四川省甘孜州道孚县区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，系统审视四川省甘孜藏族自治州道孚县在奋力建设“国家全域旅游示范县”、打造“中国藏民居艺术之都”、构建“千万千瓦级清洁能源基地”和“三产融合示范县”战略目标下，优化内部行政区划的战略价值与可行路径。报告基于对道孚县地理区位、资源禀赋、产业格局、现行区划及“1234”工作思路的深入分析，提出以“做强核心、培育支点、片区协同、廊带联动”为总体思路的行政区划调整构想。调整旨在通过相邻区域的科学整合，进一步破解乡镇规模小、布局散、资源整合度不高、与“一廊九园三基地”产业布局协同不足等问题，构建与“高原生态文化旅游目的地”和“川西北生态经济强县”发展定位高度契合的集约高效、功能清晰的行政区划新体系，最终服务于县域经济总量提升、文旅产业能级跃升、特色农牧业提质增效、城乡深度融合发展、生态价值持续转化和各族群众共同富裕。
一、 道孚县基本情况与行政区划现状
（一） 地理区位与战略地位
道孚县位于四川省甘孜藏族自治州东北部，地处青藏高原东南缘的鲜水河断裂带，是川西北生态示范区的重要组成和“康北门户”。东邻康定市，东北与丹巴县相接，北与阿坝州金川县连界，西与炉霍县接壤，南与雅江县为邻，西南与新龙县毗连。县城鲜水镇距州府康定219公里，距省会成都580公里。全县幅员面积约7053平方公里，平均海拔3245米。道孚县是“中国藏民居艺术之都”，拥有独特的藏式民居文化和丰富的自然景观，是“丹道旅游环线”和“川西旅游环线”的关键节点，承担着州委赋予的打造“国家全域旅游示范县”和“三产融合示范县”的重要使命。
（二） 经济社会发展现状
道孚县是一个以藏族为主的多民族聚居县。2024年末常住人口约5.22万人，城镇化率25.29%。根据统计公报，2024年全县实现地区生产总值（GDP）20.1亿元，同比增长5.5%，增速位居全州前列。其中，第一产业增加值4.24亿元，增长2.6%；第二产业增加值1.46亿元，增长8.6%；第三产业增加值14.4亿元，增长6.1%。三次产业结构为21.1:7.3:71.6，第三产业（以旅游业为主导）是绝对支柱，对经济增长贡献率突出。人均地区生产总值增速在民族地区、脱贫地区、革命老区、欠发达县域中表现优秀。
文旅产业
是核心引擎。道孚县拥有11个3A级以上景区（包括墨石公园4A、木雅噶达4A、亚拉神山4A等），数量位居甘孜州首位。2024年累计接待游客175.85万人次，实现旅游综合收入19.3435亿元，创历史新高。成功打造“玉科草原自然生态博物馆”、“丝路甘孜·龙灯牧场”、“道孚藏民居博物馆”、“八美别院”等文旅新地标，丹道环线被《中国国家地理》列为“中国十大必驾路线”之一。
特色生态农牧业
基础扎实。构建“一廊九园三基地”产业布局，建成高原特色农业产业基地3.88万亩。美德蔬菜现代农业园区年产值达8000万元。“根雀”产业实现全产业链发展，年产值突破千万元。粮食播种面积7.39万亩，总产量1.46万吨。
清洁能源产业
潜力巨大。大力发展绿色低碳经济，在运在建清洁能源装机容量达373.89万千瓦。亚日I标、II标光伏项目年度投资14亿元，达到并网发电条件。正推进庆大河格拉基电站、拉曲河电站等中小型水电站建设，构建以水电为支撑，光、风等多能互补的清洁能源产业体系。
城乡居民收入持续增长，2024年城镇居民人均可支配收入38628元，农村居民人均可支配收入17189元，分别增长5.1%和6.9%。县委确立了“1234”工作思路，正全力推进县域经济高质量发展。
（三） 现行行政区划格局与挑战
