四川省甘孜州巴塘县区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，系统审视四川省甘孜藏族自治州巴塘县在奋力建设“团结富裕文明和谐美丽的社会主义现代化新巴塘”、锚定“川滇藏结合部区域中心城市”和“州域南部中心”战略定位、深入实施“三链融合”（文旅链、农牧链、能源链）发展战略、协同打造“一核引领、两环驱动、三廊贯通”全域旅游空间布局的战略目标下，优化内部行政区划的战略价值与可行路径。报告基于对巴塘县地理区位、资源禀赋、产业格局、现行区划及“十五五”规划总体思路的深入分析，提出以“做强核心、培育极点、片区协同、廊带联动”为总体思路的行政区划调整构想。调整旨在通过相邻区域的科学整合，进一步破解乡镇数量多、规模小、布局散、资源整合度不高、与“清洁能源、特色农牧、生态文旅”三大主导产业及“双核两带三区五园”农业布局协同不足等问题，构建与“高原江南”、“弦子故乡”、“川西门户”文化名片和“生态优先、绿色发展”定位高度契合的集约高效、功能清晰的行政区划新体系，最终服务于县域经济总量提升、特色产业能级跃升、城乡深度融合发展、生态价值持续转化和各族群众共同富裕。
一、 巴塘县基本情况与行政区划现状
（一） 地理区位与战略地位
巴塘县位于四川省甘孜藏族自治州西部，青藏高原东南缘，金沙江中游东岸，地处川、滇、藏三省（区）结合部，素有“高原江南”、“川西边陲重要门户”之称。东接乡城县、理塘县，南连得荣县，西隔金沙江与西藏芒康县、贡觉县和云南省德钦县相望，北与白玉县交界。县城驻地夏邛镇，距州府康定483公里，距省会成都851公里。全县总面积约7852平方公里（另有数据为8186平方公里），平均海拔3300米左右，属典型的高山峡谷地貌与金沙江干热河谷气候。巴塘县是长江上游重要生态屏障和水源涵养地，拥有四川竹巴笼省级自然保护区、措普沟国家森林公园、姊妹湖湿地等生态瑰宝，生态地位极其重要。同时，作为“茶马古道”重要节点、“弦子文化”发祥地和川藏铁路入藏前的最后一站，文化底蕴深厚，承担着筑牢国家生态安全屏障、建设涉藏地区稳定与发展桥头堡、传承弘扬优秀民族文化的重要使命。
（二） 经济社会发展现状
巴塘县是一个以藏族为主的多民族聚居县。根据《巴塘县2025年国民经济和社会发展统计公报》及相关政府工作报告，2025年全县地区生产总值（GDP）实现稳步增长。全社会固定资产投资、社会消费品零售总额、地方一般公共预算收入等核心经济指标均保持良好增势。城乡居民收入稳步增长，农村居民人均可支配收入年均增长7.3%，脱贫成果持续巩固。
清洁能源产业
是支柱产业和战略引擎。作为国家“十四五”重点建设的“金沙江上游清洁能源基地”核心区，已建成苏洼龙、巴塘等水电站，正在加快推进拉哇、昌波水电站及中咱120万千瓦光伏项目（四川省在建单体规模最大）建设。2025年清洁能源年发电量达45亿千瓦时，预计带动就业2000人次，人均年增收3000元。金上-湖北特高压工程配套推进，构建“水力+光伏”互补体系。
特色生态农牧业
是基础产业和富民关键。围绕“甲着”小麦、巴塘中蜂、南区辣椒、核桃、藏香猪等特色产业，构建多元现代农业体系。“甲着”小麦成功入选全国十大农作物优异种质资源，获国家生态原产地认证；巴塘中蜂通过国家畜禽遗传新资源鉴定，获欧盟、美国有机双重认证。建成省级蔬菜、州级青稞现代农业园区，农产品加工转化率提升至45%。2025年粮食播面达6.2435万亩，农业主推技术到位率95%。
生态文化旅游产业
