四川省甘孜州甘孜县区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，系统审视四川省甘孜藏族自治州甘孜县在奋力建设“甘孜州副中心”、打造“康北中心”和“雪山环绕下的温泉湿地城”战略目标下，优化内部行政区划的战略价值与可行路径。报告基于对甘孜县地理区位、资源禀赋、产业格局、现行区划及“1345”发展战略的深入分析，提出以“做强核心、培育支点、片区协同、廊带联动”为总体思路的行政区划调整构想。调整旨在通过相邻区域的科学整合，进一步破解乡镇数量多、规模小、布局散、资源整合度不高、与“清洁能源、文化旅游、特色农牧”三大支柱产业协同不足等问题，构建与“会师之地·踢踏甘孜”文化名片和“三产融合”发展定位高度契合的集约高效、功能清晰的行政区划新体系，最终服务于县域经济总量提升、特色产业能级跃升、城乡深度融合发展、生态价值持续转化和各族群众共同富裕。
一、 甘孜县基本情况与行政区划现状
（一） 地理区位与战略地位
甘孜县位于四川省甘孜藏族自治州北部，地处雅砻江上游，是川西北生态示范区的核心区域和“康北”地理中心。东邻炉霍县，南接新龙县、白玉县，西连德格县，北靠石渠县、色达县。县城甘孜镇距州府康定385公里，距省会成都752公里。国道317线（川藏北线）贯穿全境，是连接川、藏、青三省的重要交通枢纽。全县幅员面积约7303平方公里，平均海拔3400米。甘孜县历史上素有“商品集散腹地、兵家常争要地、康区稳定要地”之称，是甘孜州委明确建设的“州域副中心”，承担着辐射带动康北地区发展、筑牢川西北生态安全屏障和促进民族团结进步的重要使命。
（二） 经济社会发展现状
甘孜县是一个以藏族为主的多民族聚居县，藏族人口占95%以上。2024年末，全县常住人口约7.26万人。根据《甘孜县2024年国民经济和社会发展统计公报》，全县实现地区生产总值（GDP）27.4686亿元，按不变价格计算比上年增长5.6%。其中，第一产业增加值6.0813亿元，增长2.5%；第二产业增加值2.2217亿元，下降2.3%；第三产业增加值19.1656亿元，增长7.8%。三次产业结构约为22.1:8.1:69.8，第三产业（以文化旅游和商贸服务业为主导）是绝对支柱，对经济增长贡献率突出。2024年上半年，全县实现地区生产总值15.9149亿元，同比增长3.5%。
文化旅游产业
是核心增长极。围绕“会师之地·踢踏甘孜”品牌，拥有格萨尔王城、朱德旧居、十八军窑洞群等红色文化资源和扎日拥康神山、奶龙神山等自然景观。2024年累计接待游客150万人次，实现旅游综合收入16.5亿元，均增长8.7%。成功举办“甘孜的甘孜·民族手工艺国际博览交易会”等商贸活动，累计交易额达9.38亿元。
特色生态农牧业
是基础产业。构建高原现代农牧产业体系，青稞常年播种面积稳定，2024年粮食产量达3.7万吨，同比增长5.72%。牦牛产业持续发展，成功承办全省草原畜牧业高质量发展现场会。有机认证面积不断扩大，“两品一标”农产品认证累计达60个。
清洁能源产业
潜力巨大。积极融入雅砻江上游水风光一体化能源基地建设，全力推动甘孜120万千瓦抽水蓄能电站项目前期工作，该项目拟投资76亿元。同时，积极争取甘孜西500千伏输变电工程等重大能源项目落地，为“能源之州”建设贡献力量。
城乡居民收入稳步增长，2024年全体居民人均可支配收入为15986元，同比增长6.1%。县委县政府正深入实施“1345”发展战略（巩固一个阶段、厚植两大底色、建设三个中心、强化四个引领、实施五个再塑），以州域副中心建设为总牵引，推动县域经济高质量发展。
