西藏昌都市卡若区区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，聚焦西藏自治区昌都市唯一的市辖区、藏东政治经济文化交通中心——卡若区，深入剖析其在昌都市“一切向东，建设长治久安和高质量发展引领示范市”总体目标和“市域联动发展经济核心圈”战略定位下的新发展阶段，行政区划设置与促进“清洁能源、绿色矿业、生态文化旅游、高原特色农牧业、现代商贸物流”五大核心产业集聚发展、优化“中心城区（3街道）—近郊重点镇（城关、俄洛、卡若）—外围特色乡（12乡）”三级空间体系、提升中心城区综合服务能级和辐射带动能力、深化城乡融合发展、落实“一个示范、三个打造、七个突破”发展思路之间的适配性。报告基于2024-2026年最新行政区划数据、经济社会发展统计及“十五五”规划思路，系统评估了卡若区作为昌都市“首善之区”，下辖“3街道、3镇、12乡”、总面积约1.08万平方公里、常住人口约15万（2023年末数据），在2024年地区生产总值首次突破百亿大关（达103.86亿元）的新起点上，现行“3街3镇12乡”区划格局面临的机遇与挑战。研究遵循“相邻整合、功能协同、产业导向、城乡统筹、稳妥有序”的核心原则，紧密对接《昌都市国土空间总体规划（2021—2035年）》对卡若区“西藏副中心城市核心载体”的定位及“十五五”规划要求，提出旨在进一步优化内部乡镇（街道）结构、推动“中心城区街道”扩容提质与功能优化、促进“俄洛镇、卡若镇”等近郊镇产城融合、对部分规模偏小、发展同质的外围乡进行适度合并以培育特色产业功能区、强化“城关镇”综合服务功能的行政区划调整战略构想与具体方案。报告认为，科学、适度、稳妥的区划优化，是卡若区破解中心城区空间拓展受限、部分乡规模小实力弱导致资源分散、特色产业（如嘎玛沟文旅、清洁能源项目）跨乡镇协调难度大、城乡二元结构依然存在等瓶颈，进一步释放“茶马古道”文化资源和“三江并流”生态资源优势，深度融入昌都市“一核一圈两副四带”市域城镇体系，实现城市能级跃升、产业集聚发展、乡村全面振兴、生态保护与民生改善有机统一的关键空间保障和制度支撑。
关键词
：卡若区；行政区划调整；昌都市核心圈；城乡融合；产业集聚；国土空间规划；高质量发展
目录
引言卡若区行政区划与经济社会发展现状分析现行行政区划存在的主要问题与调整必要性行政区划调整的战略目标、指导原则与理论基础卡若区行政区划调整的具体方案设计行政区划调整的预期效益与风险评估实施路径、阶段划分与保障措施结论与政策建议
1. 引言
卡若区作为昌都市政治、经济、文化、交通中心和唯一的市辖区，其发展承载着引领昌都全市高质量发展、打造西藏副中心城市核心引擎、巩固藏东区域枢纽地位、促进各民族交往交流交融的多重使命。当前，昌都市正坚定实施“一切向东，建设长治久安和高质量发展引领示范市”战略，卡若区被明确赋予“市域联动发展经济核心圈”的科学定位。区委、区政府按照“一个示范、三个打造、七个突破”的发展思路，聚焦稳定、发展、生态、强边“四件大事”，全力推进清洁能源、绿色矿业、文化旅游、特色农牧、商贸物流等“3+1+1”主导产业发展。2024年，卡若区地区生产总值历史性突破百亿大关，达到103.86亿元，各项主要经济指标持续领跑全市，排头兵作用更加明显。