根据2020年乡镇行政区划调整改革结果及最新政府信息，截至2025年8月，道孚县辖
7个镇、12个乡
，共19个乡级行政区，分属5个片区（尼措、八美、瓦日、扎坝、玉科）。具体为：
7镇
：鲜水镇（县人民政府驻地）、八美镇、亚卓镇、玉科镇（由原甲宗镇和维它乡合并）、仲尼镇（由原仲尼乡和原红顶乡部分村合并）、泰宁镇（原协德乡）、瓦日镇（原瓦日乡）。
12乡
：麻孜乡、孔色乡、各卡乡、扎拖乡、下拖乡、木茹乡、甲斯孔乡、七美乡、银恩乡、龙灯乡、色卡乡、沙冲乡。 全县下辖118个行政村、3个社区。 2020年的改革将乡镇数量从22个调减至19个，调减率达13.6%，形成了“1+6+12”的产业发展新格局（1个中心城区、6个特色小镇、12个功能乡）。尽管改革取得成效，但面对创建“国家全域旅游示范县”、冲刺“千万千瓦级清洁能源基地”和“三产融合示范县”的新目标，现行区划仍面临挑战：
县城核心功能与辐射能力有待强化
：鲜水镇作为县城，是全县政治、经济、文化中心，但其经济总量、城市功能对全县的辐射带动能力，相对于其“中心城区”定位仍有提升空间。如何进一步整合周边资源，拓展发展腹地，强化旅游集散、商贸服务等综合功能，是需要思考的问题。
“六大特色小镇”能级与协同有待提升
：八美、玉科、仲尼、瓦日、泰宁、亚卓被定位为特色小镇，但部分小镇（如仲尼、瓦日）经济体量偏小，与周边乡镇的产业联动、资源整合不够紧密，未能完全形成强有力的区域增长极。
乡镇规模“小散弱”格局尚未根本改变
：改革后全县仍有19个乡级政区，平均每个乡镇服务人口仅约2747人。七美、银恩、龙灯、色卡、沙冲、扎拖、下拖、木茹、甲斯孔等乡人口规模可能更小，独立发展能力弱，难以形成规模效应和集聚优势，公共服务供给成本较高。
“一廊九园三基地”产业布局与行政区划存在协调壁垒
：现代农业园区、清洁能源基地、文旅项目往往跨乡镇布局。例如，“丹道旅游环线”串联多个乡镇，但分属不同行政单元，在统一规划、基础设施建设、品牌营销、利益分配等方面存在协调成本。“百公里春油菜走廊”等产业带也需要跨乡镇协同。
旅游资源分散化，品牌整合与运营效率有待提升
：墨石公园、亚拉雪山、玉科草原、龙灯牧场、道孚民居等顶级旅游资源分属八美、各卡、玉科、龙灯、麻孜等多个乡镇，在统一规划管理、基础设施建设、服务标准制定、营销推广等方面存在协调难度，制约了“全域旅游”整体竞争力的提升。
二、 推进区域行政区划调整的战略必要性
站在“十四五”圆满收官、“十五五”开局起步，特别是文旅产业爆发式增长、清洁能源项目加速布局的新起点，对道孚县行政区划进行新一轮战略性、精细化优化调整，是巩固改革成果、破解资源碎片化约束、释放“文旅+清洁能源+特色农牧”融合潜能、实现县域经济能级跨越的关键举措。
优化空间载体，强力支撑“国家全域旅游示范县”和“三产融合示范县”建设的迫切需要
：全域旅游和三产融合要求打破行政壁垒，实现资源要素在更大范围内的优化配置。通过区划调整，可以实质性构建与“一带一圈两区”旅游发展格局和“一廊九园三基地”产业布局相匹配的空间组织形态，使行政区划成为战略实施的“加速器”和产业融合的“粘合剂”。
进一步破解“小马拉大车”困境，培育高质量发展强劲增长极的内在要求
：部分乡镇，尤其是12个乡，规模过小，导致产业布局分散、基础设施重复建设、公共服务效能不高。通过相邻整合，可以进一步减少乡镇数量，做大做强鲜水县城，提升八美、玉科等特色小镇的综合承载力和辐射带动力，形成“核心引领、多点支撑、特色鲜明”的县域城镇体系。
提升治理效能与降低行政成本，建设高效能服务型政府的必然选择