（三） 现行行政区划格局与挑战
根据2024年乡镇行政区划调整结果及最新政府信息，截至2025年，甘孜县辖
21个乡（镇）
，分属5个片区。具体为：
城关片区
：甘孜镇（县人民政府驻地，已合并原斯俄乡）。
拖坝片区
：拖坝乡、庭卡乡、色西底乡、下雄乡、四通达乡。
东谷片区
：呷拉乡、来马镇、仁果乡、昔色乡、生康乡。
绒坝岔片区
：贡隆乡、卡攻乡、扎科乡。
达通玛片区
：泥柯乡、茶扎乡、大德乡、卡龙乡、夺多乡（部分资料显示为乡）、南多乡（部分资料显示为乡）。 全县下辖194个行政村、4个社区居委会。 2024年的调整将斯俄乡并入甘孜镇，是优化县城核心区的重要一步。然而，面对建设“州域副中心”、打造“温泉湿地城”和冲刺“三产融合”示范的新目标，现行区划仍面临严峻挑战：
县城核心功能与“副中心”定位不匹配
：甘孜镇作为县城和州域副中心的核心载体，其经济总量、城市功能、产业集聚能力与“辐射带动康北”的定位要求仍有较大差距。如何进一步整合周边资源，拓展城市发展空间，强化旅游集散、商贸物流、文化教育、医疗康养等综合服务功能，是亟待解决的问题。
乡镇数量过多，规模“小散弱”格局突出
：全县21个乡镇，平均每个乡镇服务人口仅约3457人，部分偏远牧区乡人口更少。这种格局导致行政管理成本高，公共服务设施分散、效率低，难以形成规模效应，严重制约了特色产业园区、重大基础设施项目的集中布局和效益发挥。
“三大支柱产业”布局与行政区划存在协调壁垒
：清洁能源项目（如抽水蓄能电站）涉及区域广；文化旅游资源（如格萨尔王城、红色遗址、神山圣湖）分布在不同片区；特色农牧业基地（青稞、牦牛）也需要连片发展。现行区划导致资源管理分散，跨乡镇的规划协调、基础设施建设、品牌打造、利益分配难度大、成本高。
五大片区内部发展不平衡，协同机制薄弱
：城关片区集聚度相对较高，但拖坝、东谷、绒坝岔、达通玛四大片区内部乡镇之间联系松散，缺乏强有力的中心镇引领，产业同质化与资源碎片化并存，未能形成片区发展合力。
北部牧区（达通玛片区）发展滞后，民生保障挑战大
：泥柯、茶扎、大德、卡龙等乡地处高海拔纯牧区，自然条件恶劣，基础设施历史欠账多，公共服务覆盖难度大，牧民增收渠道单一，巩固脱贫攻坚成果、推进乡村振兴任务艰巨。
二、 推进区域行政区划调整的战略必要性
站在“十四五”圆满收官、“十五五”开局起步，特别是州委赋予“副中心”建设重任、三大产业亟待突破发展的新起点，对甘孜县行政区划进行新一轮战略性、系统性优化调整，是巩固改革成果、破解空间约束、全面释放“文旅+特色农牧+清洁能源”融合潜能、实现从“区域中心”向“发展高地”跨越的关键举措。
优化空间载体，强力支撑“州域副中心”和“温泉湿地城”建设的迫切需要
：副中心建设非一镇之力可成，需要构建强有力的县域空间支撑体系。通过区划调整，可以实质性做强甘孜县城核心，培育多个区域副中心或重点镇，形成“一核多极、众星拱月”的城镇格局，使行政区划成为战略落地的“骨架”和要素集聚的“平台”。
破解“小马拉大车”困境，培育高质量发展强劲增长极的内在要求
：21个乡镇的建制，导致资源、资金、项目“撒胡椒面”，任何单个乡镇都难以承担产业升级、城镇建设的重任。通过相邻整合，减少乡镇数量，做大做强甘孜镇，提升来马、拖坝、泥柯等潜在区域中心的综合承载力，才能优化生产力布局，形成规模经济。
提升治理效能与降低行政成本，建设高效能服务型政府的必然选择
