新疆塔城地区额敏县与托里县行政区划合并暨“额托市”设立战略布局研究报告（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，聚焦新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州塔城地区东部核心县域、塔额盆地地理中心、正全力打造“良畜产品加工中心、商贸物流集散中心和铝基材料制造中心”的额敏县，及其南侧紧密毗邻、矿产资源富集、新能源产业蓬勃发展的托里县。当前，塔城地区正处在奋力谱写中国式现代化塔城新篇章、深度融入共建“一带一路”、全面落实自治区党委决策部署、锚定“十五五”发展目标、全力打造“丝绸之路开发开放试验区、社会稳定民族团结进步示范区、宜居宜业生态优美全域旅游区、资源转化攻坚加速发展区、兵地融合发展边疆治理先行区”（“五区”建设）的关键时期。2025年，额敏县经济运行稳中有进，预计地区生产总值增长5.3%，规模以上工业增加值增长15.8%，固定资产投资增长35.7%，一般公共预算收入增长14.9%，城乡居民人均可支配收入稳步增长。托里县紧抓开发开放、新能源大发展、矿产资源转化、后发赶超“四大机遇”，围绕自治区“十大产业集群”及塔城地委“5+2”现代化产业体系，立足“采选智算立标杆”定位，正加速形成优势产业集群的磁吸效应。
然而，审视塔城地区东部发展格局与区域竞争态势，额敏县与托里县虽同属一地区且地理相邻，但在现行行政区划下分治，导致两地优势资源未能充分整合，产业协同效应未能最大化，制约了区域整体竞争力的提升和“乌—沙—托—和”产业集群的深度构建。额敏县作为塔额盆地地理中心和交通枢纽，拥有良好的农业基础、快速崛起的绿色高载能产业（如铝电解电容器用中高压化成箔项目）和商贸物流潜力，但矿产资源相对匮乏；托里县则拥有丰富的矿产资源（如金、铬、铁等）和广阔的新能源发展空间，但加工转化能力、物流枢纽功能和城市综合服务能力相对薄弱。两地经济互补性强，但行政壁垒在一定程度上阻碍了要素的自由流动和产业链的深度衔接。
本研究认为，在塔城地区着力构建“5+2”现代化产业体系、推动区域协调发展的背景下，推动额敏县与托里县进行行政区划合并，设立一个全新的、资源禀赋互补、产业体系更完整的县级“额托市”，具有重要的战略意义和现实可行性。这不仅是破解两地发展瓶颈、实现优势互补的关键举措，也是优化塔城地区东部生产力布局、培育新的区域增长极、深度融入“乌—沙—托—和”产业集群的战略选择。
本报告将系统论证额敏县与托里县合并（以下简称“额托合并”）的战略必要性、现实可行性与具体操作路径，提出“资源互补、产业协同、绿色崛起”的总体思路，设计详细的合并方案与实施步骤，评估其综合效益与潜在风险，旨在为塔城地区东部板块高质量发展提供一种前瞻性、系统性的空间治理解决方案。
关键词
：额敏县；托里县；行政区划合并；额托市；绿色高载能产业；矿产资源；产业集群；区域协同
目录
一、 引言：研究背景、核心问题与理论视角
二、 现状剖析：额敏县与托里县经济社会发展与资源禀赋
三、 战略审视：“额托合并”的必要性、紧迫性与重大意义
四、 可行性论证：“额托合并”的基础条件与优势分析
五、 方案设计：“额托市”设立的总体构想与具体路径
六、 效益评估：合并后的预期综合效益分析
七、 风险挑战：潜在问题与应对策略
八、 实施路径：阶段步骤与关键举措
九、 配套政策与体制机制保障建议
十、 结论与展望
正文
一、 引言：研究背景、核心问题与理论视角
行政区划作为空间治理的基础框架，其设置的科学性与适应性直接关系到区域资源配置效率、产业协同水平和整体竞争力。在新疆塔城地区全面推进“五区”建设、构建“5+2”现代化产业体系、促进区域协调发展的战略背景下，优化内部行政区划结构，特别是推动地理相邻、资源互补、产业关联的县域整合，对于释放发展潜能、培育新的增长极具有重要意义。