：地广人稀的高原地区，维持19个乡镇建制意味着较高的行政运行成本和稀释的公共资源投入。通过科学整合，可以集中人力、财力、物力，在中心镇建设更高标准的教育、医疗、文化设施，优化机构设置和人员配置，提升基层治理的精细化和专业化水平，让有限资源发挥最大效益。
促进旅游资源高效整合与产业集群发展，实现文旅产业能级跃升的客观需要
：墨石公园、亚拉雪山、玉科草原等核心旅游资源分属不同乡镇，导致管理分散、品牌合力不足。通过调整，有利于在更大空间尺度上统一规划、统一开发、统一营销、统一管理，打造世界级旅游目的地，提升“中国藏民居艺术之都”整体吸引力和综合效益。
保障和改善民生，推动共同富裕，铸牢中华民族共同体意识的现实路径
：行政区划优化带来的资源集聚和效能提升，将直接惠及民生。更均衡优质的公共服务，更多元的就业增收渠道（旅游服务、生态农业、清洁能源项目等），有助于持续缩小城乡差距，增强各族群众的获得感、幸福感、安全感，夯实民族团结和社会稳定的根基。
三、 战略布局与调整方案构想
遵循“地理相邻、产业协同、功能互补、规模适度、利于保护、便于发展、尊重历史、平稳过渡”的原则，紧密结合道孚县“1234”工作思路、“一廊九园三基地”产业布局和“一带一圈两区”旅游发展格局，本报告提出以下战略性调整布局方案。
“一核”
：
做强“鲜水-麻孜”县城综合服务核心
。推动鲜水镇与麻孜乡一体化发展，拓展县城发展空间，强化政治文化、旅游集散、商贸服务、宜居生活等核心功能，打造引领全县、辐射周边的“藏民居艺术之都”核心展示区和综合服务枢纽。
“两翼”
：
东部文旅增长翼（八美镇）
：扩容提质，整合各卡乡、龙灯乡等资源，打造以墨石公园、亚拉雪山、龙灯牧场为核心的东部生态文化旅游增长极和“丹道环线”服务枢纽。
北部生态牧旅增长翼（玉科镇）
：巩固提升，整合银恩乡、七美乡等资源，打造以玉科草原、甲依拉措为核心的北部高原生态旅游与现代牧业融合发展示范区。
“三区”
：依据地理和产业特征，优化形成三大协同发展区：
中部综合服务与河谷农业区
：以“鲜水-麻孜”为核心，涵盖孔色、瓦日、仲尼等乡镇，聚焦县城综合服务、特色农牧业（油菜、根雀）、农产品加工。
东部生态文化旅游区
：以八美镇为核心，整合各卡、龙灯、色卡、沙冲等，聚焦生态旅游、文化体验、清洁能源（光伏）。
北部高原生态牧旅区
：以玉科镇为核心，整合银恩、七美，聚焦生态旅游、草原牧业、户外探险。
“四廊”
：
G248/G350文旅经济发展廊
：沿国道248线和350线，串联鲜水、八美、龙灯等，是县域经济发展和旅游服务的主轴。
鲜水河河谷特色农业廊
：沿鲜水河河谷，串联鲜水、麻孜、孔色、瓦日、仲尼等，是特色农牧业和田园综合体的主要分布带。
玉科草原生态旅游廊
：以玉科草原为核心，连接玉科、银恩、七美，发展生态观光和牧旅体验。
扎坝峡谷文化旅游廊
：涵盖扎拖、下拖、木茹、甲斯孔等扎坝地区，聚焦扎坝走婚文化、峡谷生态旅游。
（二） 具体调整方案建议（基于相邻原则）
方案一（结构优化型）：此方案侧重做大做强核心和增长极，依据三大片区整合小乡，形成“10-12个乡镇”的集约格局。
打造“道孚城区”（暂名）或强化鲜水镇核心
：将
麻孜乡
整体并入
鲜水镇
。两地紧密相邻，麻孜乡拥有沟尔普村（道孚藏民居博物馆）等重要文旅资源，合并有利于统一规划“藏民居艺术之都”核心区，拓展县城发展腹地，强化综合服务功能和文旅融合深度。
打造“八美”东部文旅增长极
：将
各卡乡
、
龙灯乡
整体并入
八美镇
。三地地域相邻，是墨石公园、亚拉雪山、龙灯牧场等核心景区的集中区域。合并有利于统一规划开发东部旅游资源，打造世界级生态文化旅游目的地，避免同质竞争，提升运营效率。
打造“玉科”北部生态牧旅增长极
：将
