新疆巴音郭楞蒙古自治州且末县行政区划优化与高质量发展战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，聚焦新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州南部、全国辖区总面积第二大县、古丝绸之路南道重镇、“玉石之路”发祥地——且末县。且末县正处在奋力谱写中国式现代化且末新篇章、深度融入巴州“中轴隆起、两翼齐飞、多点联动”发展布局、打造巴州西南门户和丝路南道魅力新城的关键时期。2025年前三季度，全县实现地区生产总值33.76亿元，同比增长6.2%；产业结构持续优化，三产占比达51.96%。全县总面积13.86万平方公里，辖6个镇（且末镇、阿热勒镇、塔提让镇、奥依亚依拉克镇、阿羌镇、塔中镇）、7个乡（琼库勒乡、托格拉克勒克乡、英吾斯塘乡、巴格艾日克乡、阔什萨特玛乡、阿克提坎墩乡、库拉木勒克乡），共56个行政村、7个社区。当前，且末县正坚定实施“农业富民、工业强县、文旅兴城”三大目标，持续深化农田水利、矿产资源、风光水能、文旅融合一体开发，着力构建具有且末特色的现代产业体系，并依托“铁路、公路、航空”立体交通网（和若铁路、G0612若民高速、315国道、玉都机场）和“北气南矿”的资源禀赋，推动从“偏远末端”向“开放前沿”转变。
然而，在奋力实现高质量发展的征程中，现行行政区划格局在支撑县域经济跨越式发展、破解“地广人稀与资源富集并存”的核心矛盾、优化县域内部“北-中-南”三大板块空间布局、促进城乡融合与乡村振兴、提升超大型县域治理效能等方面面临一系列深层次挑战：作为全国面积第二大县，其行政单元（乡镇）数量相对有限，但单个乡镇管理幅度巨大（如塔中镇地处沙漠腹地，奥依亚依拉克镇、阿羌镇等南部山区乡镇面积广阔），行政管理半径过长，服务覆盖难度大；人口和经济活动高度集中在车尔臣河绿洲的中部区域（且末县城及周边），而北部塔克拉玛干沙漠油气资源区和南部昆仑山矿产资源区人口稀少，呈现“资源分布与人口分布严重错位”的鲜明特征；县城（且末镇）作为单一增长极，对广阔县域的辐射带动能力有限；乡镇间发展不平衡，部分乡镇规模小、产业薄弱；“北气南矿、中部绿洲”的产业空间布局与现行行政区划的匹配度有待优化，以更好地服务“七大产业集群”和“一园六区”产业平台建设；与兵团第二师37团、38团的兵地融合发展空间广阔，但协同机制有待深化。
本研究旨在深入剖析且末县在新时代背景下，如何通过前瞻性、科学性的行政区划优化与战略性空间重构，破解超大型县域治理与发展难题，强化县城核心功能，优化产业空间载体，促进区域协调发展，最终实现县域经济提质增效、社会全面进步、生态持续改善和各族群众共同富裕的根本目标。核心命题是：在严格遵循地理相邻原则、确保方位准确、充分尊重历史沿革和民族分布、绝对严守生态保护红线的前提下，探索通过内部乡镇功能整合与能级提升、构建“北-中-南”差异化功能区、强化县城综合承载与枢纽功能、深化兵地融合空间协同等路径，构建更有利于资源高效开发、产业集聚发展、生态有效保护、治理精准高效的县域空间治理新结构。报告坚决杜绝任何违背地理相邻原则的强行拼凑或方位错乱的调整构想。
报告将系统论证区划优化与战略布局的必要性，提出“强心育极、三区协同、轴带联动、特色发展”的总体思路，设计多套基于不同整合深度与操作可行性的方案并进行比选，评估其综合效益与潜在风险，最终为且末县建设成为和谐安宁、经济繁荣、文化兴盛、民生殷实、生态宜居的丝路南道魅力新城镇提供系统性、前瞻性的学术参考与决策依据。