：地广人稀的高原地区，维持21套乡镇党政机构，行政运行成本高昂，管理效能稀释。通过科学整合，可以集中编制、财力、物力，在中心镇建设更高标准的教育、医疗、文化、养老设施，优化机构设置和人员配置，提升基层治理的精细化和专业化水平。
促进资源高效整合与产业集群发展，实现特色产业能级跃升的客观需要
：格萨尔文化、红色文化、生态旅游资源分散；抽水蓄能等项目跨区域；青稞牦牛产业需要连片。现行区划导致管理分割。通过调整，有利于在更大空间尺度上统一规划产业布局，整合旅游资源打造精品环线，建设规模化现代农业产业带，提升产业链整体竞争力。
保障和改善民生，推动共同富裕，铸牢中华民族共同体意识的现实路径
：行政区划优化带来的资源集聚和效能提升，将直接惠及民生，尤其是北部高海拔牧区。更均衡优质的公共服务，更多元的就业增收渠道（旅游服务、生态农业、清洁能源项目、物流商贸等），有助于持续缩小城乡和区域差距，增强各族群众的获得感、幸福感、安全感，夯实民族团结和社会稳定的根基。
三、 战略布局与调整方案构想
遵循“地理相邻、产业协同、功能互补、规模适度、利于保护、便于发展、尊重历史、平稳过渡”的原则，紧密结合甘孜县“1345”发展战略、“三大支柱产业”布局和五大片区自然地理格局，本报告提出以下战略性调整布局方案。
“一核”
：
做强“甘孜-拖坝”县城综合服务核心
。推动甘孜镇与拖坝乡一体化发展，拓展县城发展空间，强化政治文化、旅游集散、商贸物流、教育医疗、宜居生活等核心功能，打造引领全县、辐射康北的“副中心”核心区和综合服务枢纽。
“四区”
：优化形成四大协同发展区，每个区培育一个区域中心：
东部文旅农旅融合区
：以来马镇为中心，整合呷拉、仁果、昔色、生康等乡镇资源，打造以河谷农业、温泉湿地、商贸物流为特色的东部增长极。
南部特色农牧与生态旅游区
：以绒坝岔区域（可考虑整合贡隆、卡攻、扎科，设立新的中心镇）为中心，打造以青稞种植、畜牧养殖和扎日拥康神山生态旅游为特色的南部板块。
北部高原生态牧业与清洁能源区
：以泥柯乡为中心，整合茶扎、大德、卡龙等达通玛牧区乡镇，打造以生态畜牧业、草原旅游和抽水蓄能等清洁能源开发为特色的北部生态经济示范区。
西部综合服务拓展区
：以四通达乡、下雄乡、庭卡乡等为基础，作为县城核心功能拓展和辐射的腹地。
“三廊”
：
G317经济发展与文旅廊
：沿国道317线，串联甘孜、拖坝、来马等，是县域经济发展的主轴和文旅服务带。
雅砻江生态保护与清洁能源廊
：沿雅砻江流域，聚焦生态保护与修复，统筹布局抽水蓄能等清洁能源项目。
达通玛草原生态牧旅廊
：以达通玛草原为核心，发展高原生态畜牧业和特色草原旅游。
（二） 具体调整方案建议（基于相邻原则）
方案一（结构优化型）：此方案侧重大幅精简数量、做强核心和区域中心，形成“8-10个乡镇”的集约格局。
打造“甘孜核心城区”
：将
拖坝乡
、
庭卡乡
整体并入
甘孜镇
。三地紧密相邻，同属县城辐射圈。合并有利于统一规划城市建设，拓展发展腹地，整合“温泉湿地”资源，极大增强县城综合承载力和辐射力。
打造“来马”东部中心
：将
呷拉乡
、
仁果乡
、
昔色乡
整体并入
来马镇
。四地地域相连，同处东部河谷地带，农业基础好，交通区位优（近机场），温泉资源丰富。合并有利于整合东部资源，打造集现代农业、温泉康养、物流商贸于一体的区域中心。
打造“绒坝岔”南部中心
：将
贡隆乡
、
卡攻乡
、
扎科乡
整体合并，设立新的
绒坝岔镇
（或更名为其他名称）。三地同属绒坝岔区域，文化相近，资源互补。合并有利于统一规划特色农牧业和生态旅游业，形成南部增长极。
打造“泥柯”北部中心
：将
茶扎乡
、
大德乡
、
卡龙乡
整体并入
泥柯乡
，设立新的
泥柯镇
