西藏日喀则市仲巴县区域行政区划调整的战略布局研究报告

（个人研究报告）

报告撰写人：湘映

摘要

本报告以政策研究者视角，聚焦西藏自治区日喀则市“西部陆路门户”和“雅江上游生态屏障”——仲巴县，深入剖析其在西藏“一核一圈两带三区”区域发展新格局和日喀则市“一江引领、两屏三区、极核多点”战略下的新发展阶段，行政区划设置与促进“现代牧业、清洁能源（光伏）、生态文化旅游、边境贸易”四大产业集聚发展、优化“双核引领、三区协同、多点支撑、全域开放”国土空间格局、提升县域中心综合服务与辐射能力、推动固边兴边富民与乡村全面振兴要求之间的适配性。报告基于2025-2026年最新行政区划数据、经济社会发展规划及现实基础，系统评估了仲巴县作为日喀则市西部面积最大、人口密度最低的边境县、下辖“2镇11乡”、人口约2.6万、面积约4.59万平方公里的高寒牧业县，在落实自治区赋予的“日喀则西部中华民族共同体示范区”、“固边兴边富民示范区”、“经济高质量发展引领区”、“‘环喜’高水平开放地”、“雅江上游生态文明高地”发展定位，发展以“珠峰霍尔巴绵羊、高原牦牛、光伏储能、冈仁波齐驿站旅游、里孜口岸边贸”为核心的产业体系过程中，现行“2镇11乡”区划格局面临的机遇与挑战。研究遵循“相邻整合、生态优先、强边富民、产业集聚、中心带动”的核心原则，紧密对接《仲巴县国土空间总体规划（2021—2035年）》及“十五五”规划要求，提出旨在优化内部乡镇结构、推动“拉让乡”撤乡设镇并强化县域综合服务中心功能、促进“帕羊镇”与“霍尔巴乡”等西部乡镇旅游一体化、整合“隆格尔乡-吉玛乡-帕江乡”等北部牧业与矿产资源区、优化“纳久乡-偏吉乡-亚热乡”等南部边境管理与贸易区功能的行政区划调整战略构想与具体方案。报告认为，科学、适度、稳妥的区划优化是仲巴县破解乡镇规模过小、行政成本畸高、产业极度分散、边境管理线长点散、中心城镇带动力严重不足等核心瓶颈，进一步释放“冈仁波齐驿站”品牌效应和“里孜口岸”开放潜力，深度融入日喀则市域“环喜马拉雅经济合作带”，实现生态保护、牧业升级、能源开发、文旅融合与民生改善有机统一，筑牢国家安全屏障和生态安全屏障的关键制度支撑。

关键词

：仲巴县；行政区划；边境县；珠峰霍尔巴绵羊；里孜口岸；乡镇整合；国土空间规划；固边兴边富民

目录

引言仲巴县行政区划与经济社会发展现状分析现行行政区划存在的主要问题与调整必要性行政区划调整的战略目标、指导原则与理论基础仲巴县行政区划调整的具体方案设计行政区划调整的预期效益与风险评估实施路径、阶段划分与保障措施结论与政策建议

1. 引言

仲巴县作为日喀则市乃至西藏自治区面向西部的“陆路门户”和面积最大的县域，其发展兼具守护国家领土主权与边境安全、保护雅鲁藏布江源头及上游脆弱生态系统、发展高原现代生态牧业、探索清洁能源开发、促进民族团结与边疆长治久安等多重使命。西藏自治区及日喀则市对仲巴县的发展寄予厚望，明确其作为“日喀则西部固边兴边富民示范区”和“经济高质量发展引领区”。2025年，仲巴县“十四五”目标任务圆满完成，进入“十五五”新发展阶段，县委全会提出聚力口岸提档升级、产业提质增效、农牧民增收致富、生态保护治理、固边兴边和民生保障等核心任务。里孜口岸正式开通运行，成为西藏第四个国家级陆路口岸，为发展边境小额贸易（矿盐、活羊出口）提供了新引擎。

