西藏山南市洛扎县区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，聚焦西藏自治区山南市“秘境洛扎”与“沿边清洁能源集聚区”——洛扎县，深入剖析其在西藏“一核一圈两带三区”区域发展新格局和山南市“一极五区”发展定位下的新发展阶段，行政区划设置与促进“清洁能源（水电、光伏、风电）、生态文化旅游（库拉岗日、白玛林错、卡久景区、古碉楼群）、高原特色农牧业（洛扎粉丝、次麦藏鸡蛋、扎日清油、生格荞麦）、民族手工业（藏药、藏香）”等特色产业集聚发展、优化“县城中心镇—能源文旅重镇—特色农牧乡”三级空间体系、提升“洛扎镇”综合服务与辐射能力、深化“边民富、边关美、边境稳、边防固”战略要求之间的适配性。报告基于2024-2026年最新行政区划数据、经济社会发展规划及现实基础，系统评估了洛扎县作为山南市西南部重要边境县、下辖“2镇5乡”、常住人口约2.3万、面积约5023平方公里的资源富集县，在落实自治区赋予的“山南沿边水电清洁能源集聚区”和“山南沿边文旅融合示范县”发展定位，发展以“清洁能源、生态文旅、特色农牧、边境贸易”为核心的产业体系过程中，现行“2镇5乡”区划格局面临的机遇与挑战。研究遵循“相邻整合、产业协同、生态优先、强边固防、中心带动”的核心原则，紧密对接《洛扎县国土空间总体规划（2021—2035年）》及“十五五”规划要求，提出旨在优化内部乡镇结构、推动“洛扎镇”扩容提质强化县域政治经济文化综合服务中心功能、促进“拉康镇”打造清洁能源与藏药产业核心区、探索“色乡、边巴乡、拉郊乡”协同打造南部边境生态文化旅游与抵边发展示范区、强化“扎日乡、生格乡”北部清洁能源补充与特色农牧业基地功能的行政区划调整战略构想与具体方案。报告认为，科学、适度、稳妥的区划优化是洛扎县破解乡镇规模小、产业布局分散、中心城镇带动力有限、边境乡镇发展动力不足、清洁能源与文旅资源整合不够等瓶颈，进一步释放“秘境洛扎”品牌价值和“沿边能源”政策红利，深度融入G219边境旅游廊道和山南市清洁能源基地建设，实现生态保护、产业升级、强边固边、城乡融合与民生改善有机统一的关键制度支撑。
关键词
：洛扎县；行政区划；清洁能源；库拉岗日；边境旅游；特色农牧；乡镇整合；国土空间规划；乡村振兴；强边固防
目录
引言洛扎县行政区划与经济社会发展现状分析现行行政区划存在的主要问题与调整必要性行政区划调整的战略目标、指导原则与理论基础洛扎县行政区划调整的具体方案设计行政区划调整的预期效益与风险评估实施路径、阶段划分与保障措施结论与政策建议
1. 引言
洛扎县作为山南市乃至西藏自治区重要的边境县和“秘境洛扎”生态文化旅游目的地，其发展兼具保障国家边境安全、探索高原边境地区绿色发展路径、做强清洁能源支柱产业、推动文旅深度融合、促进特色农牧业提质增效等多重使命。西藏自治区及山南市对洛扎县的发展寄予厚望，明确其打造“山南沿边水电清洁能源集聚区”和“山南沿边文旅融合示范县”，走出一条融入国家战略全局、助力高原经济高质量发展、彰显洛扎特色的绿色发展之路。2025年，洛扎县经济社会发展取得显著成效，预计全年实现地区生产总值12.9亿元，固定资产投资增速达63%，农村居民人均可支配收入达到2.45万元，全年接待游客数量、旅游收入分别增长66.3%、30%。县委、县政府提出聚焦“四件大事”，聚力“四个创建”，深入实施“投资拉动、产业带动、区域联动、改革驱动、民生先动、安全互动”工作思路，奋力谱写社会主义现代化新洛扎的壮丽篇章。