是活县之源和品牌核心。依托措普沟国家森林公园、热坑温泉群、弦子文化、红色遗迹等资源，构建全域旅游格局。成功挑战“最大规模弦胡演奏”吉尼斯世界纪录，打造“川西巴理稻”黄金旅游环线。2025年累计接待游客158.49万人次，同比增长37%，实现旅游综合收入17.53亿元，同比增长37%。设立1000万元文旅专项基金，储备“十五五”文旅项目76个。
全县深入实施“三链融合”，推动“三产联动”，荣获省级生态县称号，为高质量发展奠定了坚实基础。
（三） 现行行政区划格局与挑战
根据巴塘县人民政府公开信息及权威资料，截至2025年，巴塘县辖
5个镇、12个乡
，共17个乡级行政区。具体为：
5镇
：夏邛镇（县人民政府驻地）、中咱镇、措拉镇、甲英镇、地巫镇。
12乡
：拉哇乡、竹巴龙乡、苏哇龙乡、昌波乡、亚日贡乡、波密乡、莫多乡、松多乡、波戈溪乡、茶洛乡、列衣乡、德达乡。 全县下辖若干行政村和社区。在长期行政管理中，巴塘县习惯上被划分为
夏邛片区、中咱片区、措拉片区
等，这反映了其地理和产业差异。 尽管巴塘县在“十四五”期间经济社会发展取得了全方位、开创性成就，但面对“十五五”高质量发展、全面建设“川滇藏结合部区域中心城市”、特别是肩负长江上游生态屏障建设重任的新使命，现行17个乡镇的区划格局仍面临严峻挑战：
县城核心功能与“区域中心城市”定位有待强化
：夏邛镇作为县城和“弦子故乡”形象核心，但其城市能级、产业集聚能力、综合服务功能和区域辐射带动力，与建设“州域南部中心”和“入藏门户枢纽”的战略要求相比仍有差距。如何进一步整合周边资源，拓展城市发展空间，强化旅游集散、商贸物流、教育医疗等核心功能，是亟待解决的问题。
乡镇数量偏多，规模“小散弱”格局突出
：全县17个乡镇，总人口约5万人，平均每个乡镇服务人口不足3000人。部分偏远乡人口更少（如措拉镇1684人，甲英镇1876人），且地域辽阔，管理半径极大。这种格局导致行政管理成本相对较高，公共服务设施分散、效率有待提升，难以形成规模效应，严重制约了清洁能源基地、现代农业园区和重大文旅项目的集中布局和效益发挥。
顶级资源与核心产业资源分散，跨乡镇协调成本高
：措普沟景区涉及措拉镇、茶洛乡、列衣乡等多乡镇；中咱120万千瓦光伏项目位于中咱镇及周边；特色农业“甲着”小麦、中蜂等分布在不同区域。现行区划导致资源管理分割，在统一规划、基础设施建设、品牌打造、市场开拓、利益分配等方面存在巨大协调难度，制约了“高原江南”、“弦子文化”整体品牌竞争力的提升和全域旅游的深度发展。
“三链融合”协同发展与行政区划存在壁垒
：“清洁能源+生态保护”、“特色农牧+文旅融合”的发展趋势，要求打破行政边界，实现要素优化配置。现行区划在一定程度上固化了产业分割，不利于“水光互补”、“农旅融合”、“光伏+生态+牧业”等综合性项目的统筹推进。
片区内部发展不平衡，中心镇辐射能力有限
：夏邛、中咱、措拉等片区资源禀赋、产业基础差异较大。现有的片区工作机制虽有一定协调作用，但缺乏实体化的行政整合，导致片区内部资源整合和协同发展力度不足，难以形成合力支撑“一核两环三廊”的宏观布局和“双核两带三区五园”的农业布局。
二、 推进区域行政区划调整的战略必要性
站在“十四五”圆满收官、“十五五”开局起步，特别是面临建州70周年新起点、国家“双碳”战略机遇、川藏铁路建设带动、清洁能源基地大规模开发等重大历史机遇，对巴塘县行政区划进行新一轮战略性、系统性优化调整，是巩固“两项改革”成果、破解空间资源碎片化约束、全面释放“高原江南”品牌潜能、实现从“边陲门户”向“区域中心城市”历史性跨越的关键举措。