然而，与建设“高质量发展引领区”和“高水平开放地”的目标相比，仲巴县现行的“2个镇、11个乡”的行政区划格局，在适应现代牧业集约化发展、清洁能源规模化开发、文旅资源整合营销、降低超高行政运行与边境管理成本、提升有限人口集聚效应和中心城镇服务能级等方面，存在极为突出的结构性矛盾。例如，全县约2.6万人口分散在13个乡镇级政区，平均每个政区人口仅约2000人，部分乡人口不足千人（如布多乡约630人，吉拉乡仅33人）。这种“镇少乡多、地广人稀至极”的格局，导致行政机构人均供养负担沉重，公共财政资金使用效率低下，产业布局碎片化，品牌建设无从谈起，边境管控协调难度巨大。同时，作为生态极度脆弱区和能源资源富集区，如何通过区划优化更好地统筹生态保护与资源开发、边境守卫与开放发展、牧业转型与民生改善，是亟待深入研究的重大课题。

因此，本研究立足于仲巴县“十五五”时期推进高质量发展、深化固边兴边富民行动的新要求，以促进要素集聚、优化空间布局、提升治理效能、强化中心带动、降低超高行政成本为根本出发点，系统研究其内部行政区划调整的战略布局。报告将全面分析现状与挑战，论证调整的紧迫性与可行性，并基于相邻整合、方位准确、功能协同、生态优先的原则，提出一套服务于仲巴县长远战略发展的区划优化方案，为相关决策提供学术参考。

2. 仲巴县行政区划与经济社会发展现状分析

2.1 行政区划格局现状

根据西藏自治区民政厅2025年乡级行政区划代码、仲巴县人民政府权威资料及最新调整信息，仲巴县行政区划代码为540232。截至2026年初，下辖

2个镇、11个乡

：帕羊镇、里孜镇（2025年2月新设）；拉让乡（县人民政府驻地）、琼果乡、亚热乡、布多乡、偏吉乡、纳久乡、吉拉乡、霍尔巴乡、隆格尔乡、吉玛乡、帕江乡。共辖59个行政村。全县总面积约45900平方千米（4.59万平方公里），平均海拔5000米以上，边境线长357公里，与尼泊尔接壤。2024年末总人口约2.6万人，人口密度约0.57人/平方公里，是西藏乃至全国人口密度最低的县域之一，典型的地广人稀、高寒边境纯牧业县。

从地理方位看，仲巴县位于日喀则市最西端，喜马拉雅山以北，马泉河（雅鲁藏布江上游）两岸。西接阿里地区普兰县，北邻革吉县、改则县，东连措勤县、萨嘎县，南与尼泊尔接壤。县城位于拉让乡的托吉，帕羊镇是219国道上的重要驿站。里孜镇位于县境北端，依托里孜口岸。

根据产业、地理和最新调整，乡镇大致可分为四个片区：

东南部县域综合中心区

：以县政府驻地拉让乡为核心，包括琼果乡。地处县域东南部，是政治、文化中心，但非建制镇，以牧业和服务业为主。

西部旅游与交通枢纽区

：以帕羊镇为核心，包括霍尔巴乡。帕羊镇是219国道通往冈仁波齐神山的重要驿站，素有“神山驿站”之称，旅游服务功能突出。

北部口岸与牧业资源区

：以新设立的里孜镇为核心，包括隆格尔乡、吉玛乡、帕江乡。里孜镇依托国家级口岸，发展边境贸易；北部乡镇牧业资源丰富，可能蕴藏矿产资源。

南部边境牧业与管理区

：包括偏吉乡、纳久乡、亚热乡（部分区域已划入里孜镇）、布多乡、吉拉乡。地处南部边境地带，以传统牧业为主，承担边境守土固边职责。

2.2 经济发展水平与产业特征

仲巴县经济以高原生态牧业为绝对基础，清洁能源、旅游业、边境贸易等处于培育阶段。根据2025-2026年政府工作报告及经济会议信息，其发展呈现以下特征：

经济总量与发展目标

：“十四五”目标任务圆满完成。2025年及“十五五”时期的主要目标是：建设日喀则西部中华民族共同体示范区、固边兴边富民示范区、经济高质量发展引领区、“环喜”高水平开放地、雅江上游生态文明高地。强调聚力产业提质增效，推动以牧业为核心，矿业、旅游业为支撑的产业体系现代化升级。