然而，与建设“沿边能源集聚区”和“文旅融合示范县”的目标相比，洛扎县现行的“2个镇、5个乡”的行政区划格局，在适应清洁能源项目集中布局与高效管理、促进“库拉岗日—白玛林错—卡久景区—古碉楼群”等核心文旅资源一体化开发与营销、降低行政管理成本、提升县城综合服务能级和对广阔县域及边境地区的辐射带动能力等方面，逐渐显现出优化空间。例如，全县7个乡镇级政区中，人口规模和经济体量差异显著，洛扎镇作为县城和中心镇，集聚了主要的人口和公共服务资源，拉康镇是清洁能源（水电站）和藏药产业重镇，色乡、边巴乡、拉郊乡是边境旅游和抵边发展重点区域，扎日乡、生格乡则各具特色但规模相对有限。这种“两镇五乡、中心突出、功能分散”的格局，导致行政资源相对分散、核心文旅资源与配套服务空间分离、清洁能源产业布局跨乡镇协调难度大、中心城区对边境乡镇的带动链条有待加强。同时，作为生态敏感区和边境县，如何通过区划优化更好地统筹生态保护与资源开发、文旅融合与强边固防、产业集聚与民生改善，是亟待深入研究的重大课题。
因此，本研究立足于洛扎县“十五五”时期推进高质量发展、深化强边固边兴边富民行动的新要求，以促进产业集聚、优化空间布局、提升治理效能、强化中心带动、促进共同富裕为根本出发点，系统研究其内部行政区划调整的战略布局。报告将全面分析现状与挑战，论证调整的紧迫性与可行性，并基于相邻整合、方位准确、功能协同、生态优先、强边固防的原则，提出一套服务于洛扎县长远战略发展的区划优化方案，为相关决策提供学术参考。
2. 洛扎县行政区划与经济社会发展现状分析
2.1 行政区划格局现状
根据西藏自治区民政厅及洛扎县人民政府权威资料，洛扎县行政区划代码为540527。截至2025年，下辖
2个镇、5个乡
：洛扎镇（县人民政府驻地）、拉康镇；扎日乡、生格乡、色乡、边巴乡、拉郊乡。共辖31个村（社区）。县政府驻洛扎镇嘎波社区。全县总面积约5022.78平方公里（0.502万平方公里）。根据2024年末数据，常住人口为23097人，地区生产总值10.59亿元。
从地理方位、资源禀赋和功能看，乡镇大致可分为五个片区：
中部县域综合与服务业核心区
：以县城洛扎镇为核心。地处县境中部偏东，是全县政治、经济、文化、交通中心，承担县域综合服务、商贸物流、教育医疗等核心功能。同时，洛扎镇也是特色农产品加工、民族手工业的重要基地。
东南部清洁能源与藏药产业核心区
：以拉康镇为核心。位于县境东南部，拥有拉康水电站（2024年发电6.4亿千瓦时，产值1.85亿元）等重要清洁能源项目，是“山南沿边水电清洁能源集聚区”的核心。同时，拉康镇也是“拉康藏药”的重要产地，林下资源种植具有一定基础。
北部清洁能源补充与特色农牧区
：以扎日乡、生格乡为主体。位于县境北部，布局有乃村50MW光伏发电项目、扎日乡乃村、拉隆村和生格乡仲村水光互补一体化光伏电站等清洁能源项目。同时，扎日乡的“扎日清油”、生格乡的“生格荞麦”是特色农产品品牌。
南部边境生态文化旅游与抵边发展区
：以色乡、边巴乡、拉郊乡为主体。位于县境南部，与不丹王国接壤，拥有库拉岗日雪山、白玛林错（湖）、卡久风景名胜区、赛卡古托寺、千年古碉楼群、拉普温泉等核心旅游资源，是“秘境洛扎”文旅品牌的核心承载区，也是强边固防、兴边富民的重点区域。拉郊乡荣获“全国文明村镇”称号。