银恩乡
、
七美乡
整体并入
玉科镇
。三地同属北部玉科片区，拥有玉科草原、甲依拉措等核心资源。合并有利于统一规划生态保护与旅游开发，做大做强玉科草原品牌，促进牧旅深度融合。
优化中部河谷农业区
： 将
孔色乡
整体并入
鲜水镇
（或评估其与瓦日镇的关联）。孔色乡与鲜水镇相邻，合并有利于县城周边农业资源的统筹。 将
色卡乡
、
沙冲乡
整体并入
泰宁镇
（或八美镇）。两地与泰宁镇相邻，同属东部区域，合并有利于优化该区域治理结构。
整合扎坝峡谷文化区
：将
扎拖乡
、
下拖乡
整体并入
木茹乡
（或设立新的“扎坝镇”）。三地同属扎坝地区，文化同源（扎坝走婚文化），地域相邻。合并有利于统一保护和开发扎坝文化，打造特色文化旅游区。
保留特色产业镇
：
瓦日镇
、
仲尼镇
、
亚卓镇
可根据其特色农业、清洁能源等发展条件，保留建制，作为特色产业节点。
方案二（功能协同型）：在保持现有乡镇建制基本稳定的前提下，通过设立“功能区管委会”和深化片区协同强化统筹。
设立“道孚县全域旅游发展委员会”
：由县级主要领导牵头，统筹协调涉及墨石公园、亚拉雪山、玉科草原、龙灯牧场等核心景区的乡镇，在规划、建设、营销、管理、利益分配等方面实行“一盘棋”运作。
实体化运行“五大片区联合党委”
：赋予尼措（县城）、八美、瓦日、扎坝、玉科五个片区联合党委在国土空间规划实施、基础设施共建、产业布局、生态保护等方面的实质性协调职能，建立跨乡镇的考核和利益分享机制。
设立“鲜水河谷现代农业示范区管理委员会”
：统筹鲜水、麻孜、孔色、瓦日、仲尼等河谷乡镇，统一规划“百公里春油菜走廊”等特色农业产业带，推动规模化、品牌化发展。
（三） 调整必须遵循的原则
坚持相邻整合与地理连通
：所有调整必须基于地理相邻、交通便捷、人文相通。例如，麻孜与鲜水隔河相望；各卡、龙灯与八美同属东部旅游区；银恩、七美与玉科同属北部草原区。
尊重历史沿革与民族意愿
：道孚县历史悠久，民族文化多元（藏、汉等）。调整必须充分考虑历史渊源、民族分布、文化认同，稳妥有序推进，做好政策宣传和解释，维护民族团结和社会稳定。
服务发展战略与功能定位
：调整必须紧密围绕“国家全域旅游示范县”和“三产融合示范县”建设目标，有利于核心景区打造、特色产业集聚和区域协调发展。
严守生态红线与安全底线
：道孚县生态地位重要，地处鲜水河断裂带。调整要有利于生态保护红线的完整性，确保以流域、山系为单元进行系统性保护，同时科学评估和规避地质灾害风险。
四、 实施路径与保障措施
为确保行政区划调整战略平稳落地、取得实效，必须规划科学的实施路径并构建强有力的保障体系。
加强顶层设计与科学论证
：建议在州委州政府领导下，成立由县委县政府主要领导牵头的专项工作领导小组。聘请区域经济、城乡规划、民族事务、文化旅游等领域专家组成顾问团，深入开展实地调研、风险评估、社会稳定性评估和多方案比选论证。制定详尽的《道孚县行政区划调整可行性研究报告》及实施方案，依法依规按程序报批。
坚持规划先行与多规合一
：调整方案必须与《道孚县国土空间总体规划》及“十五五”规划紧密衔接。特别是要深化“五大片区”的乡村国土空间规划，确保调整后的每个乡镇都有明确的发展定位、空间布局和约束指标，实现“一张蓝图”管控。
健全政策配套与平稳过渡机制
：
机构与人员
：严格落实“编制不上收、财政转移支付不减少、基础设施建设不削弱、公共服务不降低、干部安排不悬空”政策。制定周密的人员安置方案。科学设置新镇的内设机构和事业单位。
资产与债务
：全面开展清产核资，明确债权债务归属，做好国有资产和集体资产的划转、交接与管理。
财政与事权