高原生态牧业

：是主导产业和民生根本。主要牧养牦牛、绵羊、山羊及马匹。珠峰霍尔巴绵羊养殖在帕羊镇聂康村通过合作社发展，2023年人均收入达14354元，成为特色品牌。牧业生产方式仍以传统游牧和半游牧为主，集约化、现代化水平有待提升。

清洁能源产业

：光伏储能项目是重要发展方向。县域太阳能资源极其丰富，具备规模化开发条件。

生态文化旅游业

：以帕羊镇“冈仁波齐驿站”为核心吸引点，发展过境旅游、自驾游服务。但旅游基础设施薄弱，产品单一，尚未形成完整产业链。

边境贸易

：里孜口岸于2023年11月开通，主要以出口矿盐、活羊等边境小额贸易为主。纳久乡曾设有加珠边贸市场（临时）。口岸经济处于起步阶段。

民生与固边

：兑现护边员及边民补助，实施灾后重建、易地搬迁等项目。但公共服务覆盖成本极高，质量有待提升。

2.3 在日喀则市及区域发展中的战略定位

根据《仲巴县国土空间总体规划（2021-2035年）》及自治区批复，仲巴县的总体定位是：“日喀则市西部重要的生态安全屏障和边境县”，“雅江上游水源涵养与生物多样性保护关键区”，“环喜马拉雅经济合作带西向开放的重要节点”。在日喀则市域发展格局中，仲巴县面积占全市约四分之一，是守护西藏西南边疆、保障雅江源区生态安全、连接阿里地区的关键区域。其发展对于筑牢“两屏”战略（国家生态安全屏障、国家安全屏障）、探索极高海拔地区可持续发展路径、促进区域协调发展具有不可替代的战略意义。

3. 现行行政区划存在的主要问题与调整必要性

3.1 核心问题诊断

乡镇规模极小，行政运行成本畸高，财政资金使用效率极低

：全县13个乡镇，平均每个乡镇人口约2000人，却需要维持完整的“五脏俱全”的乡镇行政架构。布多乡人口约630人，吉拉乡仅33人（2020年普查），却各自为政。这种“微型化”、“碎片化”到极致的区划格局，导致行政管理机构数量与人口规模严重不匹配，财政供养负担异常沉重。在面积巨大、交通不便的高寒边境地区提供均等化公共服务，其人均成本远超西藏乃至全国平均水平，有限的财政资源被大量消耗在维持机构运转上，严重挤占了用于产业发展、边境建设、生态保护和直接民生改善的宝贵资金。

产业极度分散，难以形成任何规模效应和品牌竞争力

：特色牧业（霍尔巴绵羊）、旅游资源（冈仁波齐驿站）、口岸资源（里孜口岸）分散在不同的、人口稀少的乡镇。各自为战导致无法统一品种改良、技术推广、质量标准和市场营销，产业始终停留在小、散、弱的初级阶段，无法培育出有市场竞争力的区域公共品牌和龙头企业。

县城驻地非建制镇，中心功能严重缺失，辐射带动力近乎于无

：作为县域政治中心的拉让乡，并非建制镇，其城镇建设、经济集聚、综合服务功能受到体制性制约。无法有效发挥增长极作用，对西部帕羊镇、北部里孜镇、南部各边境乡的产业联动、要素配置、服务支撑作用微弱。

边境线漫长，管理极度分散，守边固边成本高昂且效率低下

：357公里的边境线涉及多个乡镇，边境管控、联防联控、边民服务等工作需要跨多个微型乡镇协调，现行区划下协调成本极高、反应速度慢，不利于构建统一、高效、灵敏的边境治理和应急管理体系。

