西藏山南市扎囊县区域行政区划调整的战略布局研究报告

（个人研究报告）

报告撰写人：湘映

摘要

本报告以政策研究者视角，聚焦西藏自治区山南市“拉萨—山南一体化发展核心支点”——扎囊县，深入剖析其在西藏“一核一圈两带三区”区域发展新格局和山南市“一极五区”发展定位下的新发展阶段，行政区划设置与促进“现代农业（戈壁生态农业、矮化苹果）、清洁能源（光伏、风电、装备制造）、文化旅游（桑耶寺、沙漠公园）、民族手工业（氆氇、藏香）”等产业集聚发展、优化“县城中心镇—重点镇—一般乡”三级城镇体系、提升“扎塘镇”综合服务与辐射能力、深度融入“拉萨—山南一小时经济圈”要求之间的适配性。报告基于2024-2025年最新行政区划数据、经济社会发展规划及现实基础，系统评估了扎囊县作为山南市西部重要门户、下辖“2镇3乡”、户籍人口约3.61万、面积约2163平方公里的农业大县，在落实自治区赋予的“拉萨—山南一体化发展核心支点”、“西藏现代农业示范县”、“山南市文化旅游重要节点城市”发展定位，发展以“戈壁生态农业、清洁能源装备制造、藏源文化旅游、特色民族手工业”为核心的产业体系过程中，现行“2镇3乡”区划格局面临的机遇与挑战。研究遵循“相邻整合、产业协同、生态优先、城乡融合、中心带动”的核心原则，紧密对接《扎囊县国土空间总体规划（2021—2035年）》及“十五五”规划要求，提出旨在优化内部乡镇结构、推动“扎塘镇”扩容提质强化县域综合服务中心与交通枢纽功能、促进“桑耶镇”打造北部文旅融合与生态农业示范区、整合“阿扎乡”与“扎其乡”东部现代农业与清洁能源协同发展区、优化“吉汝乡”西部生态屏障与特色牧业区功能的行政区划调整战略构想与具体方案。报告认为，科学、适度、稳妥的区划优化是扎囊县破解乡镇规模差异悬殊、产业布局相对分散、中心城镇带动力有限、文旅资源整合不足、现代农业规模化发展受限等瓶颈，进一步释放“拉萨—山南一体化”区位红利和“现代农业示范县”政策优势，深度融入雅江中游百亿产业走廊，实现生态保护、产业升级、城乡融合与民生改善有机统一的关键制度支撑。

关键词

：扎囊县；行政区划；拉萨-山南一体化；现代农业；文化旅游；乡镇整合；国土空间规划；乡村振兴

目录

引言扎囊县行政区划与经济社会发展现状分析现行行政区划存在的主要问题与调整必要性行政区划调整的战略目标、指导原则与理论基础扎囊县行政区划调整的具体方案设计行政区划调整的预期效益与风险评估实施路径、阶段划分与保障措施结论与政策建议

1. 引言

扎囊县作为山南市乃至西藏自治区“雅砻风景开发区”的中心地段和“拉萨—山南一体化”的关键节点，其发展兼具探索高原戈壁生态治理与现代农业发展路径、传承弘扬藏传佛教文化（桑耶寺）、培育清洁能源装备制造新动能、促进民族手工业转型升级、实现乡村全面振兴等多重使命。西藏自治区及山南市对扎囊县的发展寄予厚望，明确其打造“拉萨—山南一体化发展核心支点”和“西藏现代农业示范县”。2024年，扎囊县经济社会发展取得显著成效，预计全年接待游客100万人次，旅游收入1亿余元，同比增长40.8%、15.4%；社会消费品零售总额2.56亿元，同比增长10%；矮化苹果成功出口尼泊尔，实现农产品出口零的突破；中车山南清洁能源装备产业园正式投产，夯实了西藏清洁能源装备产业链发展基础。县委、县政府提出聚焦“四件大事”，聚力“四个创建”，奋力书写社会主义现代化新扎囊的壮丽篇章。