西部（或西南部）特色畜牧与潜在发展区
：边巴乡、拉郊乡也拥有畜牧业基础，“边巴奶渣”是特色产品。
2.2 经济发展水平与产业特征
洛扎县经济以清洁能源和生态文化旅游业为双引擎，以高原特色农牧业为基础产业。根据2024-2026年政府工作报告及公开信息，其发展呈现以下特征：
经济总量与发展势头
：2025年地区生产总值达12.9亿元，固定资产投资增速为63%，农村居民人均可支配收入达到2.45万元。2024年社会消费品零售总额2.67亿元，增长5.9%。
清洁能源产业
：是首要支柱和未来增长极。以水电为主，光伏、风能为辅。拉康水电站是重要支撑，2024年发电6.4亿千瓦时，产值1.85亿元。乃村50MW光伏项目已完工，折莫风电+储能项目、松布曲水电站等正在推进。清洁能源产业已成为洛扎县践行“双碳”战略、优化能源结构、带动就业增收的关键。
生态文化旅游业
：是朝阳产业和特色名片。围绕“秘境洛扎”品牌，打造G219精品旅游线路，开发“缘起洛扎·相约5200”、“一措再措”徒步等主题活动。2024年接待游客17.22万人次、创收2678.92万元，分别增长28%、86%。2025年接待游客数量和旅游收入分别增长66.3%、30%。
高原特色农牧业
：是基础产业和富民产业。构建“稳粮、兴牧、强特色”格局。“洛扎粉丝”（“赛卡古托”牌）、“次麦藏鸡蛋”（“巴桑姥爷”牌）、“扎日清油”、“生格荞麦”、“边巴奶渣”、“南·卡日雪山冰泉”等品牌具有一定影响力。2024年粮食总产达9627.02吨，其中青稞6863.09吨。
城乡发展与民生
：实施农村人居环境整治，完成254户抗震农房改造。2025年转移劳动力创收1.14亿元，高校毕业生就业率达98.31%。医保社保参保率超100%。
2.3 在西藏自治区及山南市发展中的战略定位
根据《洛扎县国土空间总体规划（2021-2035年）》及自治区批复，洛扎县的总体定位是：
山南沿边水电清洁能源集聚区
、
山南沿边文旅融合示范县
。其发展对于保障国家能源安全、探索高原边境地区“清洁能源+文旅”融合发展路径、推动强边固边兴边富民、传承吐蕃文化遗迹具有重要价值。
3. 现行行政区划存在的主要问题与调整必要性
3.1 核心问题诊断
“两镇五乡”格局下管理幅度偏大，行政效能有待提升
：7个乡镇级政区管理31个村（社区），平均每个乡镇管辖约4-5个行政村，管理幅度相对较小，但行政运行成本较高。部分乡镇人口规模小（如边巴乡、拉郊乡可能仅数千人），独立谋划和实施重大产业项目、完善基础设施和公共服务体系的能力有限。
产业布局分散，集聚效应不足
：清洁能源项目分布在拉康镇、扎日乡、生格乡等多地；核心文旅资源库拉岗日、白玛林错、卡久景区、古碉楼群、赛卡古托寺等分散在色乡、边巴乡、拉郊乡、洛扎镇等不同行政单元；特色农牧品牌也分散在不同乡镇。行政区划分割不利于统一规划、基础设施共建、资源高效配置和品牌整合营销。
县城中心辐射能力有待加强，边境乡镇发展动力不足
：洛扎镇作为县城，对南部边境乡镇（色、边巴、拉郊）的旅游服务、产业带动、公共服务辐射受距离和地形制约。边境乡镇虽然旅游资源丰富，但地处偏远，基础设施和公共服务相对薄弱，自身发展能力有限，需要更强大的区域中心带动。
清洁能源开发与文旅发展需要更高层级的统筹
：拉康水电站、光伏、风电等清洁能源项目涉及生态保护、移民安置、利益分配等复杂问题；库拉岗日等景区开发涉及多个乡镇，需要跨行政区的规划协调、生态共保、利益共享机制。现行区划下，协调成本高，易出现重复建设或管理真空。