生态保护与资源开发矛盾突出，跨区域协调治理难度大

：作为雅江源头重要生态功能区，草场管理、水资源保护、矿产资源勘探开发等需要跨乡镇统筹。现行区划增加了生态保护红线协同监管和资源合理开发利用规划的难度。

3.2 调整的必要性

破解财政困境，提高治理效能的迫切需要

：通过合并规模过小的乡镇，大幅精简行政机构和人员，是降低人均行政成本、提高财政资金使用效率、将更多资源投向发展领域的根本出路。这对于财政自给能力极弱的仲巴县而言，具有生死攸关的意义。

培育现代牧业和口岸经济，实现“高质量发展引领”的战略要求

：只有通过区划优化，为霍尔巴绵羊等特色牧业划定规模化的生产基地，为里孜口岸整合腹地资源，才能引导生产要素集中，引入现代化经营主体，打造具有竞争力的产业集群。

做强中心城镇，改变“有县无城”局面的内在需求

：推动拉让乡撤乡设镇，并适度扩容，是强化县域综合服务功能、改善投资环境、吸引人口适度集聚、提升民生保障水平的必然选择。

优化边境治理体系，服务强边固防大局的重要举措

：合并南部边境微型乡，建立规模适度、管理统一的边境乡镇，有利于整合护边力量、优化边境管控布局、提升应急处突能力，切实筑牢国家安全屏障。

促进生态保护与绿色发展，建设“生态文明高地”的有效途径

：调整有利于实施统一的国土空间用途管制和生态保护修复规划，协调草畜平衡，规范矿产资源勘探开发，实现生态优先、绿色发展。

4. 行政区划调整的战略目标、指导原则与理论基础

4.1 战略目标

本次仲巴县行政区划调整的战略目标是：构建一个与“五大战略定位”高度契合，与“双核引领、三区协同、多点支撑、全域开放”国土空间格局和四大产业发展布局相适应，能够有效破解行政成本畸高难题、促进要素资源集约配置、强化中心城镇服务功能、优化边境综合治理体系，从而全面激发县域经济内生动力、提升守边固边效能和民生福祉水平的现代化行政区划格局。 具体而言：

规模结构优化

：将乡镇总数从13个适度优化至6-8个，形成人口规模在3000-5000人左右、管理幅度相对合理、能够有效承载特色产业和边境管理服务的基本单元。

功能布局清晰

：形成以“拉让镇”（拟设）为核心的综合服务中心，以“帕羊镇”为西部旅游交通枢纽，以“里孜镇”为北部口岸与贸易中心，以“南部边境区”为牧业与边境管理区，以“北部资源区”为牧业与潜在能源矿产区的清晰功能分区。