然而，与建设“西藏副中心城市核心载体”和“高质量发展引领示范市核心区”的宏伟目标相比，卡若区现行的“3个街道、3个镇、12个乡”的行政区划格局（2024年3月刚由城关镇析置设立3个街道），在适应“核心圈”能级提升要求、促进“五大产业”在空间上集聚布局、优化“中心城区—近郊镇—外围乡”功能分工、破解城乡二元结构、提升基层治理精细化水平等方面，仍存在优化空间。例如，新设立的3个街道管理范围相对有限，中心城区拓展空间与城市发展需求有待进一步匹配；12个乡中部分乡人口规模小、经济基础薄弱、特色产业不突出；清洁能源项目、文旅资源（如嘎玛沟、谷布山）分布可能跨越多乡镇，协调管理成本较高；作为“核心圈”，其对周边类乌齐县、察雅县的辐射带动机制需要更优化的内部空间结构作为支撑。
因此，本研究立足于卡若区“十五五”时期推进高质量发展、深度融入昌都市区域发展战略的新要求，以促进产业集聚、优化空间布局、提升治理效能、强化核心引领、促进城乡融合为根本出发点，系统研究其内部行政区划调整的战略布局。报告将全面分析现状与挑战，论证调整的紧迫性与可行性，并基于相邻整合、方位准确、功能协同、产业导向的原则，提出一套服务于卡若区长远战略发展的区划优化方案，为相关决策提供学术参考。
2. 卡若区行政区划与经济社会发展现状分析
2.1 行政区划格局现状
根据昌都市卡若区人民政府及民政部门权威资料，卡若区行政区划代码为540302。截至2025/2026年，下辖
3个街道、3个镇、12个乡
：
街道（3个）
：玛塘街道、四川桥街道、马草坝街道。均为2024年3月由原城关镇析置设立，标志着卡若区城市化管理和服务进入新阶段。
镇（3个）
：城关镇（区政府驻地）、俄洛镇、卡若镇。
乡（12个）
：如意乡、日通乡、沙贡乡、芒达乡、柴维乡、约巴乡、嘎玛乡、若巴乡、埃西乡、妥坝乡、拉多乡、面达乡。
全区总面积约1.08万平方公里。根据2023年末数据，常住人口149907人。区人民政府驻城关镇生格村卡若路。
从地理方位、资源禀赋和发展阶段看，乡镇（街道）大致可分为三个圈层：
中心城区（核心圈层）
：以3个街道（玛塘、四川桥、马草坝）和城关镇部分区域为主体，是全区政治、经济、文化、商贸、交通中心，城市建成区集中区域，第三产业和城市管理功能高度集聚。
近郊重点镇（紧密圈层）
：包括俄洛镇、卡若镇以及紧邻城区的如意乡、日通乡等。俄洛镇、卡若镇是城市产业拓展和人口疏解的重要承载地，如意乡、日通乡等具有明显的城郊型特征。
外围特色乡（辐射圈层）
：包括沙贡乡、芒达乡、柴维乡、约巴乡、嘎玛乡、若巴乡、埃西乡、妥坝乡、拉多乡、面达乡等。这些乡地域广阔，资源禀赋各异，是特色农牧业、生态文旅、清洁能源项目布局的重点区域，如嘎玛乡以特色文旅资源闻名。
2.2 经济发展水平与产业特征
卡若区经济总量位居昌都市首位，产业结构持续优化，发展势头强劲。根据最新数据：
经济总量与财政
：2024年地区生产总值首次突破百亿大关，达到103.86亿元，同比增长6.3%；地方一般公共预算收入4.06亿元，同比增长31.68%；固定资产投资完成22.96亿元。
产业发展
：确立了“清洁能源、绿色矿业、文化旅游、特色农牧、商贸物流”五大核心产业。
清洁能源
：水能、风能、太阳能资源丰富，正加快建设国家清洁能源基地，2024年完成竞配55万千瓦清洁能源市场化指标。
绿色矿业
：铜、金、铁等矿产资源丰富，拥有西藏玉龙铜业等规上企业。
文化旅游
：拥有卡若遗址、强巴林寺等文化遗产，正在打造嘎玛沟、谷布山等景区。
特色农牧
：青稞、牦牛、藏香猪等特色产品突出，2024年粮食、蔬菜、肉蛋奶产量稳步增长。
商贸物流
：作为川滇青藏交通枢纽，正加快构建“三纵三横”路网，建设冷链物流集散中心。
城乡消费
：2024年社会消费品零售总额完成36.8亿元，同比增长6.4%。