然而，与建设“核心支点”和“现代农业示范县”的目标相比，扎囊县现行的“2个镇、3个乡”的行政区划格局，在适应现代农业规模化、产业化、科技化发展，促进“桑耶寺—沙漠公园”文旅资源一体化开发，降低行政管理成本，提升县城综合服务能级和对广阔农牧区的辐射带动能力等方面，逐渐显现出优化空间。例如，全县5个乡镇级政区中，人口规模差异较大，吉汝乡户籍人口9501人，扎其乡9330人，扎塘镇8340人，桑耶镇6286人，而阿扎乡仅2659人。这种“两镇三乡、规模不均、布局分散”的格局，导致行政资源分散、部分乡级单元过小难以形成规模效应、特色产业同质化低水平竞争、核心文旅资源（桑耶寺）与配套资源（沙漠公园、现代农业基地）分属不同行政单元难以高效整合、基础设施和公共服务覆盖成本较高等问题。同时，作为生态脆弱区和现代农业示范区，如何通过区划优化更好地统筹沙化地治理与现代农业发展、文化保护与旅游开发、产业集聚与乡村振兴，是亟待深入研究的重大课题。

因此，本研究立足于扎囊县“十五五”时期推进高质量发展、深化“拉萨—山南一体化”与乡村振兴的新要求，以促进产业集聚、优化空间布局、提升治理效能、强化中心带动、促进共同富裕为根本出发点，系统研究其内部行政区划调整的战略布局。报告将全面分析现状与挑战，论证调整的紧迫性与可行性，并基于相邻整合、方位准确、功能协同、生态优先的原则，提出一套服务于扎囊县长远战略发展的区划优化方案，为相关决策提供学术参考。

2. 扎囊县行政区划与经济社会发展现状分析

2.1 行政区划格局现状

根据西藏自治区民政厅2025年乡级行政区划代码及扎囊县人民政府权威资料，扎囊县行政区划代码为540521。截至2024年末，下辖

2个镇、3个乡

：扎塘镇（县人民政府驻地）、桑耶镇；阿扎乡、扎其乡、吉汝乡。共辖62个行政村（社区）。县政府驻扎塘镇折木路8号。全县总面积约2163平方公里（待核实，常见数据为约2163平方公里）。根据2024年户籍统计数据，全县户籍总户数9955户，户籍总人口约36116人（扎塘镇8340人、桑耶镇6286人、阿扎乡2659人、扎其乡9330人、吉汝乡9501人）。2021年末常住人口为36656人。

从地理方位、资源禀赋和功能看，乡镇大致可分为四个片区：

中部县域综合与交通枢纽区

：以县城扎塘镇为核心。地处县境中部，雅鲁藏布江南岸，是全县政治、经济、文化、交通中心，承担县域综合服务、商贸物流、民族手工业等核心功能。泽贡高速、拉林铁路、S5快速通道贯穿，距拉萨72公里，距山南市区和贡嘎机场均45公里，区位优势突出。

北部文旅与生态农业核心区

：以桑耶镇为核心。位于县境北部，雅鲁藏布江北岸，拥有世界文化遗产桑耶寺、以及沙漠公园（沙丘艺术公园）等核心旅游资源，同时也是矮化苹果等生态农业的重要基地。

东部现代农业与清洁能源潜力区

：包括阿扎乡、扎其乡东部区域。阿扎乡拥有西藏戈壁田园“植物工厂”和绿之源现代农业基地，是戈壁生态农业和科技农业的示范区；该区域也是清洁能源（光伏、风电）项目的重要储备区。

西部生态屏障与特色牧业区

：以吉汝乡为主体，可能包括扎其乡西部部分区域。该区域生态地位重要，以传统农牧业为主，是县境西部重要的生态屏障。

2.2 经济发展水平与产业特征

扎囊县经济以高原特色现代农业为基础，以文化旅游业和清洁能源产业为增长极，民族手工业为特色补充。根据2024-2025年政府工作报告及公开信息，其发展呈现以下特征：

经济总量与发展基础

：2022年地区生产总值19.57亿元，一般公共预算收入4717万元，固定资产投资16.6亿元，农牧民人均可支配收入18265元。2024年多项指标实现较快增长。

高原特色现代农业

：是立县之本和核心优势产业。成功创建国家级农业现代化示范区（2023年）。青稞产量突破1.48万吨。戈壁生态农业成效显著，绿之源、戈壁田园等企业通过“植物工厂”、智能温室等模式，在沙化地上发展高品质有机果蔬（圣女果、辣椒、芦笋等），带动群众就业增收。矮化苹果种植形成规模，并实现出口突破。