产业空间集聚

：使行政区划服务于珠峰霍尔巴绵羊优势产区、里孜口岸经济区、帕羊旅游服务区等平台建设。

边境治理高效

：优化边境乡镇设置，建立统一、高效的边境管理、边民服务和应急指挥体系。

4.2 指导原则

坚持相邻整合，促进协同

：调整严格限定在地理相邻、资源相似、经济联系或边境管理关联紧密的乡镇之间。

坚持生态优先，绿色发展

：调整必须有利于雅江源区生态系统整体保护，严守生态保护红线，促进生态牧业和清洁能源等绿色产业发展。

坚持固边优先，强化治理

：调整必须有利于加强边境地区管控和服务，整合守边固边资源，提升边境地区综合治理和安全保障能力。

坚持产业导向，集聚发展

：调整要有利于特色优势产业的整合与升级，引导生产要素向条件较好的区域集中，培育规模化的产业集群。

坚持稳妥有序，尊重实际

：充分认识高寒边境地区的特殊性和复杂性，尊重历史沿革、民族习惯和群众意愿，科学论证，依法依规，分步实施，确保调整过程平稳、边境稳定、民生改善。

4.3 理论基础

边疆治理与边境安全理论

：探讨在极端地广人稀条件下，如何通过行政区划重构，实现有效治理、稳固边防与促进发展的平衡。

规模经济与集聚经济理论

：分析在人口和产业极度分散的背景下，通过空间整合降低公共服务和产业发展的单位成本，形成最低限度的规模效应。

增长极理论与点轴开发理论

：在广阔地域中，通过强化少数增长极（镇），沿交通轴线（219国道）培育发展带，带动区域发展。

财政分权与公共物品供给理论

：研究如何通过优化行政单元规模，改善财政资金配置效率，提高高寒边境地区公共物品供给的可行性与质量。

可持续发展与生态经济学理论

：强调区划调整必须服务于生态系统的完整性和资源的水续利用。

5. 仲巴县行政区划调整的具体方案设计

基于以上分析，遵循“做强中心、突出门户、优化边境、整合资源”的总体思路，提出以下分区域、分类型的调整方案设想。所有方案均基于相邻原则，方位准确。

5.1 做强中心：推动“拉让乡”撤乡设镇，建设县域综合服务中心

目标

：改变县政府驻地非建制镇的现状，打造引领全县发展的政治、经济、文化综合中心。

方案A：将拉让乡撤乡设镇，并研究将琼果乡整体并入新设立的“拉让镇”的可行性

内容

：拉让乡作为县府驻地，具备设镇的基础和必要。琼果乡与拉让乡地域相邻。将两乡合并设立新的“拉让镇”，可以整合区域资源，扩大城镇发展空间，统一规划建设市政设施、公共服务机构、商贸物流园区，显著提升县域中心的人口承载力和综合服务能级，结束“有县无城”的历史，为全县经济社会发展提供核心支撑。

依据

：符合城镇化规律和边疆地区“县城优先”发展策略，有利于发挥行政中心集聚效应，改善民生和投资环境。

5.2 突出门户：强化“帕羊镇”旅游枢纽和“里孜镇”口岸开放功能

目标

：打造西部旅游增长极和北部口岸开放引擎。

方案B：研究将霍尔巴乡整体并入帕羊镇的可行性

内容

：霍尔巴乡与帕羊镇地域相邻，同处219国道沿线，旅游和牧业资源相似。合并后可以统一规划“冈仁波齐驿站”旅游服务区，整合牧业资源，做大做强旅游接待、特色产品加工销售等产业，形成规模效应，提升品牌影响力。

方案C：维持并强化里孜镇作为口岸镇的独立功能，研究其与周边牧业乡的协同发展机制

内容

：里孜镇是新设口岸镇，功能独特。应集中力量建设口岸基础设施，发展边境贸易、物流仓储等产业。同时，探索与北部隆格尔乡、吉玛乡、帕江乡建立“口岸+腹地”联动机制，为口岸提供稳定的货源（活羊、矿产品）和产业支撑。

5.3 整合资源：优化北部牧业资源区和南部边境管理区

目标

：合并规模过小的乡，形成具有一定规模的牧业生产区和边境管理区。

方案D：研究将隆格尔乡、吉玛乡、帕江乡合并，设立新的“北部牧业资源镇”（可暂名“隆格尔镇”或新名）

内容

：三乡均位于县境北部，地域相连，以牧业为主，可能蕴藏矿产资源。合并有利于整合广袤的草场资源，推行规模化、科学化养殖，统一进行矿产资源勘探管理，降低行政成本，形成规模化的牧业生产基地。

方案E：研究将偏吉乡、纳久乡、布多乡合并，设立新的“南部边境管理区”（可设为“偏吉镇”或保留乡建制）

内容

：三乡均位于县境南部边境地带，人口稀少，守边任务重。合并可以大幅精简机构，整合护边员队伍和边民服务资源，建立统一的边境管理和应急指挥体系，提高守边固边效率，同时有利于整合南部牧业资源。