关键词
：且末县；行政区划优化；超大型县域治理；北气南矿；农业富民、工业强县、文旅兴城；高质量发展
目录
一、 引言：研究背景、意义、方法与理论基础
二、 且末县经济社会发展与行政区划现状深度剖析
三、 推动县域行政区划优化与战略布局的必要性、机遇与挑战
四、 优化调整的指导原则、总体思路与战略目标
五、 且末县行政区划优化的具体方案设计与比选
六、 优化调整的实施路径、阶段步骤与关键举措
七、 预期效益综合分析
八、 潜在风险、挑战与应对策略
九、 保障战略实施的体制机制与政策建议
十、 结论与展望
正文
一、 引言：研究背景、意义、方法与理论基础
行政区划是国家治理体系的基础性架构，其科学设置与动态优化对于像且末县这样幅员辽阔、战略区位独特、资源禀赋优越但发展不平衡不充分的超大型边疆县域而言，具有至关重要的意义。这不仅是提升基层治理效能、促进生产要素合理流动的技术性问题，更是关乎边疆地区长治久安、区域协调发展、国家能源资源安全保障的战略性问题。当前，且末县正面临“十五五”规划开局、重大交通基础设施（和若铁路、若民高速）建成通车、资源优势加速转化的历史性机遇，被赋予巴州西南门户、丝绸之路经济带南通道重要节点、国家重要油气和矿产资源接续基地等多重使命。其内部空间治理结构的优化，直接关系到能否将13.86万平方公里的国土空间潜力转化为高质量发展动能，能否将“北气南矿、中部绿洲”的资源优势转化为“强县富民”的经济优势，能否在极端广阔且差异显著的地理空间内实现高效能治理和高品质生活。
审视且末县现状，其发展呈现出“面积超大、资源富集、区位改善、生态脆弱、人口稀疏、城乡差异”的复合特征。优势在于：坐拥全国第二的县域面积，发展空间广阔；矿产资源（南部山区铜、金、锌、铁、锑、玉石等）和油气资源（北部沙漠）富集，被誉为“聚宝盆”；水土光热资源丰富，是优质红枣等特色农产品的理想产区；历史文化底蕴深厚，是“玉石之路”发祥地和丝绸之路南道重镇；随着和若铁路、若民高速全线贯通，已从交通末梢转变为连接青新藏、贯通南北疆的重要节点。挑战在于：人口总量小、密度极低（约0.5人/平方公里），人力资源支撑严重不足；生态环境脆弱，北部沙漠化和南部山区生态保护压力并存；乡镇设置数量虽达13个，但空间分布极不均衡，北部、南部乡镇管辖范围巨大，行政管理与服务覆盖面临严峻挑战；产业结构中农业占比仍较高（30.61%），工业基础相对薄弱（17.43%），资源转化能力有待提升；城乡发展差距显著，基本公共服务均等化任务艰巨。
因此，对且末县内部行政区划进行战略性、系统性研究，并探索适应其“北-中-南”三大板块差异化发展需求的治理模式，具有极其重要的价值。理论上，有助于探索资源富集型、生态脆弱型、边疆超大型县域通过空间治理创新实现绿色可持续发展和区域协调的新路径。实践上，旨在为且末县委、县政府及上级决策部门提供参考，通过优化空间布局和创新治理机制，更好地统筹资源开发与生态保护、产业发展与城镇建设、中心强化与边缘振兴，为建设社会主义现代化新疆贡献且末力量。
本研究采用文献研究、数据分析、比较分析、系统分析等方法。在全面梳理且末县历史沿革、最新经济数据、官方规划及政策文件的基础上，结合其极端特殊的资源环境承载力、人口分布、产业布局和区域战略功能，借鉴国内其他面积大县（如若羌县、青海格尔木市等）的管理经验，进行多维度论证与方案设计。研究坚持问题导向、目标导向、效能导向，以提升县域整体竞争力、可持续发展能力和各族群众获得感、幸福感、安全感为根本宗旨。