“小散弱”品牌难以形成市场竞争力
：“洛扎粉丝”、“次麦藏鸡蛋”、“扎日清油”等品牌各自为战，规模小，市场影响力有限，缺乏统一的区域公共品牌和营销平台。
3.2 调整的必要性
优化行政资源配置，降低管理成本的现实需要
：通过适度合并相邻、功能相近的乡镇，可以减少行政单元，降低行政运行成本，集中财力物力办大事，提高公共服务供给效率和均等化水平。
促进产业集聚与链条延伸，培育经济增长极的关键举措
：整合资源相近或功能互补的乡镇，有利于统一规划建设“拉康清洁能源与藏药产业示范区”、“南部边境生态文化旅游度假区”、“北部特色农牧与清洁能源互补区”等特色产业功能区，形成规模效应和品牌合力。
强化县城中心功能，促进城乡融合与边境发展的内在要求
：通过优化洛扎镇的管辖范围或与相邻区域建立更紧密的协同关系，可以拓展县城发展空间，增强其对边境地区的旅游集散、商贸物流、教育医疗等服务功能，促进边境地区稳定与发展。
保障重大战略平台建设，落实国土空间规划的有效抓手
：使行政区划调整与《洛扎县国土空间总体规划（2021-2035年）》确定的“一核两翼三区”等县域总体格局及“清洁能源集聚区”、“文旅融合示范县”定位相衔接，为重大能源项目、旅游廊道、边境小康村建设提供更有效的行政组织保障。
提升治理效能，应对边境地区发展新挑战的必然选择
：面对清洁能源大规模开发、文旅产业快速发展、强边固边任务艰巨等新形势，需要更高效、更有力的基层治理单元来统筹发展与安全、保护与开发、兴边与富民。
4. 行政区划调整的战略目标、指导原则与理论基础
4.1 战略目标
本次洛扎县行政区划调整的战略目标是：构建一个与“山南沿边水电清洁能源集聚区”和“山南沿边文旅融合示范县”战略定位高度契合，与清洁能源、生态文旅、特色农牧、边境贸易等产业布局相适应，能够有效促进要素向县城和重点功能区集聚、强化“洛扎镇”综合服务功能、突出“拉康镇”能源产业核心地位、整合“色乡、边巴乡、拉郊乡”边境文旅资源、优化“扎日乡、生格乡”北部产业布局，从而全面增强县域经济综合实力、生态保障能力、文化软实力、边境稳固力和民生福祉的现代化行政区划格局。 具体而言：
功能布局清晰
：形成以“洛扎镇”为核心的
县域综合服务与特色加工区
，以“拉康镇”为
东南部清洁能源与藏药产业核心区
，以整合后的
南部边境生态文化旅游与抵边发展区
，以整合后的
北部清洁能源补充与特色农牧区
的清晰功能分区。
产业空间集聚
：使行政区划服务于拉康水电站及光伏风电集群、库拉岗日-白玛林错-卡久景区旅游环线、扎日-生格特色农牧与新能源互补基地等特色产业集聚区的发展。
治理效能提升
：建立更加统一、高效、协同的县域治理和公共服务体系，特别是保障跨乡镇的能源开发区、旅游景区的规划实施和利益协调。
4.2 指导原则
坚持相邻整合，促进协同
：调整严格限定在地理相邻、文化同源、经济联系紧密、产业功能互补的乡镇之间，确保方位准确，不跨区域整合。
坚持生态优先，绿色发展
：调整必须有利于喜马拉雅南麓生态系统的保护，严格落实生态红线，推动能源开发、旅游活动与环境保护相协调。
坚持产业导向，特色发展
：调整要有利于清洁能源、生态文旅、特色农牧等优势产业的集聚发展和产业链延伸，打造具有核心竞争力的产业集群。
坚持强边固防，兴边富民
