青海省黄南藏族自治州区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，聚焦青海省黄南藏族自治州，系统探讨其在新发展阶段推动行政区划调整的战略布局问题。研究基于黄南州作为“热贡艺术之乡”、青海省文化旅游资源富集区、青甘川三省交汇门户以及国家生态文明建设重要区域的独特定位，深入剖析其经济总量偏小、增长承压但文旅产业潜力巨大、特色农牧业基础扎实、区域协同需求迫切的发展现实。报告论证了通过科学、审慎的行政区划优化，对于破解内部治理碎片化、促进“文旅农牧”深度融合、提升“神韵黄南”品牌价值、实现生态保护与高质量发展互促共进、切实提高各族群众收入福利的重大战略意义。遵循“相邻整合、生态优先、产业协同、规模适度、尊重历史、稳妥有序”的核心原则，报告在全面分析现状与挑战的基础上，提出了以“强化‘一核两翼’城镇格局、推动市县联动与乡镇优化、构建跨区域协同发展带”为核心内容的调整方案构想，并详细阐述了实施路径、预期效益、风险挑战及保障措施。本研究旨在为黄南州在“十五五”及更长时期内，探索一条符合民族地区实际、彰显文化生态特色、惠及全域人民的行政区划优化与区域治理现代化路径，提供学术参考与决策依据。
关键词
：黄南州；行政区划调整；热贡艺术；生态旅游；绿色农牧业；市县联动；乡镇优化；区域协同；战略布局
目录
一、 引言：研究背景、意义、方法与理论基础
二、 黄南州经济社会发展与行政区划现状深度剖析
三、 黄南州行政区划调整的战略必要性与现实紧迫性
四、 行政区划调整的指导原则、总体思路与战略目标
五、 黄南州行政区划调整的具体方案设计
六、 行政区划调整的实施路径与阶段性步骤
七、 行政区划调整的预期效益综合分析
八、 行政区划调整可能面临的风险、挑战与应对策略
九、 保障行政区划调整顺利实施的体制机制与政策建议
十、 结论与展望
正文
一、 引言：研究背景、意义、方法与理论基础
行政区划是国家空间治理的基础性制度安排，其科学性与适应性直接关系到区域资源配置效率、行政管理效能、生态环境保护水平以及经济社会可持续发展能力。随着生态文明建设上升为国家战略，青海省正聚力打造生态文明高地和产业“四地”。黄南藏族自治州作为国家级热贡文化生态保护区、青海省打造国际生态旅游目的地东南门户，其独特的文化底蕴和生态价值日益凸显。然而，现行“一市三县”的行政区划框架，在面对全域文旅资源整合、特色产业集聚、公共服务均衡覆盖、跨区域协同发展等新时代要求时，已显现出管理单元协同不足、资源分散、发展能级有待提升等局限性。
本研究采用文献研究法、比较分析法、系统分析法，以区域协调发展理论、民族地区发展理论、文化生态保护理论等为指导，结合青海省、黄南州最新的发展规划、统计公报、政府工作报告及权威媒体报道，深入剖析黄南州行政区划现状与高质量发展、高水平保护要求之间的内在张力。研究聚焦于如何通过立足州情、面向未来的行政区划调整，优化内部空间组织，强化核心带动，促进产业融合与区域协同，最终服务于筑牢生态安全屏障、做强国际生态旅游目的地、做优绿色有机农畜产品输出地、提高人民收入福利的核心目标。报告坚持问题导向与目标导向相结合，注重调整方案的可行性、创新性与系统性。
二、 黄南州经济社会发展与行政区划现状深度剖析
（一）经济社会发展基本盘
经济总量与结构
：2025年，黄南州实现地区生产总值124.17亿元，按不变价格计算比上年增长0.7%，经济总量在青海省各市州中排名靠后，且与海北州差距大幅缩小。三次产业结构为25.3:22.3:52.4，呈现“三、一、二”格局。第一产业增加值31.39亿元，增长5.2%，以生态畜牧业为主导，河南县成为全国首个有机畜牧业示范县。第二产业增加值27.75亿元，下降7.7%，其中规模以上工业增加值下降16.7%，工业基础薄弱，但清洁能源产业迅猛发展，总装机达418万千瓦。第三产业增加值65.04亿元，增长1.4%，以文化旅游产业为核心引擎，2025年旅游人次突破千万，旅游总花费达36.4亿元，热贡艺术带动4.2万人就业。
财政与投资