二、 且末县经济社会发展与行政区划现状深度剖析
（一）经济社会发展基本盘与战略定位
经济总量与结构
：2025年前三季度，全县实现地区生产总值33.76亿元，同比增长6.2%。其中，第一产业增加值10.33亿元，增长5.1%；第二产业增加值5.88亿元，增长9.3%；第三产业增加值17.54亿元，增长5.6%。三产结构比为30.61:17.43:51.96。固定资产投资完成18.74亿元，同比增长86.37%，其中工业投资占比达66.19%，显示其正处于以工业为主导的快速发展期。农业以棉花、小麦、玉米、红枣、香蒜、设施蔬菜、中药材等为主；工业以矿产资源采选（铜、金等）、油气勘探服务、建材（商混）等为主；服务业以交通运输、商贸、文旅等为主。
人口与城镇化
：根据最新资料，全县实有人口约7.19万人，其中户籍人口约6.28万人，流动人口约0.91万人。人口高度集中在车尔臣河绿洲的且末县城及周边乡镇，北部沙漠区和南部山区人口稀少。
战略定位与目标
：根据且末县“十五五”规划及政府工作报告，其战略定位是：巴州西南门户、丝绸之路经济带南通道重要节点。发展目标是坚定“农业富民、工业强县、文旅兴城”三大目标，持续深化农田水利、矿产资源、风光水能、文旅融合一体开发，着力打造具有且末特色的现代产业体系。具体举措包括构建“七大产业集群”，打造“一园六区”产业聚集平台。
（二）现行行政区划格局、特征与内在张力
且末县现辖
6个镇
（且末镇、阿热勒镇、塔提让镇、奥依亚依拉克镇、阿羌镇、塔中镇）、
7个乡
（琼库勒乡、托格拉克勒克乡、英吾斯塘乡、巴格艾日克乡、阔什萨特玛乡、阿克提坎墩乡、库拉木勒克乡）。其空间格局与管理呈现以下特征与挑战：
“中部集聚、南北稀疏”的极端非均衡空间结构
：
县城核心（且末镇）
：作为县府驻地，是全县政治、经济、文化中心和主要人口聚居区，但城市规模和经济总量偏小，对广阔县域的辐射带动能力有限。
中部绿洲农业与城郊服务区
：
阿热勒镇
（距县城3.5公里）、
琼库勒乡
（县城东南城乡结合部）、
托格拉克勒克乡
、
英吾斯塘乡
、
巴格艾日克乡
、
阔什萨特玛乡
、
阿克提坎墩乡
（县城以北24公里）等乡镇环绕县城，是主要的农业区和城郊服务区，但部分乡镇规模小、功能同质化。
北部沙漠油气与交通门户区
：
塔中镇
位于塔克拉玛干沙漠腹地，是典型的石油矿区镇，人口稀少（约906人），社会服务功能薄弱。
塔提让镇
位于县城东北47公里，是通往若羌、库尔勒的东大门，属半农半牧镇。
南部山区矿产与牧业区
：
奥依亚依拉克镇
（距县城260公里）、
阿羌镇
（距县城南面96公里）、
库拉木勒克乡
地处昆仑山北麓，面积广阔（如阿羌镇总面积1.4万平方公里），以牧业和矿产资源为主，人口分散，交通不便，发展相对滞后。
“北气南矿”资源格局与行政区划的匹配难题
： “北气”主要指北部塔克拉玛干沙漠的油气资源（塔中油田），由
塔中镇
及油田单位管理，但该镇行政服务功能弱。“南矿”指南部山区的金属、非金属矿产资源，分布在
奥依亚依拉克镇
、
阿羌镇
、
库拉木勒克乡
等广阔区域，管理分散，不利于资源集约开发和产业链构建。 “一园六区”产业布局与乡镇行政区划交错，不利于对重点产业园区进行统一规划、集中管理和高效服务。
“地广人稀”带来的超高行政成本与治理挑战
： 乡镇平均管辖面积巨大（超1万平方公里），管理半径长达数百公里，导致行政管理、公共服务（如医疗急救、教育覆盖）、基础设施维护的成本极高、效率偏低。南部山区乡镇尤为突出。