清洁能源产业

：是新兴支柱产业和增长引擎。储备光伏项目4个、风电项目2个、抽水蓄能项目1个。中车山南清洁能源装备产业园正式投产，实现了西藏清洁能源装备“西藏制造”的历史性跨越，累计在藏签订订单超6亿元。

文化旅游业

：是特色优势产业。2024年预计接待游客100万人次，旅游收入1亿余元，同比高速增长。拥有桑耶寺、敏珠林寺、扎央宗溶洞、宗贡布溶洞、沙漠公园等丰富旅游资源，沙丘艺术公园人气位居山南市前三。

民族手工业与商贸

：氆氇、藏香、藏式家具、陶器、金丝帽等民族手工业得到扶持，民族手工业园区建成运行。社会消费品零售总额持续增长，电子商务和物流业稳步发展。

城乡发展与民生

：泽贡高速、拉林铁路、S5快速通道极大改善了交通条件。扎囊县客运站建成使用，推动城乡客运一体化。农村公路通畅率即将达100%，成功创建自治区级“四好农村路”示范县。新建农村寄递物流综合服务站76个，实现“快递进村”。

2.3 在西藏自治区及山南市发展中的战略定位

根据《扎囊县国土空间总体规划（2021-2035年）》及自治区批复，扎囊县的总体定位是：“

拉萨—山南一体化发展核心支点

”，“

西藏现代农业示范县

”，“

山南市文化旅游重要节点城市

”。在山南市域发展格局中，扎囊县是“拉萨—山南一体化”和“一小时经济圈”的关键节点，是雅江中游生态经济带的重要组成部分。其发展对于探索高原戈壁生态治理与现代农业协同路径、推动清洁能源装备制造产业发展、促进藏源文化旅游资源开发、深化区域一体化合作具有重要的示范和支撑作用。

3. 现行行政区划存在的主要问题与调整必要性

3.1 核心问题诊断

乡镇规模悬殊，部分乡级单元过小，制约资源高效配置与规模经济

：阿扎乡户籍人口仅2659人，是典型的“小乡”。人口规模过小导致行政管理成本相对较高，难以独立支撑大规模的现代农业园区建设、基础设施配套和公共服务提升，在招商引资、项目落地等方面竞争力较弱，制约了其作为“戈壁生态农业”核心区的快速发展。

产业布局分散，同质化竞争初显，未能形成集群效应与品牌合力

：现代农业项目分布在阿扎乡、扎其乡、桑耶镇等多个乡镇，清洁能源项目布局也相对分散，缺乏统一的规划引导和产业链协同。桑耶寺的文旅资源与沙漠公园、现代农业观光体验资源分属不同乡镇，一体化开发、联动营销不足，未能形成“文化+生态+农业”融合发展的强大合力。

“扎塘镇”县域中心辐射带动力有待加强，城乡二元结构依然存在

：作为县城，扎塘镇的经济总量、城市功能、产业集聚度仍有提升空间，对北部桑耶镇、东部阿扎乡、西部吉汝乡的产业辐射、要素流动、公共服务延伸能力有限。城乡基础设施和公共服务水平仍有差距。

“桑耶寺”核心文旅资源整合不足，文旅融合发展深度不够

：桑耶镇作为世界级文化遗产所在地，但其旅游开发、配套服务、周边环境整治与更广阔区域的生态农业、沙漠景观资源联动不足，旅游产业链短，消费拉动效应未充分释放。

国土空间规划实施与行政区划协同有待提升

：“一核两翼三区”或类似的空间发展格局（需根据规划具体内容）需要更匹配的行政区划载体来保障规划落地，特别是涉及跨乡镇的现代农业示范区、清洁能源产业带、文旅融合发展区建设。

3.2 调整的必要性

优化行政资源配置，提升治理效能的迫切需要

：通过区划优化，适度整合规模过小的阿扎乡，可以精简机构和人员，降低行政运行成本，集中有限的财政和人力资源用于支持现代农业园区建设和民生改善。

促进产业集聚与链条延伸，培育经济增长极的关键举措

：整合资源相近的乡镇，有利于统一规划现代农业产业园、统筹文旅资源开发、集中布局清洁能源项目，避免同质竞争，形成戈壁生态农业、清洁能源装备制造、藏源文化旅游等具有竞争力的产业集群。