额敏县地处塔额盆地中心，是塔城地区东部的交通枢纽和传统农业大县，正依托额敏（兵地、辽阳）工业园区，向绿色高载能产业和现代物流业转型。托里县位于额敏县以南，矿产资源富集，新能源产业发展潜力巨大，正围绕“采选智算立标杆”定位，打造优势产业集群。两地直线距离约100公里，有国道G219、省道等交通干线连接，同属塔城地区“乌—沙—托—和”产业集群规划范围，具备协同发展的地理和规划基础。
然而，现行的县级行政区划将额敏县与托里县分割为两个独立的行政单元，导致：
资源与产业割裂
：托里县的矿产资源开采和初级加工，与额敏县的深加工、制造业和物流枢纽功能未能形成高效衔接的产业链。
基础设施重复建设
：在交通、水利、能源等基础设施规划建设上可能存在重复投资或衔接不畅。
要素流动受限
：人才、资金、技术等生产要素跨县域流动仍存在一定壁垒。
区域品牌合力不足
：两地的特色农产品、旅游资源等未能有效整合，形成统一的区域品牌和市场影响力。
在“乌—沙—托—和”产业集群中协同不足
：作为该产业集群的重要组成部分，两地分散发展削弱了集群的整体竞争力。
因此，本研究的核心问题是：如何通过额敏县与托里县的行政区划合并，打破行政壁垒，整合额敏的加工制造、物流枢纽优势与托里的矿产资源、新能源优势，打造一个工农互补、产城融合、绿色低碳的新型区域中心城市，从而有力支撑塔城地区“5+2”现代化产业体系建设，并强化“乌—沙—托—和”产业集群的东翼支撑？
本研究基于区域经济学、资源禀赋理论和产业生态学，遵循“相邻整合、优势互补、生态优先、协同发展”的原则，主张通过“资源型县域与加工型县域合并”的区划调整，构建更适应绿色高质量发展要求的空间治理结构。
区位与交通
：额敏县位于塔城地区东部，塔额盆地中心，县城距塔城市约60公里，距塔城机场约20公里，距巴克图口岸约65公里。克塔高速、国道G219线、省道S221线等多条交通干线贯穿县境，是连接塔城地区东西部、辐射塔额盆地的重要交通枢纽。
经济与产业
：2025年，额敏县经济运行稳中向好。
农业基础稳固
：是塔城地区重要的粮食产区，探索“冬小麦—春玉米—秋蔬菜”一年三熟模式，土地综合利用率提升40%。特色种植如食用菌（出口至哈萨克斯坦及东南亚、美国、韩国等）、沙棘（种植面积2.3万亩）发展良好。畜牧业稳步发展，各类畜牧饲养量122.86万头（只）。
工业蓄势突破
：拥有自治区级“额敏（兵地、辽阳）工业园区”。规上企业累计达到23家。地区首个绿色高载能化成箔项目（新疆信达）40条生产线投产运行。中粮屯河额敏番茄制品有限公司荣获“新疆品质”区域公共品牌。中电建60万千瓦、中广核50万千瓦等4个新能源项目稳步推进。
三产活力增强
：成功创建11个旅游品牌，借助G219公路与巴克图口岸优势开发跨境旅游线路。2025年预计接待游客652.3万人次，实现旅游综合收入45.6亿元。创新推出“塔额盆地首届二手车暨第五届汽车展销会”，首次与哈萨克斯坦企业签订二手车订单。
战略定位
：锚定打造“良畜产品加工中心、商贸物流集散中心和铝基材料制造中心”，积极融入塔城地区“五区建设”。
区位与资源
：托里县位于额敏县以南，准噶尔盆地西缘，矿产资源丰富，是塔城地区重要的矿产基地。同时，风能、太阳能资源充沛，新能源产业发展潜力巨大。
经济与产业
：托里县紧抓“四大机遇”，围绕“采选智算立标杆”定位，形成了以矿产资源开发、新能源、数字经济等为重点的产业发展方向。
矿产资源开发
：拥有金、铬、铁、煤炭等多种矿产资源，采选业是传统支柱产业。
新能源产业
：依托丰富的风、光资源，大力发展风电、光伏等新能源项目，是塔城地区千万千瓦级新能源基地的重要组成部分。
数字经济与智算产业
：积极布局数字经济新赛道，探索“采选智算”融合发展。
农牧业
：拥有一定规模的畜牧业和特色种植业。
战略定位
：立足“采选智算立标杆”，打造优势产业集群，是塔城地区“乌—沙—托—和”产业集群的重要一环。
（三）两地合作现状与潜力
产业互补性强