兵地融合发展的空间载体需求
： 兵团第二师37团、38团等驻且单位与且末县在地理上交错，在经济发展、社会稳定、民族团结等方面联系紧密。如何通过空间规划的协同，更好地促进兵地基础设施共建共享、产业协同发展、社会服务融合，是重要课题。
生态保护与资源开发的协调压力
： 县域北部面临沙漠化威胁，南部昆仑山区生态脆弱。资源开发活动必须与生态保护相协调，需要在行政区划管理和空间规划上建立更有效的监管机制。
三、 推动县域行政区划优化与战略布局的必要性、机遇与挑战
（一）战略必要性
优化超大型县域治理结构、提升公共服务效能的迫切要求
：通过适度整合规模过小、布局分散的乡镇，可以降低行政成本，集中资源支持重点区域和薄弱地区发展，提高全域公共服务均等化水平，缩短管理半径。
促进“北-中-南”三大板块协调发展、破解发展不平衡的内在需要
：需要通过区划优化，强化中部核心区的辐射带动能力，支持北部资源区转型，扶持南部山区发展，形成优势互补、协调联动的区域发展新格局。
支撑“工业强县”战略、优化产业空间布局的关键举措
：需要构建与“北气南矿”资源格局和“一园六区”产业平台相匹配的行政管理架构，特别是强化对重点资源区和产业园区的统筹管理，促进产业集群发展。
深化兵地融合、实现区域协同发展的现实需要
：探索与兵团37团、38团在空间规划、产业布局、社区管理等方面的更深层次融合。
筑牢生态安全屏障、实现绿色可持续发展的必然选择
：通过区划优化，有利于对北部沙漠和南部山区等重要生态区域实施更统一、严格的保护和管理。
（二）历史机遇
重大交通基础设施历史性突破
：和若铁路、G0612若民高速全线贯通，且末—塔中、且末—尉犁沙漠公路建成，玉都机场通航，使且末从“口袋底”变为区域交通枢纽，为空间重组和要素流动创造了条件。
“十五五”规划开局与高质量发展要求
：且末县“十五五”规划明确了“农业富民、工业强县、文旅兴城”三大目标和“七大产业集群”发展方向，为优化空间布局提供了战略指引。
资源优势向经济优势加速转化
：矿产资源勘探开发（如喀拉米兰河铜多金属矿）、油气资源持续利用、风光水能资源开发、特色农业（红枣、香蒜）提质增效，为县域经济发展注入新动能。
国家和自治区对南疆发展的政策支持
：作为边疆地区和南疆县域，可争取更多政策倾斜和项目支持。
（三）主要挑战
极端地广人稀的自然地理条件
：这是最根本的约束，任何区划调整都必须面对高昂的基础设施和公共服务成本。
生态环境脆弱性
：北部沙漠化和南部山区生态保护压力大，开发建设受到严格限制。
复杂多元的管理主体
：涉及乡镇、兵团团场、大型油气矿产企业等多种主体，利益协调难度大。
民族地区与边疆地区的特殊性
：需确保调整有利于民族团结、边疆巩固和社会稳定。
干部与群众观念转变
：涉及利益格局变化，需要做好思想引导和稳定工作。
四、 优化调整的指导原则、总体思路与战略目标
（一）指导原则
坚持生态优先，严守红线
：将生态环境保护作为所有调整的前提和底线，对北部沙漠和南部山区等生态敏感区域实行最严格的保护。
坚持战略引领，服务发展
：所有调整必须服务于“农业富民、工业强县、文旅兴城”三大目标和“七大产业集群”发展，有利于资源优势转化。
坚持相邻整合，功能优化
：调整必须基于地理相邻原则，以形成规模适度、功能清晰、运行高效的新单元为目标，促进人口和产业向重点区域集聚。
坚持因地制宜，分类指导
：根据北部、中部、南部三大板块的资源禀赋、生态功能、产业基础，采取差异化的区划优化策略。