：地方一般公共预算收入5.18亿元，增长5.3%；支出97.85亿元，增长1.7%，财政自给率低，高度依赖转移支付。2025年固定资产投资（不含农户）大幅下降45.9%，投资动力严重不足，制约未来发展后劲。
居民收入
：城乡居民人均可支配收入年均分别增长4.1%和7.1%，农村居民收入增速持续快于城镇居民，发展成果更多惠及于民。
生态与文化优势
：黄南州是热贡艺术的发祥地，拥有坎布拉国家地质公园、麦秀国家森林公园等顶级自然景观，以及同仁国家级历史文化名城。“热贡艺术”“黄南藏戏”入列人类非物质文化遗产代表作名录，文化软实力突出。生态保护成效显著，累计完成国土绿化400万亩，治理水土流失369平方公里。
（二）现行行政区划格局及其制约
黄南州现行行政区划为1个县级市、3个县：同仁市（州府驻地）、尖扎县、泽库县、河南蒙古族自治县。全州总面积17809平方千米，常住人口约27.62万人（2023年）。各县市基本情况：
同仁市
：面积约3465平方公里，常住人口10.15万人，2025年GDP46.05亿元。下辖3镇8乡，隆务河谷空间狭小，城市拓展受限。
尖扎县
：面积约1600平方公里，常住人口5.82万人，2025年GDP35.05亿元。下辖3镇6乡，是黄南州的“北大门”，海拔较低，交通便利，与海东市化隆县已探索区域一体化合作。
泽库县
：面积约6494平方公里，常住人口约8万人，2025年GDP22.01亿元。下辖4镇3乡，以高寒牧业为主，生态地位重要。
河南蒙古族自治县
：面积约6250平方公里，常住人口约4万人，2025年GDP21.06亿元。下辖2镇4乡，是青海省唯一的蒙古族自治县，畜牧业特色鲜明。
主要制约体现为
：
州府辐射带动力有限
：同仁市作为州府，受地形限制，城市综合承载力和经济辐射能力不足，难以有效带动全州发展，呈现“小马拉大车”局面。
内部协同不足
：各县市相对独立发展，文旅资源（如坎布拉、热贡艺术、蒙藏文化）整合度不够，未能形成全域旅游合力；特色农牧业也面临品牌分散、产业链短的问题。
乡镇布局有待优化
：部分乡镇规模小、人口少，行政运行成本高，公共服务难以实现规模效益。尽管历史上进行过一些撤乡建镇和合并，但优化空间依然存在。
跨区域协同机制不健全
：作为青甘川交界地区，与周边省州在生态保护、旅游线路、交通基础设施等方面的深度协同尚缺乏强有力的行政区划支撑和常态化机制。
三、 黄南州行政区划调整的战略必要性与现实紧迫性
推动黄南州行政区划调整，是基于其文化生态核心价值与当前发展瓶颈，对空间治理结构进行的一次主动性、战略性优化，具有深刻的必要性与紧迫性。
（一）破解州府发展空间瓶颈，提升区域核心带动能力的必然要求
同仁市隆务河谷的物理空间限制已严重制约其作为州府的政治、经济、文化中心功能的发挥。通过行政区划调整，探索与地理相邻、经济互补的尖扎县一体化发展，构建“同仁-尖扎”核心发展区，能有效拓展州府发展腹地，优化功能布局，显著提升其对全州的辐射带动能力。
（二）整合全域文旅资源，打造国际生态旅游目的地核心区的关键举措
黄南州文旅资源禀赋极高但分散于四县市。通过区划优化，有利于统一规划“黄南一号风景大道”等精品线路，统筹营销“神韵黄南”品牌，推动热贡艺术、坎布拉丹霞、蒙旗草原等资源深度融合，形成具有国际竞争力的旅游产品体系，将文化生态优势转化为持续的经济优势。
（三）促进特色产业集聚，培育高质量发展新增长极的内在需要
调整有利于在更大范围内规划布局绿色有机农畜产品产业园、清洁能源基地、文旅融合示范区，引导同类或关联产业集聚，延长产业链，提升“黄南优品”整体市场竞争力。
（四）优化行政资源配置，提升治理效能的现实路径
针对部分乡镇规模小、布局散的问题，通过相邻乡镇的适度合并，可以精简机构、整合资源，降低行政运行成本，集中财力物力提升公共服务质量和覆盖范围。
（五）深化跨区域合作，融入国家重大战略的创新实践
黄南州地处黄河流域生态保护和高质量发展、兰西城市群建设等多重战略叠加区。通过内部优化提升自身实力，可以更主动地对接西宁、甘南等地，在生态共保、旅游联动、交通互联等方面探索跨省区协同发展新机制，提升在区域发展格局中的枢纽地位。
四、 行政区划调整的指导原则、总体思路与战略目标
（一）指导原则