：额敏县强在农产品加工、绿色高载能制造、商贸物流；托里县强在矿产资源开采、新能源开发。额敏可为托里的矿产品提供深加工和物流出口；托里可为额敏的绿色高载能产业（如铝基材料）提供稳定的能源（新能源电力）支撑。两地已在沙棘等特色产业上与兵团第九师白杨市170团形成兵地融合发展典范。
已有合作基础
：两地供销社已开展跨区域交流，探索农资联购分销、特色农产品品牌共建等合作。国家级智库机构也曾同时赴两地调研，探讨区域经济合作。
同属地区规划
：同属塔城地区“乌—沙—托—和”产业集群，具备协同发展的政策导向。
三、 战略审视：“额托合并”的必要性、紧迫性与重大意义
（一）必要性：破解发展瓶颈、实现优势互补的必然选择
落实地区产业集群战略的迫切需要
：合并有利于更高效地落实塔城地区“乌—沙—托—和”产业集群建设规划，形成从矿产资源开采（托里）、能源保障（托里新能源）、精深加工（额敏工业园区）到物流销售（额敏物流枢纽）的完整产业链闭环，提升产业集群整体竞争力。
打造塔城地区东部新的增长极
：合并后的“额托市”将拥有更丰富的资源禀赋、更完整的产业体系、更大的经济总量和人口规模，能够成为塔城地区东部强有力的增长极，与西部的“塔-额”（若合并）核心区、东南部的“乌-沙”（若合并）经济走廊形成三角支撑，优化地区发展格局。
促进资源高效配置与产业深度融合
：可以统筹规划两地的矿产资源开发、新能源布局、工业园区建设和物流网络，避免重复建设和同质化竞争，实现资源的最优配置和产业的深度融合。
提升基础设施共建共享水平
：可以统一规划建设连接两地的交通、水利、电网、信息网络等重大基础设施，降低建设成本，提高使用效率。
增强区域品牌影响力与市场竞争力
：整合两地的特色农产品（如额敏的食用菌、沙棘，托里的优质畜产品）、旅游资源（如额敏的也迷里滑雪场、托里的自然风光），打造统一的区域品牌，提升市场知名度和竞争力。
（二）紧迫性：抢抓发展机遇的窗口期
“十五五”规划实施的关键期
：当前是“十五五”规划开局之年，进行区划调整可以更好地将合并后的发展思路纳入各级规划，争取国家和自治区的政策与项目支持。
绿色低碳转型与新能源发展的机遇期
：国家“双碳”战略和新疆新能源大发展为契机，托里县的新能源资源与额敏县的绿色高载能产业结合，有望打造“绿色能源+绿色制造”的典范。
区域竞争加剧的挑战期
：周边区域都在加速发展，额敏、托里若继续单打独斗，难以在区域竞争中占据有利地位。合并可以凝聚合力，提升整体竞争力。
（三）重大意义
经济意义
：产生“1+1>2”的聚合效应，打造一个工农并举、资源加工一体、新能源与制造业融合的综合性经济强县（市），显著提升经济总量和财政实力。
生态意义
：便于统一实施区域生态环境保护，特别是对跨界河流、草原、矿产开发区的生态修复和污染治理进行统筹规划。
社会意义
：有利于促进两地各族群众交往交流交融，推动基本公共服务均等化，让发展成果更公平惠及全体居民。
政治意义
：有利于加强党对区域发展的集中统一领导，巩固边疆地区社会稳定和长治久安。
四、 可行性论证：“额托合并”的基础条件与优势分析
（一）地理相邻，交通联系日益紧密
额敏县与托里县地域接壤，国道G219等干线公路连接两地，具备一体化发展的地理基础。随着交通基础设施的不断完善，两地时空距离将进一步缩短。
（二）资源禀赋与产业高度互补
这是合并最核心的基础。额敏县缺乏大宗矿产资源，但具备加工制造能力和物流枢纽条件；托里县矿产资源丰富，新能源潜力大，但深加工能力和市场通道相对薄弱。两者合并可实现“托里开采/发电—额敏加工/制造—额敏物流外运”的产业链闭环，极大提升资源附加值。
（三）政策导向一致，同属地区规划
两地同属塔城地区管辖，享受相同的地区级政策，且都被纳入“乌—沙—托—和”产业集群规划，合并的行政协调成本相对较低，符合地区整体发展战略。
（四）已有合作基础与民间往来
两地供销系统已开展合作，企业在资源、市场方面也存在天然联系。民间商贸、人员往来有一定基础，社会融合阻力相对较小。
（五）发展态势良好，合并意愿可期