：调整必须有利于巩固边境、稳定边疆，促进边境地区基础设施改善、产业发展和人口集聚，让边民安心守边、安居乐业。
坚持稳妥有序，尊重实际
：充分尊重历史沿革、民族文化、群众意愿和现实条件，科学论证，依法履行程序，确保社会稳定和民族团结。
4.3 理论基础
增长极理论与点轴开发理论
：通过强化洛扎镇（增长极）和拉康镇（次级增长极）的功能，沿G219等交通干线形成发展轴，带动全域经济发展。
产业集群与产业集聚理论
：研究如何通过空间整合，促进清洁能源、旅游业、畜牧业等产业链在特定区域集聚，形成外部经济和品牌效应。
行政区经济与规模经济理论
：探讨通过优化乡镇规模和管理幅度，降低行政成本，提高公共服务的规模效益和供给效率。
边境地区发展与安全理论
：分析如何通过区划优化促进边境地区经济社会发展，实现“边民富、边关美、边境稳、边防固”的目标。
生态旅游与可持续发展理论
：分析如何通过区划优化实现旅游资源保护性开发、社区受益和生态平衡。
5. 洛扎县行政区划调整的具体方案设计
基于以上分析，遵循“做强中心、做优能源、整合文旅、协同北片”的总体思路，提出以下分区域、分类型的调整方案设想。所有方案均基于相邻原则，方位准确。
5.1 做强中心核心：推动“洛扎镇”扩容提质，打造县域综合服务与文旅集散核心
目标
：强化洛扎镇作为县城和县域中心的政治、经济、文化、商贸、旅游集散综合服务功能。
方案A：研究将洛扎镇周边具备发展潜力的区域纳入统一规划，拓展城市发展空间
内容
：评估洛扎镇周边地理相邻、地势相对平缓、适宜城镇建设和产业布局的区域，在不改变扎日乡整体建制的前提下，研究将其临近县城的部分区域（如具备开发条件的区域）纳入洛扎镇城镇开发边界进行统一规划和土地管控，为县城未来发展、旅游服务配套、特色产品加工预留空间。可建立“洛扎县城镇与产业协同发展区”规划协调机制。
依据
：符合新型城镇化发展趋势，有利于优化县城空间布局，强化综合服务功能，为旅游集散、文化创意等产业升级提供空间保障。
5.2 做优能源产业核心：强化“拉康镇”清洁能源与藏药产业核心区地位
目标
：将拉康镇打造成为山南沿边水电清洁能源集聚区的核心引擎、藏药产业现代化发展基地。
方案B：保持并强化拉康镇建制，探索设立“拉康清洁能源与特色产业经济开发区”
内容
：拉康镇拥有拉康水电站等重要能源项目和藏药产业基础，产业地位突出。应进一步明确其作为“能源产业特色镇”的定位，在县级层面给予更大支持。可探索设立由县级政府直管或与拉康镇“区镇合一”的“拉康清洁能源与特色产业经济开发区管理委员会”，赋予其在能源项目规划、生态保护、安全生产、招商引资、基础设施建设等方面更大的自主权，统筹水、风、光等清洁能源综合开发，延伸产业链，并带动藏药等特色产业发展。
依据
：有利于集中资源打造百亿级清洁能源产业集群，破解能源开发中的环保、安全、社区协调等复杂问题，实现资源高效利用与绿色转型。
5.3 整合南部边境文旅片区：探索“色乡、边巴乡、拉郊乡”协同设立“库拉岗日镇”或“边境文旅融合发展示范区”
目标
：整合色乡、边巴乡、拉郊乡的顶级旅游资源（库拉岗日、白玛林错、卡久景区、古碉楼群、赛卡古托寺、拉普温泉），打造南部边境生态文化旅游与抵边发展示范区，做强“秘境洛扎”核心品牌。
方案C：研究将色乡、边巴乡、拉郊乡合并，设立新的“库拉岗日镇”
内容