方案F：对吉拉乡（人口极少）采取特殊处理

内容

：吉拉乡人口规模过小（2020年仅33人），不具备独立设乡的条件。可研究将其整体并入相邻的布多乡或偏吉乡。

6. 行政区划调整的预期效益与风险评估

6.1 预期效益

财政效益显著

：乡镇数量减少近半，预计可节约30%-50%的行政运行经费，极大缓解财政压力，使更多资金直接用于牧业升级、口岸建设、生态保护和民生实事。

产业集聚加速

：为霍尔巴绵羊、口岸贸易、驿站旅游等产业提供了规模化的空间载体，有利于引进龙头企业、统一品牌标准、拓展市场渠道，真正将资源优势转化为经济优势。

中心功能提升

：“拉让镇”的设立将结束县城无建制镇的历史，显著改善城镇面貌和投资环境，增强对人才和要素的吸引力，提升教育、医疗等公共服务水平。

边境治理优化

：南部边境乡合并后，边境管控体系更加统一高效，边民服务更加集中便捷，有利于巩固边防和促进边民安居乐业。

生态保护强化

：有利于实施跨乡镇的生态系统整体保护和修复工程，协调草场管理，规范开发活动。

6.2 潜在风险与应对

干部群众心理认同风险

：合并历史悠久的乡，可能引发干部群众的情感抵触和身份认同危机。

应对

：开展深入细致的政策宣传和思想引导，充分说明调整对全县长远发展和个人增收的益处。尊重民族习惯和传统文化，在合并后的地名、机构设置上体现包容性。

边境管理衔接与安全风险

：边境乡镇合并涉及边防布局调整。

应对

：与边防部队、移民管理部门进行全方位、深层次的事前沟通和联合论证，制定详尽的边境管理、联防联控衔接方案，确保国防安全万无一失。

公共服务覆盖风险

：合并后乡镇面积可能更大，对偏远牧区的服务可能面临挑战。

应对

：利用节约的行政经费，加强流动服务车、远程医疗、在线教育等现代化服务手段，确保基本公共服务不降反升。

短期管理磨合风险

：机构、人员、资产整合需要过程。

应对

：制定周密的过渡期工作方案，明确职责，加强培训，确保各项工作平稳过渡，特别是牧业生产服务、边境管控不断档。

社会稳定风险

：涉及利益调整，在敏感边境地区需高度警惕。

应对

：进行全面的社会稳定风险评估，制定应急预案。坚持公开、公平、公正原则，依法保障所有干部职工和牧民群众的合法权益。

7. 实施路径、阶段划分与保障措施

7.1 实施路径

采取“规划衔接、试点先行、重点突破、分类推进、依法稳妥”的路径。

强化规划引领

：将行政区划优化调整作为落实《仲巴县国土空间总体规划（2021-2035年）》和“十五五”规划的重要举措，确保与产业布局、基础设施规划等无缝对接。

深入调研与风险评估

：对拟调整区域进行极端细致的社会、经济、民族、边境安全、生态影响评估。广泛听取乡镇干部、牧民代表、护边员、边防部队、民族宗教人士的意见。

选择相对成熟区域试点

：优先推进共识度高、调整紧迫性强、条件相对成熟的方案。

方案A（拉让乡设镇并扩容）

作为强化县域中心的突破口，应作为首批重点。

方案E（南部边境乡合并）

对于降低守边成本意义重大，但需审慎论证后推进。

分类分步稳妥实施

：不搞“一刀切”，根据中心区、门户区、资源区、边境区的不同特点，成熟一个，报批一个，实施一个。

严格履行法定程序

：所有区划变更严格依照《行政区划管理条例》及其实施办法，履行调研、论证、征求意见、公示、报批等程序，并报自治区人民政府及有关部门（民政、边防、民宗等）审批。

7.2 阶段划分

第一阶段（2026-2027年）：顶层设计与试点准备期

。完成全县行政区划优化调整的总体战略研究与实施方案。重点开展“拉让乡撤乡设镇并入琼果乡”的可行性深度研究、社会风险评估及报批准备工作。同步研究南部边境乡整合方案。

第二阶段（2028-2030年）：试点实施与重点推进期

。在“十五五”中后期，依法依规完成“拉让镇”的设立。根据评估结果，稳妥推进“帕羊镇合并霍尔巴乡”方案。深入研究并启动“北部牧业资源镇”和“南部边境管理区”的整合前期工作。

