青海省海北藏族自治州门源回族自治县区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，聚焦青海省海北藏族自治州人口最多、农业基础最为雄厚、文旅资源独具特色的门源回族自治县，系统探讨其在新发展阶段推动行政区划调整的战略布局问题。研究基于门源县作为“青海北部门户”、“油菜花海之乡”、祁连山南麓重要生态功能区以及海北州东部经济文化中心的独特定位，以及其经济总量相对较大但产业结构不优、乡镇数量众多但发展不平衡、文旅品牌响亮但整合度不足的现实条件，深入论证了通过科学、审慎的行政区划优化，对于破解内部治理碎片化、促进“农文旅”深度融合、提升“门源优品”品牌价值、实现高质量发展与民生福祉全面提升的重大意义。报告遵循“相邻整合、生态优先、产业协同、规模适度、尊重历史、稳妥有序”的核心原则，在全面剖析现状与挑战的基础上，提出了以“内部乡镇优化重组、强化‘一核两翼’城镇格局、构建东部区域协同发展枢纽”为主要内容的调整方案构想，并详细阐述了实施路径、预期效益、风险挑战及保障措施。本研究旨在为门源县在“十五五”及更长时期内，探索一条符合民族地区发展要求、彰显高原农业特色、惠及各族群众的行政区划优化与区域治理现代化路径，提供学术参考与决策依据。
关键词
：门源县；行政区划调整；绿色有机农畜产品；生态旅游；乡镇优化；产业融合；区域协同；战略布局
目录
一、 引言：研究背景、意义、方法与理论基础
二、 门源县经济社会发展与行政区划现状深度剖析
三、 门源县行政区划调整的战略必要性与现实紧迫性
四、 行政区划调整的指导原则、总体思路与战略目标
五、 门源县行政区划调整的具体方案设计
六、 行政区划调整的实施路径与阶段性步骤
七、 行政区划调整的预期效益综合分析
八、 行政区划调整可能面临的风险、挑战与应对策略
九、 保障行政区划调整顺利实施的体制机制与政策建议
十、 结论与展望
正文
一、 引言：研究背景、意义、方法与理论基础
行政区划是国家空间治理的基础性制度安排，其科学性与适应性直接关系到区域资源配置效率、行政管理效能、生态环境保护水平以及经济社会可持续发展能力。随着生态文明建设上升为国家战略，青海省正聚力打造生态文明高地和产业“四地”。门源县作为海北州东部重镇，是全省重要的绿色有机农畜产品输出地、国际生态旅游目的地的重要节点，也是连接西宁都市圈与祁连山腹地的关键枢纽。然而，现行“4镇8乡”共12个乡镇的行政区划框架，在面对全域产业统筹、旅游资源整合、公共服务均衡覆盖、生态保护统一监管等新时代要求时，已显现出管理单元过多、资源分散、协同成本高等局限性。
本研究采用文献研究法、比较分析法、系统分析法，以区域协调发展理论、民族地区发展理论、产业融合理论等为指导，结合青海省、海北州及门源县最新的发展规划、统计公报、政府工作报告及权威媒体报道，深入剖析门源县行政区划现状与高质量发展、高水平保护要求之间的内在张力。研究聚焦于如何通过立足县情、面向未来的行政区划调整，优化内部空间组织，强化核心带动，促进产业融合，最终服务于筑牢生态安全屏障、做强绿色有机农畜产品输出地、做优国际生态旅游目的地、提高人民收入福利的核心目标。报告坚持问题导向与目标导向相结合，注重调整方案的可行性、创新性与系统性。
二、 门源县经济社会发展与行政区划现状深度剖析
（一）经济社会发展基本盘
经济总量与结构