强化县域中心功能，促进城乡融合发展的内在要求

：通过优化扎塘镇管辖范围或与相邻区域整合，可以拓展县城发展空间，增强综合服务功能和辐射能力，更好地带动周边乡镇发展，促进基础设施互联互通和公共服务均等化。

整合“桑耶寺”核心资源，打造世界级旅游目的地的必然选择

：强化桑耶镇作为北部文旅核心的地位，并考虑将其与周边具有互补资源的区域进行一体化规划管理，有利于对桑耶寺、沙漠公园及现代农业观光资源进行统一开发、运营和营销，打造更具吸引力的旅游目的地。

落实国土空间规划，保障战略落地的有效抓手

：使行政区划调整与《扎囊县国土空间总体规划（2021-2035年）》确定的“核心支点”、“示范县”、“节点城市”定位相衔接，为重大产业平台和功能区建设提供更有效的行政组织保障。

4. 行政区划调整的战略目标、指导原则与理论基础

4.1 战略目标

本次扎囊县行政区划调整的战略目标是：构建一个与“拉萨—山南一体化发展核心支点、西藏现代农业示范县、山南市文化旅游重要节点城市”战略定位高度契合，与现代农业、清洁能源、文化旅游、民族手工业等产业布局相适应，能够有效促进要素向县城和重点功能区集聚、强化“扎塘镇”综合服务功能、突出“桑耶镇”文旅龙头地位、优化行政资源配置、深化城乡融合，从而全面增强县域经济综合实力、生态治理能力、文化传承创新力和民生保障能力的现代化行政区划格局。 具体而言：

规模结构优化

：将乡镇总数从5个适度优化至4个，形成人口规模相对均衡、经济实力较强、能够有效承载主导产业和公共服务功能的乡镇级单元。

功能布局清晰

：形成以“扎塘镇”为核心的县域综合服务与交通枢纽区，以“桑耶镇”为北部文旅融合与生态农业示范区，以整合后的“东部片区”为现代农业与清洁能源协同发展区，以“吉汝乡”为西部生态屏障与特色牧业区的清晰功能分区。