第三阶段（2031年以后）：深化完善与全面优化期

。总结评估“十五五”期间区划调整成效，根据“十六五”规划要求，进一步完善全县行政区划与治理体系，构建更加适应极高海拔边境地区高质量发展和高水平安全的新格局。

7.3 保障措施

组织保障

：成立由县委、县政府主要领导挂帅的行政区划调整工作领导小组，下设办公室和专项工作组（综合协调、社会稳定、边境安全、资产清算、舆论宣传等）。吸收人大代表、政协委员、老干部代表参与监督咨询。

政策与资金保障

：积极争取国家、自治区对边境地区区划调整、兴边富民、生态补偿的特殊支持政策。县级财政设立专项工作经费和过渡期保障资金。确保合并后乡镇的运转经费和重点项目建设投入。

人才与智力保障

：加强对涉改干部的培训，提升其现代牧业管理、边境治理、旅游服务能力。稳定畜牧兽医、草原监理等专业技术人员队伍。与高校、科研机构合作，开展边境地区区划与治理专题研究。

舆论与稳定保障

：制定详细的宣传方案，通过多种渠道用藏汉双语宣传调整的必要性、方案和惠民前景。加强舆情监测引导，及时回应社会关切。扎实做好信访工作，依法化解矛盾。

法治与纪律保障

：整个过程严格依法进行。纪检监察机关全程监督，严肃查处调整中的违纪违法行为，防止国有资产流失，保障牧民草场承包经营权等合法权益。

8. 结论与政策建议

8.1 主要结论

本研究认为，仲巴县作为西藏西南边疆的“守门员”和生态“守护者”，其发展面临的最大约束并非资源匮乏，而是极端分散的人口、产业与高昂的行政、治理成本之间的尖锐矛盾。现行的“2镇11乡”区划格局，已成为制约其落实“五大战略定位”、实现高质量发展的主要制度性障碍。以“做强中心、突出门户、整合资源、优化边境”为核心导向，对仲巴县行政区划进行一场以“合并微型乡、强化中心镇”为特征的战略性、系统性优化调整，不仅是降低行政成本、提高财政效率的迫切需求，更是培育现代牧业集群、激活口岸经济、整合文旅资源、提升边境治理效能的根本途径。调整必须坚持“相邻、稳妥、生态、富民”的原则，以对国家安全和人民福祉高度负责的态度审慎推进。

8.2 政策建议

将区划优化作为仲巴县“十五五”破局开篇的关键改革

：建议仲巴县委、县政府将此项工作提升到战略高度，成立专班，系统谋划，将其与县域突破战略、固边兴边行动深度融合，作为释放发展潜力的“先手棋”。

优先推动“拉让镇”设立，奠定发展基石

：立即启动拉让乡撤乡设镇并入琼果乡的可行性研究和报批程序，争取在“十五五”前期完成，迅速改变县域中心功能羸弱的局面。

支持“帕羊镇”扩容和“里孜镇”做强

：将帕羊镇与霍尔巴乡合并纳入旅游发展规划。赋予里孜镇更大的口岸经济管理权限，支持其与北部牧业乡建立产业联盟。

审慎推进边境乡整合，确保绝对安全

：对南部偏吉、纳久、布多等乡的合并方案，必须在与边防等部门达成绝对共识、进行最严格风险评估的基础上，纳入中长期规划，分步实施。

争取一揽子特殊支持政策

：鉴于仲巴县极端特殊的自然地理和战略地位，应联合向上级争取，在区划调整审批、转移支付、基础设施建设、生态补偿、边民补助等方面给予前所未有的倾斜支持，确保改革顺利推进、民生持续改善、边防绝对巩固。

仲巴县的行政区划调整，是一场在“世界屋脊的屋脊”上进行的深刻制度变革，其成败关乎国土安全、生态安全、民族团结和边疆永固。必须以超常的智慧、勇气和定力，科学设计、稳步实施，使其真正成为撬动这片广袤高原从“生存”走向“发展”、从“守边”迈向“兴边”的历史性杠杆，在雅江源头、冈底斯山下，谱写出一曲人与自然和谐共生、发展与安全统筹兼顾、团结与进步交相辉映的社会主义现代化新仲巴建设宏伟篇章。

（本报告完）

参考文献

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报告声明

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撰写时间

：2026年3月