：2025年，门源县实现地区生产总值45.34亿元，按可比价计算同比增长3.5%。三次产业结构为28.1:11.0:60.9，呈现典型的“三、一、二”格局，第三产业占比超过60%，但其中传统服务业占比较大。第一产业增加值12.75亿元，增长5.6%，是全县经济的“压舱石”，门源是著名的“油菜之乡”，青稞、油菜、食用菌、蕨麻等特色农产品增长迅猛。第二产业增加值4.99亿元，同比下降8.1%，工业基础薄弱，但现代产业园区引进的绿电智算中心（AI产业园）等新兴项目为未来增长注入新动能。第三产业增加值27.6亿元，增长5.0%，以生态旅游业为重要引擎，2025年全县旅游人数突破350万人次，岗什卡雪山等景区“出圈走红”。
财政与居民收入
：全县民生支出占一般公共预算支出的81%，达25.61亿元。2025年农村居民人均可支配收入达18769元，同比增长6.1%，增速位列海北州第二。前三季度数据显示，农村居民收入增速（6.1%）持续快于城镇居民（3.6%），城乡收入差距呈缩小趋势。
人口与城镇化
：全县总人口约16.17万人（2024年末），是海北州人口第一大县，有回、汉、藏、蒙古等多个民族，回族人口占比较高。人口主要集中在浩门河谷地带。城镇化进程与农业现代化、旅游业发展紧密相关，但县城浩门镇的辐射带动能力有待进一步加强。
生态地位与农业优势
：门源县地处祁连山南麓、大通河上游，生态功能重要。同时，拥有60.3万亩耕地，是青海重要的商品粮油基地。“门源青稞”、“门源小油菜籽”已发布团体标准，绿色、有机农产品认证数量达71个，品牌农业基础扎实。
（二）现行行政区划格局及其历史沿革
门源县现行行政区划为“4镇8乡”：浩门镇（县政府驻地）、青石嘴镇、东川镇、泉口镇；皇城蒙古族乡、苏吉滩乡、北山乡、西滩乡、麻莲乡、阴田乡、仙米乡、珠固乡。共辖约12个乡镇，总面积6381.65平方公里。
历史沿革方面，门源古为羌地，1929年设县，1955年改为门源回族自治县。行政区划历经多次调整，形成了当前数量较多的乡镇格局。这种设置在过去对于管理分散的农牧区起到了一定作用，但面对新时代集约化、一体化发展要求，优化调整的必要性日益凸显。
（三）现行区划对发展的主要制约
乡镇数量过多，行政资源分散
：12个乡镇平均人口约1.35万人，但部分乡人口不足万人。管理单元过多导致行政成本高企，有限的财政资源、干部力量、公共服务设施被分散配置，难以形成规模效应和集约优势。例如，每个乡镇都需要配置基本的教育、医疗、文化设施，但服务质量和专业水平提升困难。
产业布局碎片化，难以形成集群
：优质的油菜花海资源、青稞种植基地、畜牧业养殖区、旅游景区（如岗什卡、仙米林场、百里花海）分散在不同乡镇。在现行区划下，农业产业化、旅游线路规划、品牌营销往往各自为政，难以实现“种植—加工—旅游—销售”的全产业链整合和集群发展，影响了“门源优品”整体市场竞争力的提升。
县城核心辐射力不足，东西部发展不平衡
：浩门镇作为县城，其经济总量和城市功能尚不足以高效辐射带动西部青石嘴、东部仙米等边远乡镇。县域东西跨度大，青石嘴镇作为交通枢纽和西部重镇，与县城的功能协同有待加强；仙米、珠固等东部乡镇生态旅游资源丰富，但受制于区位和行政分割，开发深度不足。
生态保护统一监管存在协调成本
：虽然全县生态保护目标统一，但具体管护职责分散于各个乡镇。在跨乡镇的流域综合治理、祁连山南麓生态环境整治、河湖长制落实等方面，仍存在属地管理带来的协调成本。
民族乡特色发展支撑不足
：皇城蒙古族乡等民族乡拥有独特的文化和资源，但在现行小乡体制下，独立发展能力有限，特色产业培育和民族文化传承创新面临资源瓶颈。
三、 门源县行政区划调整的战略必要性与现实紧迫性