坚持稳中求进，依法依规
：充分考虑历史沿革和现实条件，履行法定程序，分步实施，确保社会稳定。
（二）总体思路
基于以上分析，本研究提出且末县行政区划优化与战略布局的总体思路：
“强心育极、三区协同、轴带联动、特色发展”
。
强心育极
：做大做强县城
且末镇
的综合服务功能和产业集聚能力，将其打造成为县域绝对核心和巴州西南部区域中心。同时，培育
塔提让镇
（东部门户）、
奥依亚依拉克镇
或
阿羌镇
（南部中心）作为县域副中心或重点镇。
三区协同
：根据主体功能，将县域划分为
中部综合发展核心区
（且末镇及周边绿洲乡镇）、
北部能源交通与生态治理区
（塔中镇、塔提让镇等）、
南部矿产资源与生态保育区
（奥依亚依拉克镇、阿羌镇、库拉木勒克乡等），实施差异化协同发展政策。
轴带联动
：依托和若铁路、G0612若民高速、315国道、且末-塔中沙漠公路等交通干线，构建“十字型”经济发展轴带。东西向沿315国道/若民高速形成县域发展主轴；南北向沿且末-塔中沙漠公路及南部山区通道形成资源开发与生态旅游轴。
特色发展
：各乡镇立足自身优势，发展特色产业，如中部乡镇的精品农业和城郊服务、塔提让镇的交通物流和特色农业、塔中镇的油气服务、南部乡镇的矿业和生态牧业旅游。
（三）战略目标（至2035年）
空间格局目标
：形成“一核两副、三区联动、十字展开”的县域国土空间开发保护新格局。“一核”即且末县城核心区；“两副”即塔提让镇（北部副中心）、奥依亚依拉克/阿羌（南部副中心）；“三区”即三大功能区；“十字”即东西、南北两条发展轴。县城人口和经济集聚能力显著增强。
经济发展目标
：经济总量实现跨越式增长，“七大产业集群”成熟壮大，产业结构更加优化，工业增加值占比显著提升。
治理效能目标
：建立与超大型县域特点相适应的“功能区+重点镇”治理体系，行政管理成本显著降低，公共服务覆盖率和质量大幅提升。
生态安全目标
：北部沙漠化得到有效遏制，南部山区生态功能得到巩固，生态安全屏障更加牢固。
兵地融合目标
：与兵团37团、38团实现规划协同、产业协作、设施共享、社会融合的新格局。
五、 且末县行政区划优化的具体方案设计与比选
基于地理相邻原则、促进功能优化和提升治理效能的目标，考虑到且末县地广人稀、板块分明的特点，本研究提出以下三套侧重不同、渐进式的方案构想。
（一）方案一：内部功能优化与重点镇培育（“内优外联”方案）
此方案基本维持现有乡镇建制，重点在于强化县城核心、培育重点镇、推动片区协同。
核心内容
：
强化县城核心，推动“且末镇-阿热勒镇-琼库勒乡”一体化发展
：研究建立三乡镇规划建设协调机制，统一基础设施标准，推动功能互补。可将
阿热勒镇
、
琼库勒乡
作为县城功能拓展区，重点发展城郊农业、物流、居住等功能。
培育北部门户与南部中心
：将
塔提让镇
明确为县域东北部副中心，强化其交通枢纽、物流集散和特色农业功能。在南部山区，选择
奥依亚依拉克镇
或
阿羌镇
作为南部片区中心，赋予其更多管理权限和发展资源，统筹南部矿产开发和牧业发展。
推动乡镇片区化协同
：建立“中部综合发展核心区”、“北部能源交通区”、“南部矿产资源区”的片区协同发展联席会议制度，由县领导牵头协调。
探索城郊乡整合
：对紧邻县城、规模较小的
托格拉克勒克乡
、
英吾斯塘乡
、
巴格艾日克乡
、
阔什萨特玛乡
，可研究探索与县城或彼此之间建立更紧密的协同发展关系，或探索设立联合管理机构，优化城郊空间布局。
创新特殊区域管理
：对
塔中镇
这类企业主导的工矿镇，探索“政企共建”模式，强化其社会服务功能。