：三乡地理相邻，均位于洛扎县南部边境，拥有世界级的自然和文化旅游资源，且功能高度互补（色乡的卡久景区、边巴乡的库拉岗日/白玛林错、拉郊乡的边境风貌和全国文明村镇品牌）。合并设立新镇，可以统一规划、统一开发、统一管理整个南部旅游片区，集中力量完善旅游基础设施（如环线公路、游客中心、民宿集群），打造统一的“库拉岗日-白玛林错-卡久”国际旅游目的地，同时强化边境治理和抵边发展。
依据
：合并可以有效整合分散的顶级旅游资源，降低内部协调成本，形成规模效应，提升“秘境洛扎”品牌的市场竞争力，同时有利于统筹边境地区发展与安全。
方案D（替代方案）：研究建立“南部边境生态文化旅游融合发展示范区”县级协调机制
内容
：若行政区划合并条件暂不成熟，可建立由县级领导牵头的“南部边境生态文化旅游融合发展示范区管理委员会”，统一负责该区域的旅游规划、品牌营销、基础设施建设、生态环境保护、边境社区发展，实现一体化管理。
依据
：跨乡镇的生态旅游区和边境地区需要更高层级的协调机制，以平衡保护与开发、协调旅游利益分配、加强边境管理。
5.4 优化北部产业片区：探索“扎日乡”与“生格乡”协同发展机制
目标
：统筹扎日乡和生格乡的清洁能源项目（光伏）和特色农牧业资源（清油、荞麦），打造北部清洁能源补充与特色农牧业协同发展区。
方案E：研究建立“北部清洁能源与特色农牧协同发展区”县级协调机制
内容
：扎日乡和生格乡地理相邻，都布局有光伏等清洁能源项目，且分别拥有“扎日清油”和“生格荞麦”品牌。可建立协同发展机制，统一规划清洁能源项目布局，避免无序竞争；整合特色农产品资源，共同打造“洛扎北部生态农产品”区域公共品牌。
依据
：有利于优化北部片区产业布局，促进“光伏+农牧”互补发展，提升特色农产品市场竞争力。
方案F（远期备选）：研究扎日乡与生格乡合并设立新的“扎日镇”或“生格镇”
内容
：若未来北部片区产业融合度加深，管理协调需求增加，可考虑将两乡合并，设立一个新的镇。新镇可依托清洁能源和特色农牧，打造“绿色能源+生态农业”为一体的特色镇。
依据
：合并可以减少行政单元，降低协调成本，集中力量推进产业升级。但需充分评估两乡干部群众意愿和发展基础。
6. 行政区划调整的预期效益与风险评估
6.1 预期效益
行政效能提升
：通过方案C（三乡合并）或方案F（两乡合并），可以直接减少乡镇数量，降低行政成本，提高管理效率。方案B、D、E等协同机制也能优化跨乡镇治理。
产业集聚加速
：方案B强化拉康能源产业地位，方案C整合南部顶级旅游资源，方案E优化北部产业协同，有利于形成规模效应和品牌合力，吸引更大投资，延长产业链。
中心带动增强
：方案A拓展了洛扎镇发展空间，方案B、C明确了拉康和南部文旅区的产业核心地位，有利于形成“县城综合服务+拉康能源核心+南部文旅极核”的多点驱动格局。
资源整合优化
：有利于整合分散的财政资金、土地指标、项目资源，集中力量建设重大基础设施，如旅游环线公路、清洁能源送出工程、农产品冷链物流中心等。
边境巩固与民生改善
：方案C整合南部边境三乡，可以集中投入，改善边境地区基础设施和公共服务，促进文旅产业发展，让边民更好分享发展红利，实现稳边固边兴边富民。
6.2 潜在风险与应对
干部群众心理与利益调整风险
：合并乡镇涉及机构调整、人员安置、利益重新分配。
应对
：深入调研，广泛宣传调整对区域发展和民生改善的长远好处。确保过渡期公共服务不断档，涉改干部妥善安置，原有惠民政策不变。
生态保护与旅游开发平衡风险
：南部景区大规模开发可能对脆弱的高原生态环境造成压力。