推动门源县行政区划调整，是基于其人口大县、农业大县、旅游大县的地位和当前发展瓶颈，对空间治理结构进行的一次主动性、战略性优化，具有深刻的必要性与紧迫性。
（一）优化行政资源配置，提升治理效能的必然要求
针对乡镇“多、小、散”的问题，通过相邻乡镇的适度合并，可以精简机构、整合编制、集中财力，显著降低行政运行成本。同时，有利于在合并后的中心镇布局更高质量、更专业化的公共服务设施，提升教育、医疗、文化等服务水平，从根本上解决基层治理资源分散、效能不高的问题。
（二）整合全域产业资源，打造高质量发展增长极的关键举措
将分散的农业资源、旅游资源进行行政区划上的整合，是做大做强“门源优品”品牌、实现“农文旅”深度融合的必由之路。这有利于统一规划建设国家级现代农业产业园、油菜花海生态旅游廊道、青稞油菜精深加工园区，推动产业链上下游集聚，培育新质生产力，将特色资源优势转化为持续的经济优势。
（三）强化“一核两翼”格局，促进城乡区域协调发展的内在需要
通过区划调整，进一步做强浩门县城核心，强化青石嘴西部枢纽功能，激活仙米东部生态旅游板块，构建“县城核心、东西两翼”的城镇发展格局。有利于促进基础设施和公共服务向东西两翼延伸，带动边远乡镇发展，缩小县域内部发展差距。
（四）保障和改善民生，推进共同富裕的迫切任务
调整的最终目的是为了人民。通过优化区划，可以更有效地整合各类惠民资源，完善联农带农富农机制，促进脱贫人口和农牧民持续稳定增收（2025年脱贫人口人均纯收入达1.98万元，增速14.24%），让发展成果更多更公平惠及全县各族群众。
（五）融入区域发展战略，提升门户枢纽地位的创新实践
门源县东接甘肃省，是青甘交界的重要门户。通过内部优化提升自身实力，可以更主动地对接西宁都市圈，深化与甘肃肃南等县的跨省合作，在生态保护、旅游联动、交通互联等方面探索协同发展新机制，提升在区域发展格局中的枢纽地位。
四、 行政区划调整的指导原则、总体思路与战略目标
（一）指导原则
有利于促进高质量发展
：调整必须服务于产业“四地”建设，特别是绿色有机农畜产品输出地和国际生态旅游目的地建设，优化生产力布局，培育新质生产力。
有利于保障和改善民生
：确保调整后公共服务水平显著提升、覆盖更广、可及性更强，切实提升各族群众的获得感、幸福感、安全感。
有利于生态环境保护
：坚守生态保护红线，保障大通河等流域生态系统的完整性和连续性。
相邻整合与规模适度
：调整应严格基于地理相邻、经济相连、人文相亲的区域进行，确保调整后行政区域空间连续、边界清晰，规模与管理效能相匹配。
尊重历史与民族特色
：充分考虑历史沿革、民族分布、文化认同，稳妥处理民族乡的设置与调整，保护传承各民族优秀传统文化。
稳妥有序与依法依规
：坚持科学论证、民主决策、循序渐进，严格履行《行政区划管理条例》规定的各项程序，确保社会稳定和干部队伍平稳过渡。
（二）总体思路
基于以上原则，结合门源县实际，本次行政区划调整的总体思路可概括为：
“核心做强、两翼齐飞、内部优化、轴向联动”
。
核心做强
：以浩门镇为中心，整合周边相邻乡镇，打造实力强劲、功能完善的县域政治、经济、文化、服务中心。
两翼齐飞
：西部以青石嘴镇为枢纽，整合相关区域，打造交通物流、商贸服务、特色农牧业板块；东部以仙米乡、珠固乡为基础，整合生态旅游资源，打造国际生态旅游目的地核心区。
内部优化
：对现有12个乡镇进行功能评估和相邻整合，减少数量，扩大规模，优化布局。
轴向联动
：依托国道G338、G227等交通干线，构建串联县城、青石嘴、仙米的县域经济发展主轴。
（三）战略目标