优化空间载体，强力支撑“区域中心城市”建设的迫切需要
：打造具有区域影响力的“川滇藏结合部区域中心城市”和“州域南部中心”，需要高效整合极度分散的生态、文化和产业资源。通过区划调整，可以实质性构建与“三链融合”布局和“一核两环三廊”功能定位相匹配的空间组织形态，使行政区划成为生态保护、文化传承、产业发展的“加速器”和“粘合剂”。
破解“小马拉大车”困境，培育高质量发展强劲增长极的内在要求
：17个乡镇的建制，在平均海拔3300米以上、高山峡谷纵横的地区，导致资源、资金、项目在一定程度上分散。通过相邻整合，减少乡镇数量，做大做强夏邛镇，提升中咱、措拉、甲英等潜在区域中心的综合承载力，才能优化生产力布局，形成规模经济，更好地承载总投资巨大的清洁能源、文旅和农业项目。
提升治理效能与降低行政成本，建设高效能服务型政府的必然选择
：高山峡谷、交通线长的地区，维持17套乡镇党政机构，行政运行成本有待优化。通过科学整合，可以集中编制、财力、物力，在中心镇建设更高标准的教育、医疗、文化设施，优化机构设置和人员配置，提升基层治理的精细化和专业化水平，为高质量发展营造优良环境。
促进资源高效整合与产业集群发展，实现特色产业能级跃升的客观需要
：顶级文旅资源分散导致线路整合难、品牌营销难；清洁能源项目需要跨区域统筹；现代农业需要连片发展。现行区划导致管理分割、品牌合力不足、产业链条短。通过调整，有利于在更大空间尺度上统一规划产业布局，整合资源打造“弦子故乡”文旅品牌，建设规模化清洁能源产业带和特色农牧业基地，提升“甲着小麦”、“巴塘中蜂”等区域品牌的整体竞争力。
保障和改善民生，推动共同富裕，铸牢中华民族共同体意识的现实路径
：行政区划优化带来的资源集聚和效能提升，将直接惠及民生，尤其是偏远乡村。更均衡优质的公共服务，更多元的就业增收渠道（清洁能源项目参工参建、旅游服务、特色种养、电商物流等），有助于持续缩小城乡和区域差距，让各族群众在共享生态保护与产业发展红利中增强获得感、幸福感、安全感，进一步夯实民族团结和社会稳定的根基。
三、 战略布局与调整方案构想
遵循“地理相邻、生态同域、产业协同、功能互补、规模适度、利于保护、便于发展、尊重历史、平稳过渡”的原则，紧密结合巴塘县“十五五”规划目标、“三链融合”发展路径、“一核两环三廊”旅游格局和夏邛、中咱、措拉三大片区的历史地理划分，本报告提出以下战略性调整布局方案。
“一核”
：
做强“夏邛-拉哇-甲英”县城综合服务核心
。推动夏邛镇与拉哇乡、甲英镇一体化发展，拓展县城发展空间，强化政治文化、旅游集散（入藏门户枢纽）、商贸物流、教育医疗、宜居生活等核心功能，打造引领全县、辐射川滇藏结合部的综合服务枢纽和“弦子文化”形象展示窗口。
“三区”
：依据资源禀赋、产业基础和三大片区传统，优化形成三大协同发展区：
东南部中咱清洁能源与特色农业区
：以
中咱镇
为中心，整合
地巫镇
、
昌波乡
、
亚日贡乡
等资源，依托中咱120万千瓦光伏项目、苏哇龙水电站及特色农牧资源，打造金沙江上游清洁能源示范基地和高原特色现代农业融合发展区。
北部措拉生态旅游与生态保护区
：以
措拉镇
为中心，整合
茶洛乡
、
列衣乡
、
德达乡
、
波密乡
等资源，聚焦措普沟国家森林公园、热坑温泉群的生态保护与旅游开发，打造国际知名的生态旅游目的地和重要生态安全屏障。
西部竹巴龙、苏哇龙交通枢纽与文旅融合区
：以
竹巴龙乡
、
苏哇龙乡
