新疆塔城地区塔城市与额敏县行政区划合并暨“塔额市”设立战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，聚焦新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州塔城地区行署驻地、国家级重点开发开放试验区（以下简称“试验区”）核心承载城市——塔城市，及其东侧紧密毗邻、同处塔额盆地中心区域的额敏县。当前，塔城地区正处在奋力谱写中国式现代化塔城新篇章、深度融入共建“一带一路”、全面落实自治区党委决策部署、锚定“十五五”发展目标、全力打造“丝绸之路开发开放试验区、社会稳定民族团结进步示范区、宜居宜业生态优美全域旅游区、资源转化攻坚加速发展区、兵地融合发展边疆治理先行区”（“五区”建设）的关键时期。2025年，塔城地区生产总值历史性突破千亿大关，达1050.47亿元，同比增长5.3%，其中第三产业增加值432.16亿元，同比增长6%。塔城市作为地区政治、经济、文化中心，肩负着引领全地区高质量发展、打造试验区核心引擎的重任。额敏县作为地区农业大县、工业新兴县和塔额盆地地理中心，2025年经济社会发展势头强劲，固定资产投资预计增长168%，规上企业累计达到23家，正全力打造“良畜产品加工中心、商贸物流集散中心和铝基材料制造中心”。
然而，审视塔城地区内部发展格局，一个突出的结构性矛盾在于：作为“首府”的塔城市，其经济总量、产业能级和城市综合承载力，与作为国家级战略平台“试验区”核心引擎的定位尚不匹配。与此同时，与塔城市地域相邻、人文相通、经济联系日益紧密的额敏县，虽拥有蓬勃发展的工业园区（额敏（兵地、辽阳）工业园区）、快速崛起的现代物流体系（额敏县国际商贸物流产业园）和巨大的发展潜力，但在现行行政区划下，与塔城市在规划统筹、产业协同、基础设施共建、公共服务共享等方面仍存在壁垒，未能形成“1+1>2”的聚合效应。新近设立的兵团县级市白杨市（2023年设立）东距塔城市仅12公里，西临巴克图口岸，其与塔城市、额敏县如何实现更深层次的兵地融合与协同发展，也亟待从空间治理层面进行顶层设计。
本研究认为，在塔城地区奋力推进“五区”建设、构建“5+2”现代化产业体系、亟需一个强大中心城市辐射带动的历史关口，推动塔城市与额敏县进行行政区划合并，设立一个全新的、更具规模能级和综合竞争力的地级或县级“塔额市”，具有重大的战略意义和现实紧迫性。这并非简单的区域拼凑，而是基于地理相邻、经济互补、发展同频、使命共担的深度整合，旨在破解“小马拉大车”的发展困境，优化资源配置，强化核心引擎，最终服务于区域经济高质量发展、各民族共同富裕和边疆长治久安的总目标。
本报告将系统论证塔城市与额敏县合并（以下简称“塔额合并”）的战略必要性、现实可行性与具体操作路径，提出“强核聚能、区划重构、融合发展”的总体思路，设计详细的合并方案与实施步骤，评估其综合效益与潜在风险，旨在为塔城地区在新时代实现跨越式发展提供一种前瞻性、突破性的空间治理解决方案。
关键词
：塔城市；额敏县；行政区划合并；塔额市；重点开发开放试验区；兵地融合；中心城市
目录
一、 引言：研究背景、核心问题与理论视角
二、 现状剖析：塔城市与额敏县经济社会发展与行政区划格局
三、 战略审视：“塔额合并”的必要性、紧迫性与重大意义
四、 可行性论证：“塔额合并”的基础条件与优势分析
五、 方案设计：“塔额市”设立的总体构想与具体路径
六、 效益评估：合并后的预期综合效益分析
七、 风险挑战：潜在问题与应对策略
八、 实施路径：阶段步骤与关键举措
九、 配套政策与体制机制保障建议
十、 结论与展望
正文
一、 引言：研究背景、核心问题与理论视角
行政区划是国家权力空间配置的基本形式，其设置与调整直接关系到资源配置效率、经济发展活力、社会治理效能与区域协调水平。在新时代推进西部大开发形成新格局、共建“一带一路”高质量发展、实施兴边富民行动的宏观背景下，新疆塔城地区作为我国向西开放的重要门户和边境地区，其内部空间治理结构的优化，尤其是核心城市能级的提升，具有超越一般地区的特殊战略价值。