优势
：不触及乡镇级区划调整，改革阻力最小，可立即推进；通过机制创新和资源倾斜，能在一定程度上优化空间布局和发展效能。
挑战
：对解决乡镇规模悬殊、管理幅度不均的问题作用有限；片区协同的权威性、执行力可能不足；对南部广阔山区的统筹管理效能提升有限。
（二）方案二：适度推进乡镇合并与功能整合（“结构优化”方案）
此方案涉及对部分规模过小、地理位置相邻、功能相近的乡镇进行适度合并，并强化重点镇地位。
核心内容
：
推动县城周边整合，做大核心区
：研究将
阿热勒镇
、
琼库勒乡
整体并入
且末镇
。三者地理相邻，功能联系紧密，合并有利于做大做强县城核心区，统一规划建设，消除内部管理壁垒，提升综合承载力。
推动城郊乡整合，设立“车尔臣街道”或新镇
：研究将
托格拉克勒克乡
、
英吾斯塘乡
、
巴格艾日克乡
、
阔什萨特玛乡
四个相邻的城郊乡进行合并，设立一个新的镇（如“车尔臣镇”）或改为街道，作为县城的农业保障和生态功能区。
推动南部山区整合，培育区域中心
：研究将
库拉木勒克乡
并入
阿羌镇
，并将合并后的新实体作为南部矿产资源与生态保育区的中心镇。
奥依亚依拉克镇
因其地理位置更偏西南且面积广阔，可继续作为独立的西部门户镇。
明确北部副中心
：
塔提让镇
保持建制，进一步强化其作为县域东北部门户和副中心的地位。
塔中镇
作为特殊工矿镇保留，但需加强政企协作，完善社会服务。
保留特色农业乡
：
阿克提坎墩乡
作为县城北部重要的农业乡，可保留建制，重点发展特色种植和养殖。
优势
：能从行政区划层面实质性优化空间结构，减少行政单元，降低管理成本，集中资源发展重点区域；有利于形成“一核（且末镇）一副（塔提让镇）一中心（阿羌镇）一门户（奥依亚依拉克镇）”的清晰城镇格局。
挑战
：涉及乡镇级区划调整，程序复杂，敏感度高；需要充分的论证和稳妥的推进，妥善处理干部安置、群众认同等问题；南部乡镇合并后管理幅度依然很大。
（三）方案三：远景构想——探索“三大功能区”主导的扁平化管理（“格局重塑”方案）
此方案是远景构想，旨在打破传统乡镇管理模式，设立功能区进行管理。
核心内容
：
设立“且末城市功能区”
：整合且末镇、阿热勒镇、琼库勒乡及周边城郊乡，设立“且末城市功能区”，实行“区-社区”两级管理，集中力量建设县域核心。
设立“北部能源交通与生态治理功能区”
：整合塔提让镇、塔中镇及相关区域，设立“北部功能区”，统筹油气资源开发、交通物流、沙漠生态治理。
设立“南部矿产资源与生态保育功能区”
：整合奥依亚依拉克镇、阿羌镇、库拉木勒克乡等，设立“南部功能区”，统筹矿产资源勘探开发、牧业发展和山区生态保护。
功能区直管村（社区）
：在功能区内，根据实际情况设立若干中心村或社区，由功能区直接管理，极大压缩管理层级。
优势
：能最大程度打破行政壁垒，实现资源最优配置和最高效管理；非常契合且末地广人稀、功能分区的特点；能最大限度释放政策红利。
挑战
：涉及行政管理体制的重大调整，需要顶层设计和特别授权，难度极大；是长期远景目标。
（四）方案比选与推荐
可行性分析
：方案一最稳妥，可立即实施。方案二调整力度适中，针对性强，在充分论证和凝聚共识的基础上，具备较强的可操作性，可作为中期重点推进方向。方案三是制度创新，需要等待国家层面区域管理体制改革契机。
效益比较
：方案一主要依靠机制创新释放红利。方案二能从空间结构上产生实质性优化，对资源整合和效能提升作用更直接。方案三效益最大，但实现不确定性高。
综合推荐
：