额敏县经济发展势头强劲，固定资产投资、工业增加值等指标增长迅速。托里县正抓住“四大机遇”奋力赶超。合并是基于优势互补、共同做大做强的“双赢”选择，而非“扶贫”，更容易凝聚共识。
五、 方案设计：“额托市”设立的总体构想与具体路径
（一）总体构想
建议撤销额敏县和托里县，合并设立一个新的
县级“额托市”
（名称可议），由伊犁哈萨克自治州塔城地区管辖。新市行政中心可考虑设在现有基础较好、区位适中的额敏镇（原额敏县城），同时强化托里镇（原托里县城）作为副中心或特色产业重镇的功能。
（二）具体路径（分阶段）
第一阶段：研究论证与共识凝聚期（2026-2027年）
成立联合研究工作组
：由塔城地委、行署牵头，额敏县、托里县主要领导及专家组成，开展合并可行性研究。
深入调研与评估
：全面评估两地经济社会发展现状、资源禀赋、产业关联、民族结构、干部队伍、群众意愿等，进行社会稳定风险评估和经济效益预测。
制定详细合并方案
：包括新市名称、行政中心选址、机构设置、人员安置、财政体制调整、债务处理、发展规划衔接等。
广泛征求意见
：通过多种形式征求社会各界意见，凝聚共识。
向上级汇报争取
：形成成熟方案后，按程序上报审批。
第二阶段：实施合并与平稳过渡期（获批后1-2年）
宣布成立新的“额托市”
：召开成立大会，公布新区划。
完成机构整合
：按照“精简、统一、效能”原则，整合党政机构、事业单位。妥善安排干部，确保平稳过渡。
统一规划与政策
：立即启动编制《额托市国土空间总体规划（2026-2035年）》和产业发展规划，统一政策。
构建协同发展机制
：建立“额托市”内部各功能板块（如额敏综合服务与加工区、托里资源与能源区）的协同发展机制。
第三阶段：融合发展与能级跃升期（合并后3-5年）
实现全域一体化发展
：在交通、市政、社保、教育、医疗等领域基本实现同城化待遇。
构建现代化产业体系
：统筹布局“矿产资源开采与初加工区（托里）”、“绿色高载能与先进制造区（额敏工业园区）”、“现代农业与食品加工区”、“商贸物流枢纽区（额敏）”和“新能源基地（托里）”，形成高效协同的产业生态。
打造区域交通物流枢纽
：提升额敏的交通枢纽地位，构建服务“额托市”及周边区域的现代化物流体系。
深化兵地融合
：继续深化与兵团第九师白杨市在沙棘等特色产业上的合作，拓展合作领域。
（三）空间布局与功能分区
中心综合服务与先进制造区
：以原额敏县城为核心，强化行政、商贸、金融、教育医疗等综合服务功能，重点发展绿色高载能产业（铝基材料等）、农副产品精深加工、现代物流业。
矿产资源与新能源产业区
：以原托里县城及重点矿区、新能源基地为核心，重点发展矿产资源绿色开采、选冶、新能源发电及配套产业。
特色生态农业与文旅区
：整合两地的优质农牧业资源（额敏的粮食、食用菌、沙棘，托里的畜牧）和旅游资源，发展特色种养殖、生态旅游、康养产业。
兵地融合发展示范区
：在喇嘛昭乡等与兵团团场交界区域，深化沙棘等特色产业合作，探索共建园区。
六、 效益评估：合并后的预期综合效益分析
（一）经济效益
经济总量与财政实力显著增强
：合并后GDP、财政收入将大幅提升，自我发展能力和争取上级项目支持的能力更强。
产业链竞争力全面提升
：形成“资源-能源-加工-物流”的完整产业链，降低中间成本，提高产品附加值和市场竞争力。
资源配置效率最大化
：矿产资源、土地、风光资源、劳动力等要素在更大范围内优化配置。
招商引资吸引力倍增
：统一的、更大的市场、更完整的产业配套、更丰富的资源禀赋，将对大企业、大项目产生强大吸引力。
区域品牌价值提升
：整合后的“额托市”特色农产品、工业品、旅游品牌影响力将显著扩大。
（二）社会与民生效益
公共服务水平整体提升
：可以集中财力建设更高水平的医院、学校、文化体育设施，推动基本公共服务均等化。
城乡融合发展加速
：有利于统筹城乡规划，推动基础设施和公共服务向农村牧区延伸。
创造更多就业机会
：产业发展将带来大量就业岗位，吸引人口集聚，促进社会稳定。