塔城地区拥有国家级重点开发开放试验区这一“金字招牌”，但其行署驻地塔城市（县级市）的城市能级与经济体量，与试验区所承载的国家战略使命之间存在明显落差。2025年塔城地区生产总值虽突破千亿，但内部发展不平衡，塔城市作为中心城市，其辐射带动能力有限。与此同时，与塔城市山水相连、城区相距仅约20公里的额敏县，近年来经济发展迅猛，特别是在绿色高载能产业（如额敏县铝电解电容器用中高压化成箔项目）、现代商贸物流（额敏县国际商贸物流产业园）和现代农业领域取得了长足进步，已成为塔额盆地重要的经济增长极。然而，现行的县级行政区划，将塔城市与额敏县人为分割为两个独立的行政单元，导致：
规划统筹难
：国土空间规划、产业布局、基础设施建设难以实现全域最优配置。
资源整合难
：两地的口岸优势、产业基础、物流枢纽、旅游资源等未能有效整合，存在同质化竞争或衔接不畅。
效能提升难
：行政壁垒增加了制度性交易成本，降低了公共服务一体化水平和治理效率。
引擎塑造难
：分散的力量难以凝聚成一个足够强大的核心，以带动整个塔城地区乃至北疆西部区域的发展。
因此，本研究的核心问题是：如何通过塔城市与额敏县的行政区划合并，打破行政壁垒，整合优势资源，打造一个能够有力支撑国家级重点开发开放试验区建设、辐射带动塔城地区全域高质量发展的强大核心城市？
本研究基于区域经济学、城市地理学和行政区划学理论，遵循“相邻整合、优势互补、强化核心、促进融合”的原则，主张通过“地市合并”式的区划调整，构建更适应高质量发展要求的空间治理新结构。
二、 现状剖析：塔城市与额敏县经济社会发展与行政区划格局
（一）塔城市：口岸门户与政治文化中心，但经济能级有待提升
区位与行政
：塔城市是塔城地区行署驻地，西北与哈萨克斯坦接壤，拥有国家一类口岸——巴克图口岸，是“一带一路”北通道的重要节点。作为县级市，其直接腹地有限。
经济与产业
：作为地区政治、文化中心，塔城市第三产业相对发达。依托巴克图口岸，边境贸易、跨境电商、旅游等是重要产业。2025年集中开工项目22个，总投资11.42亿元，但工业基础相对薄弱，大型产业项目较少。城市发展受限于空间和资源，对全地区的经济辐射力更多体现在行政服务和口岸功能上。
挑战
：城市规模和经济总量偏小，产业支撑不足，与“试验区核心引擎”的定位不匹配。与紧邻的兵团白杨市（2023年设立）需要在规划、产业、基础设施等方面深化融合。
区位与行政
：额敏县位于塔城市以东，是塔额盆地的地理中心。县城距塔城市区约20公里，距塔城机场约20公里，距巴克图口岸约65公里，克塔高速、国道219线等多条交通干线贯穿县境，交通枢纽地位突出。
经济与产业
：额敏县已从传统农业大县向工农贸并举转型。2025年，其经济社会发展亮点纷呈：
工业突破
：拥有自治区级“额敏（兵地、辽阳）工业园区”，重点发展农副产品加工、绿色有机食品、铝基新材料（如投资10亿元、年产值45亿元的化成箔项目）、新能源（中电建60万千瓦风电等项目）等产业。规上企业达23家。
农业稳固
：是地区粮食主产区，探索“一年三熟”模式，特色种植（食用菌、沙棘）和畜牧业发达。
商贸物流崛起
：正加快建设“额敏县国际商贸物流产业园”，旨在打造“塔额盆地物流、人流、信息流中心”和“北疆物流集散中心”。
文旅兴旺
：拥有野果林、也迷里滑雪场等景区，2025年接待游客652.3万人次，旅游综合收入45.6亿元。
挑战
：虽产业发展势头好，但作为县级单元，在争取更高层级政策、配置重大资源、规划区域性基础设施方面能力有限。其物流枢纽和产业基地的功能需要更广阔的市场腹地和更高效的口岸通道支撑。
（三）白杨市：新兴的兵团城市与协同变量
2023年新设立的自治区直辖县级市，由兵团第九师部分团场组建。东距塔城市12公里，西临巴克图口岸，地处试验区范围内。其设立本身就体现了国家对这一区域开发开放的重视。白杨市的发展与塔城市、额敏县密不可分，三地构成了“塔城-额敏-白杨”三角区域，是试验区的核心区域。