有利于文化生态保护与传承
：调整必须服务于热贡文化生态保护区的完整性，有利于非物质文化遗产的保护传承与活化利用。
有利于促进高质量发展
：必须服务于产业“四地”建设，优化生产力布局，培育新质生产力，特别是推动文旅产业跨越式发展。
有利于保障和改善民生
：确保调整后公共服务水平显著提升、覆盖更广，切实提升各族群众的获得感。
相邻整合与规模适度
：严格基于地理相邻、经济相连、人文相亲的区域进行，确保调整后行政区域空间连续、边界清晰，规模与管理效能相匹配。
尊重历史与民族特色
：充分考虑历史沿革、民族分布（藏、蒙古、回等）、文化认同，稳妥处理民族自治地方的设置与调整。
稳妥有序与依法依规
：坚持科学论证、民主决策、循序渐进，严格履行《行政区划管理条例》规定的各项程序，确保社会稳定。
（二）总体思路
基于以上原则，结合黄南州实际，本次行政区划调整的总体思路可概括为：
“强化核心、优化两翼、内部整合、跨界协同”
。
强化核心
：推动同仁市与尖扎县一体化发展，构建“同仁-尖扎”核心发展区，打造全州高质量发展的强大引擎。
优化两翼
：支持泽库县、河南蒙古族自治县立足生态和畜牧优势，打造特色鲜明的生态保护与绿色发展示范区。
内部整合
：在州县两级，对规模过小、布局不合理的乡镇进行适度合并或调整，提升基层治理效能。
跨界协同
：积极融入“兰西城市群”和“青甘川旅游大环线”，探索与周边地区的深度合作。
（三）战略目标
到2035年，通过本轮行政区划调整及后续配套改革，力争实现以下目标：
空间治理体系现代化
：形成“一个核心区、两个特色县”的城镇发展格局，行政区划设置更加科学，行政效能显著提升。
文化生态价值充分彰显
：热贡文化生态保护区建设达到更高水平，文化遗产得到系统性保护与创新性发展，生态文明理念深入人心。
文旅产业竞争力国际知名
：“神韵黄南”成为世界级生态文化旅游品牌，旅游人次和收入实现数倍增长，文旅产业成为富民强州的支柱产业。
绿色产业体系基本建成
：绿色有机农畜产品输出地建设成效显著，清洁能源产业形成规模优势，产业融合深度发展。
民生福祉达到新高度
：城乡居民收入差距持续缩小，基本公共服务实现优质均衡，民族团结进步事业蓬勃发展，共同富裕取得实质性进展。
五、 黄南州行政区划调整的具体方案设计
基于“相邻整合”的根本要求，杜绝方位错误，充分考虑地理毗邻性、经济互补性、民族分布和群众意愿，提出以下
“三步走”的调整方案构想
。
（一）第一步：推动“同仁-尖扎”一体化发展，构建核心发展区（近期：1-3年）
此步骤旨在破解州府发展空间瓶颈，形成增长极。
方案构想
：在保持同仁市、尖扎县现行县级建制和隶属关系不变的前提下，由州级层面高位推动，建立“同仁-尖扎一体化发展联席会议”制度及常设办公室，统筹编制跨区域发展规划。
协同重点
：
规划同编
：统一编制国土空间、产业发展、交通网络等规划。
交通同网
：加快同仁与尖扎之间的快速通道建设，实现“半小时通勤圈”。
产业同链
：同仁侧重行政、文化、旅游服务，尖扎侧重生态农业、清洁能源、旅游接待，形成功能互补。
服务同享
：探索教育、医疗等优质公共服务资源共建共享机制。
生态同保
：协同推进隆务河、黄河流域生态治理。
远景展望
：待条件成熟，可积极争取上级支持，探索将尖扎县整体或部分区域（如马克唐镇、坎布拉镇等）以“撤县设区”或“功能区”形式纳入同仁市管辖，但此为远景目标，需审慎论证。
（二）第二步：内部乡镇优化与特色县功能强化（中期：3-5年）
在核心区发展的同时，优化其他区域。
泽库县与河南县
：保持两县现行建制，重点强化其作为生态安全屏障和有机畜牧业基地的功能定位。可根据实际情况，对境内规模过小、人口稀少的乡镇进行适度合并，如推进多禾茂、宁秀等符合条件的乡撤乡建镇。
同仁市与尖扎县内部
：在推进一体化的过程中，同步优化内部乡镇布局。例如，同仁市可考虑将隆务镇与周边保安、年都乎等伴生乡镇进行资源整合与功能重组；尖扎县可进一步优化沿黄乡镇布局。
（三）第三步：探索构建“青甘川交界地区生态文旅协同发展带”（长期：5-8年）
在内部格局优化的基础上，积极向外拓展。
核心构想