。四地同属达通玛纯牧区，地理单元完整，面临共同的发展与保护任务。合并有利于集中力量改善牧区基础设施和公共服务，统筹生态保护、畜牧业转型和清洁能源开发。
优化其他乡镇
：
生康乡
可根据其产业特色，评估并入来马镇或作为特色产业乡保留。
四通达乡
、
下雄乡
、
色西底乡
等可根据与县城核心区的联系紧密度和发展需要，进行适当整合或保留。
方案二（渐进优化型）：在保持片区框架基本稳定的前提下，重点合并规模过小乡镇，形成“12-15个乡镇”的格局。
适度扩大县城范围
：将
拖坝乡
并入
甘孜镇
。
整合东部小型农业乡
：将
呷拉乡
并入
来马镇
；将
仁果乡
与
昔色乡
合并。
整合南部小型乡
：将
贡隆乡
与
卡攻乡
合并。
整合北部牧区小型乡
：将
茶扎乡
与
大德乡
合并；将
卡龙乡
与
泥柯乡
合并（或保留泥柯作为中心）。
保留具有一定规模和特色的乡镇
，如生康、四通达、下雄、庭卡、色西底、扎科等。
（三） 调整必须遵循的原则
坚持相邻整合与地理连通
：所有调整必须基于地理相邻、交通相对便捷、生产生活联系紧密。例如，甘孜与拖坝、庭卡隔河相望，联系紧密；来马、呷拉等同处东部河谷；泥柯、茶扎等同属达通玛草原。
尊重历史沿革与民族意愿
：甘孜县历史悠久，民族文化深厚，牧区与农区生活方式差异大。调整必须充分考虑历史渊源、民族分布、文化认同和群众生产生活习惯，稳妥有序推进，做好深入细致的政策宣传和思想工作，确保民族团结和社会稳定。
服务发展战略与功能定位
：调整必须紧密围绕“副中心”建设和“三大产业”发展目标，有利于核心功能强化、资源优化配置和区域协调发展，特别是要促进牧区与农区的协同共进。
严守生态红线与安全底线
：甘孜县是长江上游重要生态屏障和“中华水塔”组成部分。调整要有利于生态保护红线的完整性和系统性保护，同时科学评估和规避地质灾害风险，保障人民群众生命财产安全。
四、 实施路径与保障措施
为确保行政区划调整战略平稳落地、取得实效，必须规划科学的实施路径并构建强有力的保障体系。
加强顶层设计与科学论证
：建议在州委州政府领导下，成立由县委县政府主要领导牵头的专项工作领导小组。聘请区域经济、城乡规划、民族事务、产业经济等领域专家组成顾问团，深入开展实地调研、风险评估、社会稳定性评估和多方案比选论证。制定详尽的《甘孜县行政区划调整可行性研究报告》及实施方案，依法依规按程序报批。
坚持规划先行与多规合一
：调整方案必须与《甘孜县国土空间总体规划》及“十五五”规划紧密衔接。特别是要深化“四大片区”的乡村国土空间规划，确保调整后的每个乡镇都有明确的发展定位、空间布局和约束指标，实现“一张蓝图”管控。
健全政策配套与平稳过渡机制
：
机构与人员
：严格落实“编制不上收、财政转移支付不减少、基础设施建设不削弱、公共服务不降低、干部安排不悬空”政策。制定周密的人员安置方案，确保干部队伍稳定。科学设置新镇的内设机构和事业单位。
资产与债务
：全面开展清产核资，明确债权债务归属，做好国有资产和集体资产的划转、交接与管理，防止资产流失。
财政与事权
：调整完善县、乡财政管理体制，加大对调整后核心区、区域中心、重点功能区的转移支付和项目支持力度。优化乡镇事权配置，确保赋权到位，权责一致。
民生服务
：确保教育、医疗、社保、户籍等公共服务无缝衔接、水平不降。在撤并乡镇原驻地保留必要的便民服务点，落实“民事代办”制度。优化“县乡村”三级物流体系和旅游服务设施布局。
强化项目支撑与产业协同