（四）现行格局下的内在张力
塔城市、额敏县、白杨市三地空间毗邻、功能互补，本应形成“口岸（塔城）-产业与物流（额敏）-兵团新城（白杨）”的铁三角联动发展格局。但现行行政区划（分属地方两个县级单元和一个兵团县级市）导致：
规划分割
：各自编制规划，难以实现基础设施（如道路、管网）无缝对接、产业布局错位互补、公共服务均衡覆盖。
竞争大于合作
：在招商引资、项目布局上可能存在内部竞争，未能形成合力。
资源错配
：塔城市有口岸但产业腹地小，额敏县有产业和物流规划但缺乏直接口岸便利，优势难以叠加。
治理协同成本高
：涉及跨行政区的事务需要反复协调，效率低下。
三、 战略审视：“塔额合并”的必要性、紧迫性与重大意义
（一）必要性：破解发展瓶颈的必然选择
落实国家战略，做强试验区的核心引擎
：国家级重点开发开放试验区需要一个强大的核心城市来承载和辐射。合并后的“塔额市”将拥有约30万人口（估算）、更大的经济总量、更完整的产业体系、更综合的交通枢纽功能，能真正担当起试验区“核心引擎”和“增长极”的重任。
优化区域空间结构，培育北疆西部区域中心城市
：塔城地区缺乏一个具有明显引领作用的中心城市。通过合并，可以快速培育一个综合实力更强、辐射范围更广的区域中心城市，优化新疆城镇体系格局，带动塔城地区整体发展。
整合优势资源，实现“口岸+产业+物流”一体化发展
：将塔城市的口岸功能、额敏县的产业与物流枢纽功能、白杨市的兵团体制与土地资源进行深度整合，能够构建“前岸后厂、前岸后仓、港产城融合”的开放型经济新体系，极大提升区域竞争力。
提高行政效能，降低制度性交易成本
：合并可以减少一套县级行政架构，统一规划、建设、管理和服务，消除行政壁垒，提高资源配置效率和公共服务水平。
（二）紧迫性：抢抓历史机遇的窗口期
“十五五”规划编制与实施的关键期
：当前正值“十五五”规划谋划与开局之年，是进行重大区划调整、重塑发展格局的战略窗口期。
试验区建设全面提速的攻坚期
：试验区建设进入实质性推进阶段，迫切需要一個强有力的行政主体来统筹推进。
区域竞争加剧的挑战期
：北疆各地州都在竞相发展，塔城地区需要尽快塑造核心优势，避免在区域发展中边缘化。
（三）重大意义
政治意义
：有利于加强党对边疆民族地区的集中统一领导，整合资源促进各民族交往交流交融，巩固边防，展示我国边疆地区治理体系和治理能力现代化水平。
经济意义
：能产生显著的规模经济效应和集聚效应，吸引更大规模的投资和更高能级的产业项目，打造北疆重要的经济增长极。
社会意义
：有利于推动城乡融合发展，促进基本公共服务均等化，让发展成果更公平惠及塔额盆地各族群众。
生态意义
：便于统一实施生态保护和环境治理，对喀拉也木勒河、额敏河等流域进行系统性保护。
四、 可行性论证：“塔额合并”的基础条件与优势分析
（一）地理相邻，人文相通
塔城市与额敏县地域紧密相连，同属塔额盆地，山水相依，交通便利（有高速公路和国道连接），历史上同属一个行政区域，各族群众交往交流交融历史悠久，具有合并的天然地理和人文基础。
（二）经济互补，联系紧密
功能互补
：塔城市强在口岸、商贸、旅游、行政服务；额敏县强在农业、工业、物流、新能源。两者合并可实现“口岸带动产业、产业支撑口岸”的良性循环。
产业协同
：额敏县的工业园区可作为塔城市口岸经济的产业腹地；塔城市的口岸和机场可为额敏县的物流产业园和产品出口提供便捷通道。两地已在旅游线路（如跨境旅游）、商贸活动（如塔额国际二手车展销会）上有合作基础。
基础设施互联
：两地城区距离近，交通、通信、能源网络已初步联通，具备一体化发展的物理条件。
（三）政策叠加，机遇难得
国家级试验区政策
：合并后的新城市可以更高效、更集中地利用试验区的各项优惠政策。
兵团城市白杨市的协同
：白杨市的设立为区域增加了新的变量和合作主体。合并后的“塔额市”可以更主动、更平等地与白杨市探索“兵地融合”新模式，共同规划建设“塔-额-白”协同发展区。