为基础，依托金沙江大桥、G318/G215交通干线及沿线文旅资源，打造川藏交通枢纽节点和文旅融合示范带。
“两廊”
：
G318/G215交通经济与文旅融合发展廊
：沿国道318线、215线，串联夏邛、竹巴龙、苏哇龙等重要节点，是县域经济发展的主轴和核心文旅走廊，也是连接西藏、云南的重要通道。
金沙江清洁能源与生态保护廊
：沿金沙江流域，统筹水风光一体化清洁能源开发与流域生态保护修复，打造“桃花+光伏+雪景”生态景观长廊，实现生态效益与经济效益双赢。
（二） 具体调整方案建议（基于相邻原则）
方案一（结构优化型）：此方案侧重大幅精简数量、做强核心和三大片区中心，形成“6-8个乡镇”的集约格局。
打造“巴塘城区”（暂名）或强化夏邛镇核心
：将
拉哇乡
、
甲英镇
整体并入
夏邛镇
。三地紧密相邻，同处县城周边及金沙江河谷。合并有利于统一规划城市建设，极大拓展县城发展腹地，整合交通枢纽和文旅资源，强化综合服务功能和产业集聚能力，真正形成县域发展核心和入藏门户枢纽。
打造“中咱”东南部能源与农业中心
：将
地巫镇
、
昌波乡
、
亚日贡乡
整体并入
中咱镇
。四地相邻，同属东南部区域，是中咱光伏项目、苏哇龙水电站的核心区，且特色农业基础较好。合并有利于整合东南部清洁能源和农业资源，统一规划“光伏+农业+旅游”产业，打造县域经济重要增长极。
打造“措拉”北部生态旅游核心
：将
茶洛乡
、
列衣乡
、
德达乡
整体并入
措拉镇
。四地相邻，共同构成措普沟景区主体及生态保护区。合并有利于统一规划、保护、开发措普沟世界级生态旅游资源，打造国际旅游目的地，避免管理分割。
打造“竹巴龙-苏哇龙”西部交通枢纽区
：将
竹巴龙乡
与
苏哇龙乡
合并，设立新的
竹苏镇
（暂名）。两地同处西部金沙江沿岸，是G318入藏咽喉和重要交通节点。合并有利于统筹交通枢纽建设、文旅资源开发和跨省区协作。
优化其他区域
：
波密乡
、
莫多乡
、
松多乡
、
波戈溪乡
等可根据其地理相邻性、产业特色（如莫多乡农旅融合）以及与核心区的联系，进行适当合并或保留为特色乡。
方案二（功能协同型）：在保持三大片区框架相对稳定的前提下，重点合并规模过小乡镇，形成“10-12个乡镇”的格局。
适度扩大县城范围
：将
拉哇乡
并入
夏邛镇
。
整合各片区内部乡镇
：
夏邛片区
：将
甲英镇
保留或与夏邛整合。
中咱片区
：将
地巫镇
、
昌波乡
合并；
亚日贡乡
保留或与中咱整合。
措拉片区
：将
茶洛乡
、
列衣乡
合并；将
德达乡
、
波密乡
合并。
保留并强化重点乡镇
：
竹巴龙乡
（交通）、
苏哇龙乡
（文旅）、
莫多乡
（农旅）、
松多乡
、
波戈溪乡
等可根据其独立发展价值予以保留或微调。
深化“片区管理委员会”机制
：在三大发展区，设立实体化的“片区发展管理委员会”，统筹片区内乡镇的规划、建设、管理和利益分配，强化片区统筹协调功能，特别是对跨乡镇的重大项目（如光伏、旅游线路）进行统一管理。
（三） 调整必须遵循的原则
坚持相邻整合与地理连通
：所有调整必须基于地理相邻、交通相对便捷、生产生活联系紧密。例如，夏邛、拉哇、甲英紧密接壤；中咱、地巫、昌波、亚日贡同处东南部；措拉、茶洛、列衣、德达同属北部措普沟区域。
尊重历史沿革与文化认同
：巴塘县历史文化悠久，弦子文化、藏传佛教文化、茶马古道文化特色鲜明，三大片区的划分有深厚的历史地理和行政管理基础。调整必须充分考虑历史渊源、文化脉络、部落关系和群众情感，稳妥有序推进，确保文化遗产的真实性、完整性和延续性，维护民族团结和社会稳定。