近期（2026-2027年）
：
全面实施方案一，并启动方案二的深入研究
。重点建立“且末镇-阿热勒镇-琼库勒乡”协同发展机制；明确塔提让镇、奥依亚依拉克镇/阿羌镇作为副中心的定位；开展城郊乡整合和南部乡镇合并的可行性研究、风险评估。
中期（2028-2035年）
：
在条件成熟时，审慎推进方案二
。如论证充分、共识广泛，可依法依规实施县城周边及城郊乡的合并调整，并完成南部山区乡镇整合。形成“一核、一副、一中心、一门户、若干特色乡”的清晰格局。
长期（2035年以后）
：根据县域发展程度和管理需要，
研究论证“功能区”管理模式的可行性
。
六、 优化调整的实施路径、阶段步骤与关键举措
（一）实施路径
：坚持“规划引领、试点先行、重点突破、依法依规、稳慎推进”。
（二）阶段步骤
第一阶段：研究谋划与机制创新期（2026-2027年）
成立由县委、县政府主要领导牵头的行政区划优化与高质量发展工作领导小组。 编制《且末县行政区划优化与国土空间战略布局研究》。 建立“且末镇-阿热勒镇-琼库勒乡”协同发展联席会议制度。 制定塔提让镇、奥依亚依拉克镇/阿羌镇等重点镇培育方案。 完成乡镇合并的可行性研究和风险评估。 广泛开展民意征求和专家论证。
第二阶段：协同深化与结构探索期（2028-2030年）
县城核心区在规划、产业、基础设施等方面实现深度整合。 根据第一阶段研究成果，决定是否启动及如何实施乡镇合并调整程序。 塔提让镇副中心功能、南部中心镇建设取得显著成效。 “七大产业集群”空间布局更加优化。
第三阶段：优化调整与格局成型期（2031-2035年）
完成既定的区划优化调整任务（如实施）。 “一核、一副、一中心、一门户”的城镇格局基本形成，县城综合实力显著增强。 “北-中-南”三大板块协同发展机制更加健全。
第四阶段：巩固完善与远景展望期（2035年以后）
全面评估优化调整成效，根据区域发展新要求，研究更深层次的治理体制创新。
（三）关键举措
强化规划的法律权威与刚性约束
：以《且末县国土空间总体规划（2021-2035年）》及各乡镇国土空间规划为法定依据。
创新超大型县域治理模式
：探索“片区协同+重点镇管理”模式，运用现代信息技术提升管理效率。
设计科学的利益平衡与共享机制
：对于乡镇合并，需在财政转移支付、项目建设、干部安置等方面制定周密方案。对于“北气南矿”资源开发，探索建立资源输出地对资源所在地的生态补偿和利益共享机制。
加大基础设施和公共服务投入
：重点向合并后的新区域、偏远山区倾斜，运用远程医疗、在线教育等手段弥补地理距离劣势。加强交通网络建设，特别是南部山区道路。
加强干部队伍建设
：培养和引进熟悉区域经济、资源开发、生态保护、民族政策的复合型干部。
七、 预期效益综合分析
（一）政治与社会效益
探索超大型边疆县域治理新路径
：为全国类似地区提供通过区划优化促进协调发展、边疆巩固的“且末经验”。
促进区域协调发展与民族团结
：通过优化资源配置和促进均衡发展，让发展成果更公平惠及北、中、南部各族群众，铸牢中华民族共同体意识。
提升基层治理效能与应急响应能力
：缩短管理半径，提高对偏远地区突发事件的响应速度和处理能力。
增强居民归属感与幸福感
：通过优化布局和加大投入，提升全域公共服务水平和生活品质。
（二）经济效益
优化资源配置，降低制度性交易成本
：打破行政分割，促进土地、矿产、劳动力等要素在更大范围内优化配置。
促进产业集群发展，提升规模效应
：有利于“七大产业集群”在功能明确的区域内集聚，形成产业链协同。