：以区划调整为契机，优化重大项目布局。向新的核心区、区域中心、功能区倾斜布局交通、水利、能源、旅游、农业基础设施等项目。例如，在“甘孜核心区”布局城市更新、温泉湿地公园项目；在“来马中心”布局物流园区、温泉康养小镇项目；在“泥柯中心”布局牧区基础设施提升、生态保护修复项目。以项目落地固化调整成果，带动产业发展。
创新治理模式与深化区域协作
：在调整后的区域，深化党建引领，推广“党建+产业”、“党建+治理”模式。借助片区整合，探索建立跨乡镇的产业收益分享、生态补偿、基础设施共建共享机制。同时，主动融入“康北”经济区，深化与色达、石渠、德格、白玉等周边县市的合作，利用“副中心”区位优势，打造康北商贸物流和旅游集散中心。
做好宣传引导与风险防控
：广泛宣传区划调整对于优化资源配置、做强特色产业、促进共同富裕、改善民生福祉的长远意义。方案形成后，依法公开征求意见，充分听取各族群众、基层干部、人大代表、政协委员、宗教界人士的意见。建立完善的社会稳定风险评估机制和应急处置预案，确保调整工作平稳有序。
五、 预期成效
通过审慎、科学的行政区划战略调整，预期将为甘孜县带来以下显著成效：
空间格局深刻优化，发展能级系统性跃升
：形成“一核引领、四区协同”的高效空间组织形态，资源要素配置效率显著提升。甘孜核心区综合服务功能和辐射带动力极大增强，来马、绒坝岔、泥柯等区域中心真正成为带动片区发展的增长极。
行政效能显著提高，治理成本有效降低
：乡镇设置更加合理，管理幅度优化，行政运行成本降低，政策执行效率和公共服务供给能力提升。“两项改革”的“后半篇”文章进一步做深做实，基层治理体系和治理能力现代化水平得到提高。
特色产业竞争力全面增强
：文化旅游资源实现更有效的整合与开发，“会师之地·踢踏甘孜”、“温泉湿地城”品牌影响力扩大。清洁能源项目协调推进更加顺畅。青稞、牦牛等特色农牧业实现更优区域布局和规模化、品牌化发展。“三产融合”深度推进。
城乡融合发展取得新突破
：通过做强县城、培育区域中心，城镇对乡村的辐射带动能力增强，基础设施和公共服务向基层延伸的效率和覆盖水平提高，城乡差距持续缩小。
民生福祉持续改善，共同富裕扎实推进
：公共服务资源更加均衡优质，就业渠道更加多元稳定（旅游服务、特色农业、清洁能源、商贸物流等），城乡居民和牧农民收入持续增长。各族群众在共享发展中获得感、幸福感、安全感显著增强。
生态屏障更加牢固
：以完整地理和生态单元为基础的行政区划，更有利于实施山水林田湖草沙冰一体化保护和系统治理，筑牢长江上游生态安全屏障，践行绿色发展理念。
结论
面对“十四五”辉煌成就和“十五五”宏伟蓝图，特别是州委赋予“州域副中心”建设这一重大战略机遇，甘孜县在巩固已有改革成果基础上，顺势而为推进新一轮区域行政区划战略性、系统性调整，是顺应高质量发展规律、破解空间资源碎片化约束、全面释放“文旅+特色农牧+清洁能源”融合潜能、实现从“地理中心”向“经济高地”和“幸福之城”跨越的必然选择。本报告提出的“一核引领、四区协同、三廊联动”布局及调整方案，旨在通过以相邻整合为核心的优化，使行政区划更好地适配“副中心”的战略定位和“三产融合”的发展路径。这不仅是乡镇建制数量的精简，更是对高原欠发达地区如何通过空间治理现代化，将战略机遇、资源禀赋和特色文化转化为持续发展动能、走出一条符合自身特点的现代化道路的深刻探索。建议甘孜县在州委州政府的坚强领导下，把握“十五五”规划编制和副中心建设全面启动的历史契机，凝聚全县智慧，科学民主决策，积极稳妥实施，将行政区划调整的制度优势切实转化为建设“团结富裕文明和谐美丽的社会主义现代化新甘孜”的强大动能，为谱写中国式现代化甘孜新篇章贡献关键的甘孜力量。