服务发展战略与功能定位
：调整必须紧密围绕“区域中心城市”建设目标和“三链融合”发展路径，有利于核心资源整合、特色产业集群发展和区域功能优化，特别是要促进“文化+旅游+生态+能源”的深度融合，做强“弦子故乡”和“高原江南”品牌。
严守生态红线与安全底线
：巴塘县是长江上游重要生态屏障，拥有自然保护区、森林公园、湿地等顶级生态资源。调整要有利于生态保护红线的完整性和系统性保护，以山系、流域为单元进行系统性保护，同时科学评估和规避地质灾害风险，保障重大工程建设和人民群众生命财产安全。
四、 实施路径与保障措施
为确保行政区划调整战略平稳落地、取得实效，必须规划科学的实施路径并构建强有力的保障体系。
加强顶层设计与科学论证
：建议在州委州政府领导下，成立由县委县政府主要领导牵头的专项工作领导小组。聘请区域经济、城乡规划、民族文化、生态保护、能源工程、旅游管理等领域的权威专家组成顾问团，深入开展实地调研、生态文化影响评估、社会稳定性评估和多方案比选论证。制定详尽的《巴塘县行政区划调整可行性研究报告》及实施方案，突出生态保护、文化传承与高质量发展的主题，依法依规按程序报批。
坚持规划先行与多规合一
：调整方案必须与《巴塘县国土空间总体规划》及“十五五”规划紧密衔接。特别是要深化“三大发展区”的详细规划和村庄规划，确保调整后的每个乡镇都有明确的生态功能、文化主题、产业定位、空间布局和约束指标，实现生态保护、文化传承、产业发展、城乡建设“一张蓝图”管控。
健全政策配套与平稳过渡机制
：
机构与人员
：严格落实“编制不上收、财政转移支付不减少、基础设施建设不削弱、公共服务不降低、干部安排不悬空”政策。制定周密的人员安置方案，优先考虑熟悉当地生态、文化、产业的干部。科学设置新镇的内设机构，可考虑设立专门的文旅发展办公室、清洁能源管理办公室或现代农业服务中心。
资产与债务
：全面开展清产核资，明确债权债务归属，做好国有资产和集体资产（特别是土地、矿产资源、旅游资源）的划转、交接与管理，防止资产流失。
财政与事权
：调整完善县、乡财政管理体制，加大对调整后核心区、重点生态功能区、能源开发区、文旅发展区的转移支付和项目支持力度。优化乡镇事权配置，特别是在旅游市场监管、生态补偿、重大项目协调等方面赋予相应权限。
民生服务
：确保教育、医疗、社保、户籍等公共服务无缝衔接、水平不降。在撤并乡镇原驻地保留必要的便民服务点、医疗点和文化站，落实“民事代办”制度。优化“县乡村”三级物流体系和电商服务体系布局，保障农特产品外销、旅游商品流通和生产生活物资供应。
强化项目支撑与产业协同
：以区划调整为契机，优化重大项目布局。向新的核心区、增长极倾斜布局交通、水利、能源、旅游、农牧基础设施等项目。例如，在“巴塘城区”布局城市功能提升、川藏铁路巴塘站综合枢纽、弦子文化博览园项目；在“中咱中心”布局光伏运维基地、现代农业科技园项目；在“措拉中心”布局生态旅游基础设施、国家公园入口社区项目；在“竹苏中心”布局跨省区旅游合作区、交通物流园项目。以项目落地固化调整成果，带动产业集群发展。
创新治理模式与深化区域协作
：在调整后的区域，深化党建引领，推广“党建+文旅”、“党建+生态”模式。借助片区整合，探索建立跨乡镇的旅游收益共享、生态补偿、草场林地流转机制。同时，主动融入G318最美景观大道和大香格里拉旅游经济圈，深化与西藏芒康、云南德钦等周边地区的生态合作、文化旅游联动与交通互联互通，利用“川滇藏结合部”区位优势，共同打造世界级旅游目的地和清洁能源基地。