：调整完善县、乡财政管理体制，加大对调整后核心区、增长极、重点功能区的转移支付和项目支持力度。优化乡镇事权配置，确保赋权到位。
民生服务
：确保教育、医疗、社保、户籍等公共服务无缝衔接、水平不降。在撤并乡镇原驻地保留便民服务点，落实“民事代办”制度。优化旅游服务设施和“三级物流体系”布局。
强化项目支撑与产业协同
：以区划调整为契机，优化重大项目布局。向新的核心区、增长极、功能区倾斜布局交通、旅游、农业、清洁能源等项目。例如，在“鲜水核心区”布局城市更新、藏民居文化街区项目；在“八美增长极”布局旅游集散中心、智慧景区项目；在“玉科增长极”布局生态旅游基础设施、现代牧业基地项目。以项目落地固化调整成果。
创新治理模式与深化区域协作
：在调整后的区域，深化党建引领，推广“党建+文旅”、“党建+治理”模式。借助片区整合，探索建立跨乡镇的旅游收益分享、生态补偿、基础设施共建共享机制。同时，主动融入“大香格里拉”旅游圈和“康北”经济区，深化与丹巴、康定、炉霍等周边县市的合作。
做好宣传引导与风险防控
：广泛宣传区划调整对于优化资源配置、做强文旅品牌、促进共同富裕的长远意义。方案形成后，依法公开征求意见，充分听取各族群众、基层干部、人大代表、政协委员的意见。建立完善的社会稳定风险评估机制和应急处置预案。
五、 预期成效
通过审慎、科学的行政区划战略调整，预期将为道孚县带来以下显著成效：
空间格局深刻优化，发展能级系统性跃升
：形成“一核两翼三区”的高效空间组织形态，资源要素配置效率显著提升。鲜水核心区综合服务功能极大增强，八美、玉科两翼真正成为强劲增长极，三大片区特色发展、协同联动。
行政效能显著提高，治理成本有效降低
：乡镇设置更加合理，管理幅度优化，行政运行成本降低，政策执行效率和公共服务供给能力提升。“两项改革”的“后半篇”文章进一步做深做实。
文旅产业竞争力全面增强
：核心旅游资源实现统一规划管理，“中国藏民居艺术之都”、“康巴阿勒泰”等品牌合力凸显，旅游产品体系更加丰富，服务质量标准化水平提升，旅游综合收入和游客满意度有望持续增长。
特色农业与清洁能源协同发展
：有利于“根雀”、油菜等特色农产品在更大范围内统一标准、统一品牌、统一营销，形成规模效应。清洁能源项目协调更加顺畅，促进“水光风”多能互补体系高效建设。
民生福祉持续改善，共同富裕扎实推进
：公共服务资源更加均衡优质，就业渠道更加多元稳定（旅游服务、生态农业、清洁能源等），城乡居民收入持续增长。各族群众在文旅发展和生态保护中获得更多实惠，获得感、幸福感、安全感显著增强。
生态屏障更加牢固
：以完整生态单元为基础的行政区划，更有利于实施系统性生态保护和修复，筑牢长江上游生态安全屏障。
结论
面对“十四五”辉煌成就和“十五五”关键攻坚期，道孚县在巩固“两项改革”成果基础上，审时度势推进新一轮区域行政区划战略性、精细化调整，是顺应高质量发展规律、破解资源碎片化约束、全面释放“文旅+清洁能源+特色农牧”融合潜能、实现从“旅游大县”向“旅游强县”跨越的必然选择。本报告提出的“一核引领、两翼齐飞、三区协同、四廊联动”布局及调整方案，旨在通过以相邻整合为核心的优化，使行政区划更好地适配“国家全域旅游示范县”和“三产融合示范县”的战略定位。这不仅是乡镇建制的进一步优化，更是对生态文化旅游资源富集县如何通过空间治理现代化，将“绿水青山”和“文化瑰宝”转化为“金山银山”的深刻探索。建议道孚县在州委州政府的坚强领导下，把握“十五五”规划编制契机，凝聚共识，科学决策，稳妥推进，将行政区划调整的制度优势切实转化为建设“团结富裕文明和谐美丽的社会主义现代化新道孚”的强大动能，为谱写中国式现代化甘孜新篇章贡献独特的道孚力量。