：以黄南州为核心，联合甘肃省甘南藏族自治州、四川省阿坝藏族羌族自治州相邻区域，共同打造跨省界的生态文旅协同发展带。
协同内容
：共同申报国家公园，联合推出跨省旅游环线，建立生态保护联防联控机制，推动文化遗产联合保护与展示。
六、 行政区划调整的实施路径与阶段性步骤
（内容强调成立高规格领导小组、深入调研、广泛征求意见（尤其注重民族代表和宗教界人士意见）、科学制定方案、依法履行报批程序、设立过渡期、加强宣传引导、确保干部妥善安置和资产债务清晰划转、后续评估与动态优化等。鉴于黄南州民族自治地方属性，任何调整都必须严格遵循《民族区域自治法》等相关法律法规，并报请上级机关批准。）
七、 行政区划调整的预期效益综合分析
（一）经济效益
释放文旅产业巨大潜力
：通过资源整合与品牌统一，有望将黄南州打造为千万级甚至更高人次的旅游目的地，旅游综合收入实现跨越式增长，直接带动就业增收。
促进特色农牧业提质增效
：规模化、品牌化发展绿色有机农畜产品，提升附加值和市场竞争力。
优化投资布局
：“同仁-尖扎”核心区的形成将显著提升区域投资吸引力，引导产业和资本集聚。
降低行政运行成本
：乡镇适度合并可节约财政支出。
（二）社会效益
提升公共服务水平
：资源集中有利于在核心区和重点镇布局更优质的教育、医疗设施。
促进民族团结
：推动各民族在共同发展中交往交流交融，巩固中华民族共同体意识。
改善城乡人居环境
：统一的规划建设有助于提升城镇品质和乡村风貌。
（三）文化生态效益
强化文化遗产系统性保护
：有利于对热贡艺术等非遗进行整体性、活态性保护。
提升生态系统治理效能
：跨区域协调机制能更有效地实施山水林田湖草沙一体化保护修复。
八、 行政区划调整可能面临的风险、挑战与应对策略
（一）主要风险与挑战
民族宗教因素敏感
：涉及藏族、蒙古族等少数民族自治地方，调整必须高度尊重民族感情、宗教习俗和文化传统，程序极为严格。
干部群众思想阻力
：涉及县级建制调整（如远景中的“撤县设区”）可能面临较大阻力。
区域发展不平衡加剧
：若核心区与两翼县协同不力，可能拉大内部发展差距。
短期管理磨合与稳定风险
。
（二）应对策略与措施
坚持依法依规，严守程序
：任何调整设想都必须严格在《宪法》《民族区域自治法》框架下，履行最严格的论证、听证、报批程序。
加强宣传引导，凝聚共识
：重点宣传调整对促进各民族共同繁荣发展、保护共同文化遗产、改善共同民生的长远意义。
建立利益协调与补偿机制
：确保调整过程中和调整后，相关地区特别是生态功能区、文化保护区的利益得到合理补偿和保障。
实施渐进策略
：优先推动一体化协同机制等软性调整，远期设想待条件完全成熟再行研究，不设时间表。
九、 保障行政区划调整顺利实施的体制机制与政策建议
加强党的全面领导
：成立由州委、州政府主要领导牵头的领导小组，确保调整工作方向正确、步调统一。
争取特殊政策支持
：积极向国家民委、文化和旅游部、国家发改委等部委争取，将黄南州行政区划优化与国家级文化生态保护区建设、黄河流域高质量发展等战略捆绑，争取特殊政策与资金支持。
强化规划与人才保障
：高规格编制《黄南州国土空间规划（2026-2035）》及各类专项规划，为调整提供法定依据。大力引进和培养文旅融合、城乡规划、区域经济等领域专业人才。
创新投融资机制
：设立黄南文旅产业发展基金，吸引社会资本参与核心区建设和特色产业发展。
十、 结论与展望
本报告认为，推动黄南州行政区划优化调整，是破解其“有文化缺整合、有生态缺联动、有资源缺规模”发展困境，实现文化生态价值最大化、推动民族地区跨越式发展的战略选择。调整必须始终坚持以铸牢中华民族共同体意识为主线，以保护传承热贡文化、守护高原生态为前提，以促进高质量发展、提高人民生活水平为目的。
近期应重点着力于建立“同仁-尖扎”一体化协同发展的实质性机制，中期优化乡镇布局、强化特色县功能，远期在国家和省级战略框架下审慎探索更深层次的区划优化与跨区域协同。通过科学谋划、稳妥推进，黄南州有望建设成为青海省乃至全国民族地区文化、生态、旅游、民生协同发展的典范，让“神韵黄南”真正成为富民强州的金字招牌，为新时代推进西部大开发形成新格局、促进共同富裕贡献黄南智慧与黄南方案。