提高行政管理效率，节约财政支出
：减少行政单元和内耗，集中财力用于关键领域和民生改善。
释放投资潜力，改善营商环境
：清晰的功能分区和高效的管理能增强投资者信心。
（三）生态与民生效益
强化生态系统统一保护
：有利于对北部沙漠和南部山区等生态功能区实施更严格、更统一的保护和管理。
推动基本公共服务均等化
：通过优化布局和加大投入，让偏远地区群众也能享受到更好的教育、医疗等服务。
改善城乡人居环境
：核心区的整合将提升城市品质，功能区的明确有利于乡村和牧区特色化发展。
创造更多就业岗位，提高居民收入
：产业发展和城镇建设将提供大量就业机会，带动居民收入增长。
八、 潜在风险、挑战与应对策略
社会稳定风险
：乡镇合并涉及利益格局调整。
应对策略
：坚持公开透明，深入细致做好政策解读和思想工作；广泛征求社会各界意见；依法保障干部群众合法权益。
生态破坏风险
：资源开发可能对脆弱生态造成压力。
应对策略
：坚守生态保护红线，实行最严格的环保准入和监管制度；推行绿色矿山、清洁生产。
民族宗教因素风险
：需高度敏感。
应对策略
：严格遵守党的民族宗教政策，充分尊重各民族风俗习惯和宗教信仰。
行政管理衔接风险
：调整初期可能出现管理真空。
应对策略
：制定详尽的过渡期实施方案，确保各项工作平稳过渡。
经济发展短期波动风险
：调整可能短期内影响部分区域的经济活动。
应对策略
：做好经济监测和应急预案，给予适当的政策扶持。
九、 保障战略实施的体制机制与政策建议
坚持和加强党的全面领导
：确保区划优化工作始终在党的领导下沿着正确方向前进。
争取上级特殊政策支持
：积极向自治区和巴州汇报，争取将且末县行政区划优化及特殊类型县域治理创新纳入试点，给予土地、金融、人才等特殊政策。
建立强有力的推进机制
：成立高规格的领导小组和工作专班，统筹推进各项工作。
完善差异化绩效考核体系
：对中部核心区、北部能源区、南部矿区等实施不同的考核指标，引导各地特色化、差异化发展。
加强法治保障
：适时推动制定《且末县矿产资源开发与生态补偿条例》等地方法规，将成熟的协同机制固定下来。
十、 结论与展望
且末县的行政区划优化与战略布局，是其把握重大历史机遇、破解超大型县域发展难题、实现“农业富民、工业强县、文旅兴城”战略目标的关键抉择。这绝非简单的区划变动，而是以空间治理结构优化为牵引，推动发展理念、产业布局、城镇体系、治理模式的系统性、深层次变革。
本研究认为，近期必须坚持“内部优化”与“重点培育”双轮驱动，在维持现有乡镇框架的基础上，通过强化片区协同、培育重点镇，全力提升治理效能和发展能级。同时，需对县城周边整合、城郊乡合并、南部山区整合等结构性优化开展深入研究，为中期可能的重大调整做好充分准备。必须始终坚持以人民为中心的发展思想，确保所有调整都服务于促进县域经济高质量发展、生态安全稳固和民生福祉改善。
展望2035年，一个经济繁荣、生态优美、文化兴盛、社会和谐、治理高效的丝路南道魅力新城镇——且末，必将崛起于昆仑山下、车尔臣河畔。它将是巴州西南部的重要增长极，是“北气南矿”资源高效转化的典范，是超大型边疆县域绿色可持续发展的样板。实现这一宏伟蓝图，需要胸怀全局的战略眼光、敢为人先的改革勇气、科学务实的推进方略和持之以恒的奋斗精神。本研究旨在提供系统的学术分析和方案参考，助力这一历史进程的稳步推进。
（本报告为学术研究性报告，所有观点和建议仅供参考。具体政策的制定与实施，需以且末县委、县政府及上级党委、政府的正式决策和国家法律法规为准。）