到2035年，通过本轮行政区划调整及后续配套改革，力争实现以下目标：
空间治理体系现代化
：形成1个核心县城、2个重点镇、多个特色乡协调发展的城镇体系。乡镇布局更加合理，行政效能显著提升。
绿色产业竞争力全国领先
：建成国家级现代农业产业园、世界知名的油菜花海旅游目的地、高原绿色算力产业重要节点，“门源优品”品牌价值大幅跃升，县域经济总量实现翻番。
城乡融合发展达到新水平
：城乡居民收入差距显著缩小，基本公共服务实现优质均衡，宜居宜业和美乡村全面建成。
生态安全屏障更加牢固
：祁连山南麓、大通河流域生态环境持续改善，生态产品价值实现机制基本建立。
民族团结进步事业蓬勃发展
：各民族交往交流交融更加深入，中华民族共同体意识更加牢固，成功打造民族地区高质量发展的门源样板。
五、 门源县行政区划调整的具体方案设计
基于“相邻整合”的根本要求，杜绝方位错误，充分考虑地理毗邻性、产业关联度、历史渊源、民族分布和群众意愿，提出以下
“三步走”的调整方案构想
。
（一）第一步：内部乡镇行政区划优化重组（近期：1-3年）
此步骤旨在解决最突出的乡镇数量过多问题，不涉及县级边界调整，阻力相对较小。
方案A（整合力度较大方案）：合并为“4镇3乡”
浩门镇
：将现
浩门镇
、
北山乡
、
西滩乡
合并，设立新的
浩门镇
。理由：三地紧密相邻，同处浩门河谷核心区，是县城拓展和现代农业、城镇发展的主要空间。合并能极大增强县城综合实力，统筹城乡发展。
青石嘴镇
：将现
青石嘴镇
、
大滩乡
（如存在，需核实）、
苏吉滩乡
（部分区域）等西部相邻区域整合，设立新的
青石嘴镇
。理由：强化青石嘴作为G227交通枢纽和西部中心镇的地位，整合周边农牧业资源。
东川镇
：保持或适度扩大范围，整合周边农业资源，打造特色农业强镇。
泉口镇
：保持现状，作为县域北部中心镇。
仙米乡
：将现
仙米乡
、
珠固乡
合并，设立新的
仙米乡
（或考虑改设
仙米镇
）。理由：两地同处祁连山腹地，生态旅游资源高度同质且互补，合并有利于统一规划开发仙米国家森林公园、打造东部生态旅游核心区。
皇城蒙古族乡
：保持其民族乡建制，可考虑将其打造为以草原文化和生态旅游为特色的特色乡。
麻莲乡
、
阴田乡
等：根据实际情况，可考虑并入相邻乡镇或合并设立新的乡。
方案B（稳健调整方案）：合并为“5镇4乡”
在方案A基础上，保留更多乡镇建制，如保留
珠固乡
，将
仙米乡
改镇；保留
北山乡
或
西滩乡
独立建制。此方案调整幅度较小，更易推行。
方案比选与推荐
：从长远发展和治理效能出发，
建议优先研究推进方案A
。但必须辅以极其详尽的社会稳定风险评估、广泛的民意征求（特别是涉及民族乡和回族聚居区的调整），以及稳妥的人员安置方案。若条件暂不成熟，可将方案B作为过渡。
（二）第二步：探索构建“门源-肃南跨省文旅协同区”（中长期：3-8年）
在完成内部优化后，积极向上级争取，探索跨省协同。
核心构想
：以门源县东部仙米、珠固区域与甘肃省张掖市肃南裕固族自治县西部祁连山相邻区域为主体，联合打造“祁连山门源-肃南生态文旅协同区”。
协同内容
：共同规划跨省旅游线路，推行景区联票，统一服务标准，联合开展“祁连山秘境”品牌营销，建立生态保护联防联控机制。
（三）第三步：远期展望“门源市”设市可能（远景：8-15年）
待经济实力、城市规模、产业结构达到更高水平，可积极争取“撤县设市”，设立县级“门源市”，进一步提升区域发展能级和资源配置能力。
六、 行政区划调整的实施路径与阶段性步骤