做好宣传引导与风险防控
：广泛宣传区划调整对于整合资源、保护生态、传承文化、做强产业、促进增收、实现永续发展的长远意义。方案形成后，依法公开征求意见，充分听取各族群众、基层干部、人大代表、政协委员、旅游从业者、能源企业、非遗传承人的意见。建立完善的社会稳定风险评估机制和应急处置预案，尤其要关注资源权属、利益分配、民族宗教等敏感问题，确保调整工作平稳有序，得到广泛支持。
五、 预期成效
通过审慎、科学的行政区划战略调整，预期将为巴塘县带来以下显著成效：
空间格局深刻优化，发展能级系统性跃升
：形成“一核引领、三区协同”的高效空间组织形态，彻底改变资源碎片化局面。县城核心区综合服务功能和辐射带动力极大增强，中咱、措拉、竹苏三大区域中心真正成为带动全域特色产业和生态文化保护发展的强劲引擎，有力支撑“川滇藏结合部区域中心城市”建设。
行政效能显著提高，治理成本有效降低
：乡镇设置更加合理，管理幅度优化，行政运行成本降低，政策执行效率和公共服务供给能力显著提升。“两项改革”的“后半篇”文章在高原门户县做出特色、做出实效，基层治理体系更加现代化。
主导产业竞争力全面增强，品牌价值凸显
：顶级文旅资源实现统一规划、保护、开发与营销，“弦子故乡”、“高原江南”品牌合力极大提升；清洁能源基地实现集中高效管理，形成“水风光储”互补体系；“甲着小麦”、“巴塘中蜂”等特色农牧品牌产业带更加集中，市场竞争力增强。
生态保护与绿色发展协同推进
：以完整生态单元为基础的行政区划，更有利于实施措普沟、竹巴笼自然保护区等生态系统的整体性保护，统筹推进清洁能源开发、生态旅游与生态修复，筑牢长江上游生态安全屏障，探索绿水青山转化为金山银山的巴塘路径。
民生福祉持续改善，共同富裕扎实推进
：公共服务资源更加均衡优质，就业渠道更加多元稳定（清洁能源项目参工参建、旅游服务、特色种养、电商物流、手工艺制作等），农牧民收入持续增长。各族群众在参与国家重大工程建设和特色产业发展中共享现代化成果，获得感、幸福感、安全感显著增强，中华民族共同体意识更加牢固。
结论
面对“十四五”辉煌成就和“十五五”宏伟蓝图，特别是站在建州70周年的历史新起点，肩负着筑牢长江上游生态安全屏障、建设川西北生态示范区样板、打造国际旅游目的地和清洁能源基地、推动民族地区共同富裕的历史重任，巴塘县在巩固已有改革成果基础上，以高度的文化自觉、生态自觉和战略远见推进新一轮区域行政区划战略性、系统性调整，是顺应高质量发展规律、破解空间资源与生态文化产业布局碎片化约束、全面释放“高原江南”品牌潜能、实现从“边陲门户”向“区域中心城市”历史性跨越的必然选择。本报告提出的“一核引领、三区协同、两廊驱动”布局及调整方案，旨在通过以相邻整合、生态同域、文化同源、功能协同为核心的深度优化，使行政区划更好地适配“区域中心城市”的战略定位和“三链融合”的发展路径。这不仅是乡镇建制数量的优化，更是对如何在复杂地理条件和多元文化背景下，通过空间治理现代化创新，将顶级的能源资源、独特的文化资源和优越的区位资源转化为可持续的发展优势、民生福祉和安全保障，走出一条具有巴塘特色的中国式现代化道路的深刻探索。建议巴塘县在州委州政府的坚强领导下，把握“十五五”规划编制和国家重大战略实施的历史契机，凝聚全县智慧，坚守生态底线，尊重文化传承，科学民主决策，积极稳妥实施，将行政区划调整的制度优势切实转化为建设“团结富裕文明和谐美丽的社会主义现代化新巴塘”的强大动能，为谱写中国式现代化甘孜新篇章贡献璀璨的巴塘力量。