应对
：在调整方案或协同机制中，始终坚持生态保护优先，制定最严格的环保标准和游客容量控制措施，明确开发红线，推行生态旅游。
跨乡镇协调机制落地风险
：方案D、E的管委会可能面临部门壁垒和利益分配难题。
应对
：赋予管委会实质性的规划审批、项目调度、考核评价权限，建立科学的议事规则和利益分享机制，由县级主要领导担任负责人。
边境管理特殊性风险
：南部边境地区调整需充分考虑国防安全和边境管理的特殊性。
应对
：调整方案必须与边防、外事等部门充分沟通，确保有利于边境管控和边防巩固。
7. 实施路径、阶段划分与保障措施
7.1 实施路径
采取“规划引领、机制先行、试点突破、依法稳妥”的路径。
纳入县级核心战略
：将行政区划优化调整与协同机制创新作为落实“十五五”规划、深化改革开放的重大任务，由县委、县政府主要领导牵头推进。
深度调研与精准评估
：对涉及调整或协同的乡镇进行深入调研，评估社会风险、生态影响、国防因素，进行多方案比选。
优先推进机制创新
：
方案B（拉康经开区管委会）
、
方案D（南部文旅示范区管委会）
和
方案E（北部协同发展区管委会）
不涉及建制调整，可率先研究建立并运行，为可能的区划调整积累经验。
审慎研究乡镇合并
：对
方案C（色、边巴、拉郊三乡合并）
和
方案F（扎日、生格两乡合并）
进行长期深入研究，充分论证其必要性和可行性，特别是方案C涉及边境管理，需格外慎重。待条件成熟、规划明确、共识形成、上级批准后再依法推进。
强化特色功能镇建设
：稳步推进
方案A（洛扎镇空间拓展）
，支持其旅游集散和综合服务功能提升。
严格履行法定程序
：所有涉及行政区划层级、建制、隶属关系变更的调整，严格依照《行政区划管理条例》，履行论证、听证、公示、报批等程序，报山南市人民政府、西藏自治区人民政府及相关部门审批，涉及边境地区的需报中央有关部门审定。
7.2 阶段划分
第一阶段（2026-2027年）：机制构建与试点运行期
。完成全县行政区划优化与协同发展总体战略规划。建立“拉康清洁能源与特色产业经济开发区管理委员会”、“南部边境生态文化旅游融合发展示范区管理委员会”、“北部清洁能源与特色农牧协同发展区管理委员会”并实体化运作。评估机制运行成效。
第二阶段（2028-2030年）：深化调整与巩固提升期
。在评估第一阶段机制运行成效的基础上，依法推进条件成熟的微调（如将扎日乡个别临近县城的区域划归洛扎镇管理，需充分论证）。进一步强化各管委会功能，完善管理模式。深入研究乡镇合并的可行性方案。
第三阶段（2031年以后）：全面优化与效能释放期
。根据发展需要和上级部署，依法稳妥推进条件成熟的乡镇合并。全面评估调整成效，使新区划格局和协同机制的综合效益充分释放，支撑社会主义现代化新洛扎建设。
7.3 保障措施
组织保障
：成立高规格的领导小组及办公室。邀请人大代表、政协委员、专家学者、基层群众代表、边防部队代表组成咨询监督委员会。
政策与资金保障
：积极争取自治区和山南市在兴边富民、清洁能源、文旅发展、乡村振兴、对口援藏等方面的政策支持。县级财政设立专项工作经费。确保涉改地区干部职工合理待遇和基本公共服务支出。
人才与智力保障
：加强对乡镇领导班子在产业规划、园区管理、生态保护、旅游开发、边境治理等方面的培训。与高校、智库合作开展跟踪研究和评估。
舆论与稳定保障