产业空间集聚

：使行政区划服务于国家级农业现代化示范区、中车清洁能源装备产业园、桑耶寺文化旅游区等重大平台建设。

治理效能提升

：建立更加统一、高效、协同的县域治理和公共服务体系。

4.2 指导原则

坚持相邻整合，促进协同

：调整严格限定在地理相邻、经济联系紧密、产业功能互补的乡镇之间，确保方位准确，不跨区域整合。

坚持生态优先，绿色发展

：调整必须有利于雅鲁藏布江沿岸及沙化土地的生态保护和修复，严格落实生态红线，推动产业发展与生态治理相结合。

坚持文化传承，特色发展

：调整要有利于桑耶寺等文化遗产的保护与合理利用，促进文旅深度融合，避免破坏历史文脉和宗教氛围。

坚持以城带乡，融合发展

：调整必须有利于强化县城和重点镇的辐射功能，促进基础设施和公共服务向农村延伸，缩小城乡差距，助力乡村振兴。

坚持稳妥有序，尊重实际

：充分尊重历史沿革、民族文化、群众意愿和现实条件，科学论证，依法履行程序，确保社会稳定和民族团结。

4.3 理论基础

行政区经济与规模经济理论

：探讨通过扩大乡镇行政单元规模，降低单位管理成本，实现行政服务和公共产品的规模经济效益，尤其适用于阿扎乡这类“小乡”的整合。

产业集群与产业集聚理论

：研究如何通过空间整合，促进戈壁农业、清洁能源、文化旅游等产业链上下游企业在特定区域集聚，形成外部经济和竞争优势。

增长极理论与点轴开发理论

：通过强化扎塘镇（增长极）和桑耶镇（次级增长极）的功能，沿交通干线（泽贡高速、S5快速通道）形成发展轴，带动全域经济发展。

城乡融合发展理论

：分析如何通过行政区划调整破除城乡二元结构，促进资本、技术、人才等生产要素在城乡间自由流动和平等交换。

公共管理效能理论

：探讨行政区划规模、幅度与政府治理效率、公共服务供给质量之间的关系，寻求最优管理幅度。

5. 扎囊县行政区划调整的具体方案设计

基于以上分析，遵循“做强中心、突出文旅、整合东部、优化西部”的总体思路，提出以下分区域、分类型的调整方案设想。所有方案均基于相邻原则，方位准确。

5.1 做强中心核心：推动“扎塘镇”扩容提质，打造县域综合服务与交通枢纽核心

目标

：强化扎塘镇作为县城和“拉萨—山南一体化”关键节点的综合服务、商贸物流、产业集聚功能。

方案A：研究将阿扎乡整体并入扎塘镇

内容

：阿扎乡与扎塘镇地域紧密相邻（东部），且人口规模小（2659人），但其拥有的“戈壁田园植物工厂”、“绿之源现代农业基地”等是现代高科技农业的代表，与县城的发展联系日益紧密。将阿扎乡并入扎塘镇，可以显著扩大县城的发展腹地，将现代农业科技园区纳入县城统一规划和管理，促进“产城融合”；有利于整合资源，集中力量将扎塘镇打造成为集行政、商贸、物流、先进制造、现代农业科技于一体的综合性中心城镇，更好地发挥对全县的辐射带动作用。

依据

：符合新型城镇化发展方向，有利于发挥县城龙头作用，整合现代农业科技资源，做大做强县域经济核心。

5.2 突出文旅龙头：强化“桑耶镇”核心地位，打造北部文旅融合与生态农业示范区

目标

：以桑耶寺为核心，整合周边沙漠公园、现代农业观光等资源，打造世界级文化旅游目的地和生态农业示范区。

方案B：研究将桑耶镇打造为县域副中心，并优化其与周边区域的联动机制

内容

：桑耶镇作为世界文化遗产所在地，文旅地位独特。暂不进行大规模行政区划合并，但应明确其作为县域北部副中心和文旅龙头的定位。在县级层面建立“桑耶寺文化旅游区管理委员会”或类似协调机构，统筹桑耶镇及周边相关区域的规划、建设、管理和营销。同时，鼓励桑耶镇与扎其乡北部、吉汝乡北部在旅游线路设计、生态农业观光等方面开展深度合作。

依据

：桑耶镇文化价值极高，需保持其历史风貌和管理的相对独立性。通过机制创新而非简单合并，更能实现文旅资源的有效整合与保护性开发。

5.3 整合东部片区：打造“现代农业与清洁能源协同发展区”

目标

：整合扎其乡东部、原阿扎乡部分区域（若方案A实施后）的农业和能源资源，形成规模化、科技化的产业集聚区。

方案C：研究将扎其乡东部区域（若涉及）与相关区域进行功能整合，强化产业协同

内容

：扎其乡人口规模较大（9330人），地域较广。若方案A实施，阿扎乡并入扎塘镇后，扎其乡东部与扎塘镇（原阿扎乡区域）在现代农业和清洁能源发展上联系将更加紧密。可考虑在县级层面规划建设“扎囊县东部现代农业与清洁能源产业园区”，覆盖扎塘镇东部（原阿扎乡）和扎其乡东部相关区域，实行统一规划、统一招商、统一配套，但不改变现行行政区划隶属关系，建立跨乡镇的产业协同发展机制。

依据

：基于产业关联和地理邻近，通过功能区管理模式而非行政区划调整，更灵活地促进产业集聚，避免体制障碍。

5.4 优化西部片区：明确“吉汝乡”生态屏障与特色牧业功能

目标

：明确吉汝乡以生态保护和特色牧业为主的功能定位，促进绿色发展。

方案D：保持吉汝乡建制，强化其生态主体功能，发展特色牧业和生态旅游

内容

：吉汝乡人口较多（9501人），地域相对独立。应进一步明确其作为县境西部生态屏障的功能定位，严格控制开发强度。重点发展高原特色畜牧业，鼓励发展生态旅游、乡村旅游。加大生态补偿和转移支付力度，保障该区域农牧民收入。

依据

：该片区生态地位重要，应以保护为主，通过政策引导而非区划调整来强化其功能。

6. 行政区划调整的预期效益与风险评估

6.1 预期效益

行政效能提升

：通过方案A（扎塘镇合并阿扎乡），乡镇总数从5个减少至4个，精简了行政架构，降低了运行成本，提高了决策和执行效率。

产业集聚加速

：方案A有利于将扎塘镇的城镇功能与阿扎乡的现代农业科技资源深度融合，打造“产城融合”示范区。方案B（机制创新）和方案C（产业园区）有利于整合文旅和现代农业资源，形成品牌合力，避免内部竞争。