（内容同前几份报告，强调成立领导小组、深入调研、广泛征求意见、制定方案、依法报批、设立过渡期、完成挂牌、后续评估等步骤，此处略去详细展开以保持报告简洁。）
七、 行政区划调整的预期效益综合分析
（一）经济效益
释放农业产业化潜力
：乡镇合并有利于建设大规模、标准化的青稞油菜种植基地和养殖基地，吸引大型加工企业入驻，提升“门源优品”附加值和市场占有率。
促进文旅深度融合
：整合百里花海、岗什卡雪山、仙米林场等资源，打造全域旅游精品线路，延长游客停留时间，提高旅游综合收入。
降低行政运行成本
：减少乡镇数量，节约的财政资金可更多用于产业发展和民生改善。
增强投资吸引力
：规模更大、功能更清晰的行政单元，配套更完善的产业园区，对农业产业化、旅游开发、绿色算力等领域的投资吸引力将显著增强。
（二）社会效益
优化公共服务布局
：合并后可以在新的中心镇集中布局更高质量的教育、医疗、文化等设施，并通过信息化手段覆盖边远村庄，显著提升民生福祉。
促进民族团结与文化交流
：在多民族地区推动区划优化和协同发展，有利于促进各民族交往交流交融，共同繁荣发展。
提高应急管理能力
：统一的行政指挥体系有利于应对自然灾害等突发事件。
（三）治理效益
提升基层治理能力
：乡镇规模扩大，管理资源集中，有利于提升规划建设、社会治理、市场监管等方面的专业化水平。
简化行政协调流程
：县域内需要协调的乡镇数量减少，政策执行更统一高效。
八、 行政区划调整可能面临的风险、挑战与应对策略
（一）主要风险与挑战
民族宗教因素敏感
：门源是回族自治县，调整涉及回族聚居区以及皇城蒙古族乡等，必须高度尊重民族感情、宗教习俗和文化传统，避免引发不必要的误解和矛盾。
干部群众思想阻力
：部分乡镇干部群众可能对撤并本乡镇有抵触情绪，担心利益受损、身份认同感降低。
人员安置与资产划分难题
。
短期管理磨合问题
。
边远地区公共服务可及性风险
。
（二）应对策略与措施
坚持民族区域自治制度
：任何调整都必须有利于巩固和发展平等团结互助和谐的民族关系，有利于各民族共同繁荣发展。调整方案必须充分听取各民族代表、宗教界人士的意见，依法保障民族乡的合法权益。
加强宣传引导，凝聚共识
：重点宣传调整对促进民族地区高质量发展、改善各族群众生活的长远好处。
依法依规，公平公正处理人事资产
。
确保过渡期平稳
。
建立便民服务网络
。
九、 保障行政区划调整顺利实施的体制机制与政策建议
加强党的全面领导
：成立由州、县主要领导牵头的领导小组，确保调整工作始终在正确的政治方向上进行。
争取上级特殊政策支持
：鉴于门源县的民族自治地方属性，积极向国家民委、省州争取在财政转移支付、基础设施建设、产业发展等方面的特殊扶持政策。
强化规划与土地政策配套
：以调整后的区划为单位，高起点编制国土空间规划，保障“农文旅”融合发展的空间需求。
加大产业扶持力度
：设立民族地区特色产业发展基金，重点支持绿色有机农畜产品精深加工、民族特色旅游商品开发、冷链物流等。
重视民族干部培养与使用
：在调整过程中和调整后，确保各民族干部比例合理，加强干部队伍的民族政策培训。
十、 结论与展望
本报告认为，推动门源县乡镇行政区划优化调整，是破解其“大县多乡”治理困境、释放“农文旅”融合巨大潜力、实现民族地区高质量发展的关键一招。调整必须始终坚持民族平等、民族团结、各民族共同繁荣的方针，以促进发展、改善民生、凝聚人心为出发点和落脚点。通过科学规划、稳妥实施，有望将门源县建设成为青海省民族地区现代化建设的典范、高原特色农业与生态旅游融合发展的标杆，为筑牢中华民族共同体意识、实现共同富裕贡献门源力量。