上级支持导向
：塔城地区层面已明确提出“加强中心城市建设，牢固树立首府城市意识”，为做大做强中心城市提供了政策氛围。
（四）发展态势良好，合并阻力相对较小
两地经济社会发展态势良好，干部队伍有干事创业的热情。合并是基于共同做大做强、实现跨越式发展的愿景，而非“扶贫式”合并，更容易凝聚共识。额敏县2025年政府工作报告中提及的“破冰突围”，也反映了寻求更大发展空间的意愿。
五、 方案设计：“塔额市”设立的总体构想与具体路径
（一）总体构想
建议撤销县级塔城市和额敏县，合并设立一个新的
县级“塔额市”
（名称可议，如“塔城市”扩容或新设“塔额市”），由伊犁哈萨克自治州管辖。同时，积极争取在未来条件成熟时，推动“塔额市”升格为
地级市
，下辖若干区县，但目前先从县级合并起步，务实推进。
（二）具体路径（分阶段）
第一阶段：研究论证与方案制定期（2026-2027年）
成立高规格领导小组
：由塔城地委、行署主要领导牵头，塔城市、额敏县、兵团第九师白杨市及相关专家组成联合工作组，启动合并可行性研究。
开展全面调研评估
：深入调研两地经济社会发展、民族结构、干部群众意愿、资产债务、机构编制等情况，进行社会稳定风险评估。
制定详细合并方案
：包括新的行政中心选址（建议基于现有基础，优化布局）、机构设置、人员安置、财政体制调整、发展规划衔接等。
争取上级支持
：形成成熟方案后，按程序逐级上报伊犁州、自治区和国家有关部门审批。
第二阶段：实施合并与过渡运行期（获批后2-3年）
宣布成立新的“塔额市”
：召开成立大会，公布新的行政区划范围、党政机构设置。
平稳推进机构整合
：按照“精简、统一、效能”原则，整合党政部门、事业单位。妥善安置干部，确保队伍稳定。
统一规划与政策
：立即启动编制《塔额市国土空间总体规划（2026-2035年）》，统一产业发展、基础设施建设、公共服务等政策。
建立与白杨市的协同机制
：成立“塔额-白杨兵地融合发展示范区”联合管理机构，在规划、产业、基础设施、生态、公共服务等方面实现一体化设计、协同建设。
第三阶段：融合发展与能级提升期（合并后3-5年）
实现全域一体化发展
：在规划、交通、市政、社保、教育、医疗等领域基本实现同城化。
构建现代化产业体系
：以“塔额市”为主体，统筹布局“口岸经济区”、“额敏工业与物流集聚区”、“白杨兵地合作区”等，构建“5+2”现代化产业体系的强大核心。
打造区域综合交通枢纽
：整合塔城机场、克塔铁路、高速公路网、额敏物流园，建设空铁公多式联运枢纽。
申报地级市
：在合并后经济实力、城市规模、辐射能力显著提升的基础上，积极争取升格为地级市。
（三）空间布局与功能分区
核心综合服务区
：以原塔城市城区和原额敏县城区的联动发展为基础，打造行政、文化、商贸、金融、创新中心。
口岸开放先行区
：以巴克图口岸为核心，联动白杨市部分区域，发展保税加工、跨境物流、跨境电商、边境旅游。
工业与物流集聚区
：以额敏（兵地、辽阳）工业园区和额敏国际商贸物流产业园为核心，发展绿色高载能产业、农副产品精深加工、现代物流业。
现代农业示范区
：整合两地农业资源，建设高标准农田，发展特色种植养殖和农产品加工。
生态文旅休闲区
：整合野果林、也迷里滑雪场、巴克图口岸旅游等资源，打造全域旅游目的地。
六、 效益评估：合并后的预期综合效益分析
（一）政治与社会效益
强化边疆治理
：形成一个实力更强的边境中心城市，更有利于统筹发展与安全，巩固边防。
促进民族团结
：通过共同发展，增进塔额盆地各族群众的共同体意识。
探索兵地融合新范式
：为“塔-额-白”深度融合发展提供坚实的行政主体和合作平台。
（二）经济效益
经济总量与竞争力跃升
：预计合并后GDP将显著增加，在塔城地区的首位度大幅提高，在北疆西部的影响力增强。
招商引资吸引力倍增
：统一的、更大的市场、更完整的产业链、更高效的服务，将对大企业、大项目产生强大吸引力。