中心带动增强

：扎塘镇通过合并阿扎乡，实力得到壮大，能更好地发挥县域增长极作用，带动全域发展。桑耶镇作为文旅副中心的定位更加清晰。

资源整合优化

：有利于整合分散的财政资金、土地指标、项目资源，集中力量建设重大基础设施和公共服务设施，如现代农业产业园配套设施、旅游环线公路等。

规划落地保障

：使行政区划更契合国土空间总体规划确定的功能分区，保障“核心支点”、“示范县”、“节点城市”等战略定位的有效实施。

6.2 潜在风险与应对

干部群众心理与利益调整风险

：合并涉及机构撤并、人员安置、资源配置调整，可能引发部分干部群众的疑虑。

应对

：深入调研，广泛宣传调整对区域发展和民生改善的长远好处，特别是对阿扎乡群众融入县城发展、享受更好公共服务的前景。依法依规、公平公正做好涉改干部安置和资产清算。确保过渡期公共服务不断档、不降质。

文化保护与旅游开发平衡风险

：方案B中强化桑耶镇文旅开发可能对文化遗产保护带来压力。

应对

：始终坚持保护优先的原则，在协调机制中明确文化遗产保护的红线和具体要求，确保任何开发活动都在严格保护的前提下进行。

生态保护压力风险

：现代农业和清洁能源项目可能对脆弱的戈壁生态环境产生影响。

应对

：在产业园区规划中明确生态红线，实行最严格的环保标准，推广节水灌溉、生态修复技术，确保产业发展与生态保护并重。

区域发展不平衡风险

：调整可能进一步强化扎塘镇和桑耶镇的中心地位，而吉汝乡等边缘地区可能感觉被边缘化。

应对

：通过财政转移支付、生态补偿、基础设施互联互通、特色产业扶持等政策，加大对吉汝乡等生态功能区的支持力度，促进区域协调发展。

7. 实施路径、阶段划分与保障措施

7.1 实施路径

采取“规划引领、试点先行、重点突破、依法稳妥”的路径。

纳入县级核心战略

：将行政区划优化调整作为落实“十五五”规划、深化“拉萨—山南一体化”和乡村振兴的重大改革任务，由县委、县政府主要领导牵头推进。

深度调研与精准评估

：对涉及调整的乡镇的人口、经济、产业、文化、群众意愿、管理成本等进行深入调研，进行多方案比选和精细化社会风险评估，尤其要做好阿扎乡干部群众的工作。

选择共识度高的方案率先突破

：

方案A（扎塘镇与阿扎乡合并）

符合城镇化规律，阿扎乡规模小、与县城联系紧密，可作为首批重点推进的试点。

同步推进机制创新

：在推进方案A的同时，启动

方案B（桑耶寺文旅区协调机制）

和

方案C（东部产业园区协同机制）

的研究与建立，以机制创新弥补行政区划调整的不足。

严格履行法定程序

：所有涉及行政区划层级、建制、隶属关系变更的调整，严格依照《行政区划管理条例》，履行论证、听证、公示、报批等程序，报山南市人民政府及自治区相关部门审批。

7.2 阶段划分

第一阶段（2026-2027年）：顶层设计与试点启动期

。完成全县行政区划优化调整总体战略规划与详细设计。完成扎塘镇与阿扎乡合并的法定程序并实施，评估成效。同步建立桑耶寺文化旅游区县级协调机制和东部现代农业与清洁能源产业园区管委会（筹备）。

第二阶段（2028-2030年）：机制完善与全面推进期

。评估区划调整成效，优化调整后的行政管理体制。深化桑耶寺文旅区协调机制和东部产业园区管委会的运作，形成可复制的跨乡镇协同发展经验。根据发展需要，研究扎其乡内部管理优化或微调的可能性。

第三阶段（2031年以后）：巩固提升与效能释放期

。全面评估调整成效，持续优化区域治理、产业布局和公共服务体系，使新区划格局和协同机制的综合效益充分释放，支撑社会主义现代化新扎囊建设。

7.3 保障措施

组织保障

：成立高规格的领导小组及办公室，抽调精干力量组成工作专班。邀请人大代表、政协委员、专家学者、基层群众代表组成咨询监督委员会。

政策与资金保障

：积极争取自治区和山南市在民族地区、乡村振兴、城乡融合发展方面的政策支持。县级财政设立专项工作经费和过渡期风险保障基金。确保涉改地区干部职工合理待遇和基本公共服务支出，加大对合并后新扎塘镇现代农业园区的基础设施投入。