促进民族团结
：通过共同发展，增进两地各族群众的共同体意识。
（三）生态与环境效益
便于统一实施区域生态环境保护规划，特别是对矿产资源开发区的生态修复、新能源项目的环境评估进行更严格、更统一的管理，推动绿色发展。
（四）区域战略效益
强化“乌—沙—托—和”产业集群东翼
：使该产业集群拥有更坚实的资源能源保障和加工制造基地。
优化塔城地区发展格局
：形成“西有塔-额（口岸与服务）、东有乌-沙（制造与农业）、中有额-托（资源与能源）”的三角鼎立、功能互补的区域发展新格局。
探索资源型地区与加工型地区协同发展新路径
：为类似地区通过区划调整实现优势互补、协同发展提供经验。
七、 风险挑战：潜在问题与应对策略
干部安置与利益调整风险
：涉及大量机构和人员调整。
应对策略
：制定周密、公平、透明的安置方案，坚持“人随事走”与“双向选择”相结合，做好思想工作，确保队伍稳定。
财政与债务整合风险
：两地财政状况和债务水平可能不同。
应对策略
：进行全面的清产核资和债务审计，制定合理的财政体制过渡方案。
文化认同与社会融合风险
：两地居民可能存在地域认同差异。
应对策略
：加强宣传引导，突出“额托一家亲”和共同发展的愿景，通过加快公共服务一体化、举办共同的文化活动来促进融合。
短期阵痛与磨合成本
：合并初期可能出现效率暂时下降、工作衔接不畅等问题。
应对策略
：设置合理的过渡期，建立高效的协调机制，上级给予指导和支持。
生态保护压力
：矿产资源开发可能带来环境压力。
应对策略
：坚持生态优先、绿色发展，制定最严格的环保标准，统一监管，加大生态修复投入。
关键举措
：
规划先行，一张蓝图
：高起点编制合并后的国土空间规划、产业发展规划。
交通同网，设施一体
：优先建设连接两地主城区、工业园区、矿区的快速通道，实现电网、通信网络一体化。
产业同链，错位布局
：制定统一的产业指导目录，明确功能分区，避免内部竞争。
服务同享，民生普惠
：逐步实现社保、医保、教育、医疗等公共服务同城化。
市场统一，要素畅通
：消除阻碍资本、技术、人才等要素自由流动的行政壁垒。
九、 配套政策与体制机制保障建议
争取特殊政策支持
：积极向国家和自治区争取将“额托合并”作为资源型地区与加工型地区协同发展、探索绿色低碳转型路径的试点，在产业政策、土地指标、能耗指标、财政转移支付等方面给予倾斜。
建立高位协调机制
：建议自治区和塔城地区层面成立指导协调小组。
创新生态补偿机制
：建立矿产资源开发收益反哺生态环境保护和民生改善的机制。
强化人才保障
：制定吸引和留住人才的特殊政策，为合并后的发展提供智力支持。
完善考核评价体系
：建立符合“额托市”资源禀赋和产业特色的差异化绿色发展绩效考核体系。
十、 结论与展望
推动额敏县与托里县行政区划合并，设立新的“额托市”，是顺应区域经济一体化规律、破解塔城地区东部板块资源与产业割裂困境、培育新的区域增长极、深度融入“乌—沙—托—和”产业集群的战略抉择。此举基于两地地理相邻、资源互补、产业关联、政策同向的坚实基础，符合优化国土空间布局、促进要素自由流动、提升区域整体竞争力的政策导向。
合并不是简单的区域相加，而是通过行政壁垒的破除和空间资源的重组，实现“资源+能源+制造+物流”的产业链垂直整合，释放巨大的制度红利和发展潜能，打造一个工农互补、产城融合、绿色低碳的新型区域中心城市。这不仅是额敏和托里实现跨越式发展的历史机遇，更是塔城地区优化内部格局、强化产业集群支撑、实现高质量发展的关键一招。
展望未来，一个整合了额敏加工制造与物流枢纽优势、托里矿产资源与新能源潜力的“额托市”，必将以崭新的姿态屹立于塔额盆地南部。它将成为塔城地区“资源转化攻坚加速发展区”的核心引擎，“5+2”现代化产业体系的重要支撑点，以及各族群众共享发展成果的幸福家园。尽管前路充满挑战，但只要科学谋划、稳妥推进、凝聚合力，这一战略构想必将为塔城地区乃至新疆的资源型地区转型与区域协同发展提供有益的“额托样本”。