资源要素配置优化
：土地、资本、人才、数据等要素可以在更大范围内自由流动和优化配置。
产业发展提质增效
：避免内部竞争，形成错位互补的产业集群，降低企业运营成本。
口岸经济能级放大
：实现“口岸+腹地”无缝对接，真正将口岸优势转化为产业优势和经济优势。
（三）城市与民生效益
加快城市化进程
：推动形成一个人口规模更大、功能更完善、吸引力更强的区域中心城市。
提升公共服务水平
：可以集中财力建设更高水平的医院、学校、文化体育设施，惠及全体居民。
改善基础设施
：统一规划建设交通、水利、能源、信息网络，提升互联互通水平。
创造更多就业机会
：产业发展和城市扩张将带来大量就业岗位。
七、 风险挑战：潜在问题与应对策略
干部安置与利益调整风险
：合并涉及大量机构和人员调整。
应对策略
：提前制定周密、公平、透明的安置方案，坚持“人随事走”与“双向选择”相结合，确保干部队伍稳定。做好思想工作，强调合并是共同发展的机遇。
财政与债务整合风险
：两地财政状况和债务水平可能不同。
应对策略
：进行全面的清产核资和债务审计，制定合理的财政体制过渡方案，确保平稳运行。
文化认同与社会融合风险
：两地居民可能存在地域认同差异。
应对策略
：加强宣传引导，突出“塔额一家亲”和共同发展的愿景，通过举办共同的文化活动、加快公共服务一体化来促进社会融合。
短期阵痛与磨合成本
：合并初期可能出现效率暂时下降、工作衔接不畅等问题。
应对策略
：设置合理的过渡期，建立高效的协调机制，上级给予必要的指导和支持。
与白杨市的关系处理
：兵团与地方体制不同。
应对策略
：在合并过程中及合并后，主动与白杨市沟通，建立高层级、常态化的协同机制，共同规划建设“兵地融合发展示范区”，实现共赢。
关键举措
：
规划先行
：立即启动合并后的全域总体规划编制。
交通同网
：优先打通和优化连接两地主城区、主要园区、口岸的快速通道。
产业同链
：制定统一的产业招商目录和扶持政策，引导产业集聚发展。
服务同享
：逐步实现社保、医保、公积金等业务的通办，推动优质教育、医疗资源共建共享。
机制创新
：探索建立“经济发展区”、“城市新区”等跨区域合作平台，先行先试。
九、 配套政策与体制机制保障建议
争取特殊政策支持
：积极向国家和自治区争取将“塔额合并”作为边疆地区行政区划优化和重点开发开放试验区体制机制创新的试点，在土地、财政、金融、项目、人才等方面给予倾斜。
建立高位协调机制
：建议自治区层面成立指导协调小组，统筹推进合并工作。
强化法治保障
：研究制定《塔额市管理条例》等地方法规，确保合并和运行有法可依。
创新投融资机制
：设立“塔额市发展基金”，吸引社会资本参与城市建设与产业发展。
完善考核评价体系
：建立符合“塔额市”新定位的差异化绩效考核体系，鼓励改革创新和融合发展。
十、 结论与展望
推动塔城市与额敏县行政区划合并，设立新的“塔额市”，是顺应区域经济发展规律、破解塔城地区核心增长极缺失困境、全面落实国家级重点开发开放试验区战略使命的重大举措。此举基于两地地理相邻、经济互补、人文相通的坚实基础，符合“十五五”时期优化国土空间布局、培育强大区域中心城市的国家政策导向。
合并不是目的，而是手段。其根本目标在于通过行政壁垒的破除和空间资源的重组，释放巨大的制度红利和发展潜能，打造一个口岸功能强劲、产业基础雄厚、物流枢纽发达、城市功能完善、辐射带动有力的北疆西部区域中心城市。这不仅是塔城市和额敏县的发展机遇，更是整个塔城地区实现跨越式发展、在新疆工作大局中展现新作为的关键一步。
展望未来，一个整合了塔城市口岸优势、额敏县产业潜力、并携手白杨市兵地合力的一体化“塔额市”，必将以崭新的姿态屹立于祖国西北边陲。它将成为丝绸之路经济带核心区的重要支点，我国向西开放的黄金门户，边疆民族地区高质量发展的示范，以及各族群众安居乐业的幸福家园。尽管前路不乏挑战，但只要谋划科学、推进稳妥、保障有力，这一战略构想必将为塔城地区的长远发展注入强大而持久的动力。