人才与智力保障

：加强对新设或合并后乡镇领导班子在城乡治理、产业融合、文旅发展等方面的培训。稳定农业科技、文化旅游等领域的专业技术人员队伍。与高校、智库合作开展跟踪研究和评估。

舆论与稳定保障

：制定全媒体、分阶段的宣传引导方案，重点宣传区划调整对促进经济发展、改善民生的积极作用。建立网络舆情监测和快速反应机制。充分发挥基层党组织和“双联户”作用，及时化解矛盾。

法治与纪律保障

：整个过程在法治轨道上运行。纪检监察机关全程监督，严肃查处借调整之机突击进人、突击花钱、转移资产等行为，确保国有资产安全，保障干部群众合法权益。

8. 结论与政策建议

8.1 主要结论

本研究认为，扎囊县正处在从传统农业县向现代农业示范县和文旅节点城市转型、从地理节点向“拉萨—山南一体化”核心支点迈进的关键时期。其最大的县情是“区位优越、文化厚重、生态脆弱、乡镇规模悬殊”，最大的优势是“交通便利、农业科技、文旅资源、政策叠加”，最大的挑战是行政单元碎片化与现代农业规模化、文旅资源一体化、区域协同高效化需求之间的矛盾。现行的“2镇3乡”行政区划格局，在适应集聚化、协同化、一体化发展方面已显现出结构性优化调整的内在需求。以“做强中心、突出文旅、整合东部、优化西部”为导向，对扎囊县行政区划进行一场审慎、渐进、务实的优化调整，并辅以灵活的协同机制创新，是破解发展瓶颈、释放资源潜力、强化核心功能、实现高质量发展的必然选择和战略机遇。调整必须坚持相邻整合、生态优先、文化传承、稳妥有序的原则，确保调整后区域发展更协调、城乡更融合、文化更繁荣、生态更优美、人民更幸福。

8.2 政策建议

争取市级层面支持与指导

：建议扎囊县委、县政府将本次行政区划优化调整战略，作为落实山南市“一极五区”新定位和“十四五”“十五五”规划的重大举措，积极向山南市委、市政府汇报，争取列为全市城乡融合发展与区域协同改革试点，获得政策与资源倾斜。

优先推进“县城扩容”整合

：

方案A（扎塘镇合并阿扎乡）

对于做大做强县城、促进产城融合具有直接推动作用，且社会震荡相对可控，建议作为“十五五”前期重点突破方向。合并后可考虑将新镇命名为“扎塘镇”，原阿扎乡可作为特色农业功能区。

创新文旅与产业协同机制

：

方案B（桑耶寺文旅区协调机制）

和

方案C（东部产业园区协同机制）

不涉及建制调整，灵活性高，应同步研究建立，由县级领导牵头，相关乡镇和部门参与，赋予其一定的规划、协调和管理权限。

强化规划、政策与区划的协同

：区划调整必须与《扎囊县国土空间总体规划（2021-2035年）》紧密衔接，与现代农业、文化旅游、清洁能源等专项规划协同，形成政策合力。特别是在东部产业园区，要统一土地政策、招商政策、环保标准。

建立动态评估与反馈机制

：行政区划调整和机制创新效果需要时间检验。应建立长期的跟踪监测和绩效评估体系，根据实施效果和外部环境变化，及时优化调整相关政策和配套措施。

扎囊县的行政区划调整与协同机制创新，是一场关乎雅江中游“核心支点”未来城乡形态、产业布局和治理模式的深刻变革。必须以对历史负责、对人民负责、对发展负责的担当，以科学严谨的态度、周密稳妥的步骤、改革创新的勇气，精心组织实施，确保改革成功。让调整后的新扎囊，真正成为农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足、文化繁荣兴盛、生态绿意盎然的社会主义现代化新县域，在雅砻文化带上绽放出更加璀璨的光芒。

（本报告完）

参考文献

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报告声明

：本报告为学术研究性质的个人研究成果，所有观点、数据和方案建议均基于公开资料和研究分析，仅供决策参考。行政区划调整需严格遵循国家法律法规和程序，最终以官方发布为准。

撰写时间

：2026年3月