：制定全媒体宣传引导方案，重点宣传调整对促进经济发展、生态改善、民生福祉、边境稳固的积极作用。建立网络舆情监测和快速反应机制。充分发挥基层党组织和“双联户”作用。
法治与纪律保障
：整个过程在法治轨道上运行。纪检监察机关全程监督，严肃查处借调整之机突击进人、突击花钱、转移资产等行为。
8. 结论与政策建议
8.1 主要结论
本研究认为，洛扎县正处在从传统农牧业向清洁能源与生态文旅双轮驱动转型、从一般边境县向沿边高质量发展示范县迈进的关键时期。其最大的县情是“资源富集、生态脆弱、边境线长、乡镇分散”，最大的优势是“清洁能源、顶级文旅、特色农牧、边境区位”，最大的挑战是行政单元相对独立与产业跨区协同、生态保护与资源开发、中心服务与边境发展、品牌分散与市场开拓之间的矛盾。现行的“2镇5乡”行政区划格局，在适应集群化、品牌化、高效化发展方面已显现出优化调整和机制创新的内在需求。以“做强中心、做优能源、整合文旅、协同北片”为导向，对洛扎县行政区划进行一场审慎、渐进、务实的优化调整，并辅以强有力的跨乡镇协同机制创新，是破解发展瓶颈、释放资源潜力、强化特色优势、实现高质量发展的必然选择和战略机遇。调整必须坚持相邻整合、生态优先、产业导向、强边固防、稳妥有序的原则，确保调整后区域发展更协调、生态更优美、边境更稳固、人民更幸福。
8.2 政策建议
争取市级和自治区层面支持与顶层设计
：建议洛扎县委、县政府将本次行政区划优化与协同发展总体战略，作为落实山南市“一极五区”新定位和“十四五”“十五五”规划的重大举措，积极向山南市委、市政府和自治区党委、政府汇报，争取列为全区“边境地区行政区划优化与产业协同发展”试点，获得政策与资源倾斜。
优先建立“拉康清洁能源与特色产业经济开发区”管理委员会
：
方案B（经开区管委会）
对于统筹清洁能源开发、延伸产业链条、带动藏药等特色产业发展最为关键，应作为近期工作重点，尽快组建并赋予实权。
探索建立“南部边境生态文化旅游融合发展示范区”管理委员会
：
方案D（示范区管委会）
对于整合库拉岗日等顶级旅游资源、打造国际旅游目的地、促进边境地区融合发展具有重要意义，应同步推进，并积极探索“管委会+投资开发公司”的市场化运营模式。
深化“清洁能源+文旅+社区”利益联结机制
：在拉康经开区框架下，探索建立水电站、光伏等项目收益反哺当地社区、支持生态保护和文化传承的长效机制。在南部文旅示范区，建立旅游收益与边民增收直接挂钩的机制。
建立动态评估与反馈机制
：行政区划调整和机制创新效果需要时间检验。应建立长期的跟踪监测和绩效评估体系，根据实施效果和外部环境变化，及时优化调整相关政策和配套措施。
洛扎县的行政区划调整与协同机制创新，是一场关乎“秘境洛扎”价值实现与“沿边能源”战略落地的深刻变革。必须以对历史负责、对人民负责、对生态负责、对国防负责的担当，以科学严谨的态度、周密稳妥的步骤、改革创新的勇气，精心组织实施，确保改革成功。让调整后的新洛扎，真正成为能源清洁、文旅兴旺、边富民安、生态宜居、社会和谐的社会主义现代化新边境县，在雪域边陲谱写高质量发展与长治久安的新篇章。
（本报告完）
参考文献
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报告声明
：本报告为学术研究性质的个人研究成果，所有观点、数据和方案建议均基于公开资料和研究分析，仅供决策参考。行政区划调整需严格遵循国家法律法规和程序，最终以官方发布为准。
撰写时间
：2026年3月