2.3 在昌都市及自治区发展中的战略定位
根据昌都市及卡若区官方表述，卡若区的总体定位是：昌都市“市域联动发展经济核心圈”的核心、西藏自治区副中心城市（昌都）的核心载体、藏东地区综合交通枢纽、国家清洁能源基地重要组成部分、藏东文化旅游集散中心、高原特色农牧业示范基地。在“十五五”时期，卡若区将按照“一个示范、三个打造、七个突破”的发展思路，优化经济结构，发展总部经济、枢纽经济和数字经济，立足成为昌都绝对的政治、经济、文化、交通中心。
3. 现行行政区划存在的主要问题与调整必要性
3.1 核心问题诊断
中心城区管理服务范围与城市化快速发展需求不匹配
：2024年新设3个街道是重要进步，但街道管辖范围主要集中于原城关镇核心区域。随着城市“东扩西延”和人口产业集聚，如意乡、日通乡等紧邻城区的区域城市化进程加快，但其乡级管理体制在规划建设、市政管理、公共服务等方面与街道存在差异，可能影响城市品质提升和一体化发展。
部分外围乡规模偏小、实力较弱，发展内生动力不足
：12个乡中，部分乡人口稀少、地域广阔但经济总量小，独立谋划大项目、提供高标准公共服务的能力有限，特色资源优势难以有效转化为发展优势。
产业布局与行政区划存在一定错位，跨乡镇协调成本较高
：五大核心产业的空间布局往往跨越现有乡镇边界。例如，清洁能源项目可能涉及多个乡；嘎玛沟等文旅资源开发需要嘎玛乡及周边乡镇协同；特色农牧业需要连片规模发展。现行区划可能导致资源分割、规划不一、利益协调困难，影响产业集群化发展。
“核心圈”辐射带动机制有待空间优化支撑
：卡若区作为“市域联动发展经济核心圈”，不仅要自身强大，还需有效辐射带动类乌齐、察雅等周边县。但目前其内部空间结构尚未完全优化，中心城区与近郊镇、外围乡之间的功能梯度不够清晰，制约了其对内整合资源、对外辐射能量的效率。
城乡二元结构依然存在，融合发展体制机制有待创新
：乡镇与街道在基础设施、公共服务、社会治理等方面仍存在差距。需要通过区划调整或机制创新，进一步打破城乡壁垒，促进要素自由流动和公共资源均衡配置。
3.2 调整的必要性
拓展城市发展空间，提升城市治理水平的迫切需要
：将符合条件的近郊乡改为街道，有利于统一城市规划、建设和管理标准，拓展中心城区发展腹地，提升城市综合承载力和治理现代化水平。
优化行政资源配置，培育区域增长极的关键举措
：适度合并规模过小、发展同质的外围乡，可以整合有限的行政资源和财政力量，集中力量培育特色产业强镇（乡），形成多个小而美、特而强的区域增长点。
促进产业集聚发展，构建现代化产业体系的重要抓手
：通过区划调整，可以为清洁能源、文旅、特色农牧等主导产业规划更大的、统一的承载空间，降低内部协调成本，促进产业链上下游集聚，形成规模效应和品牌效应。
强化“核心圈”功能，服务全市发展大局的战略选择
：优化内部区划，形成“核心城区—专业功能镇—特色产业乡”的清晰格局，有助于卡若区更好地集聚高端要素，提升服务能级，从而更有效地发挥对昌都市整体的辐射带动作用。
推动城乡融合发展，实现共同富裕的内在要求
：通过区划调整，可以加快基础设施和公共服务向农村延伸，促进城乡产业协同，缩小城乡差距，让发展成果更多更公平惠及全体人民。
4. 行政区划调整的战略目标、指导原则与理论基础
4.1 战略目标
本次卡若区行政区划调整的战略目标是：构建一个与“西藏副中心城市核心载体”和“市域联动发展经济核心圈”战略定位高度契合，与“五大核心产业”空间布局深度适配，能够有效拓展中心城区发展空间、优化“中心城区—重点镇—特色乡”功能体系、促进产业集聚和城乡融合、全面提升区域治理现代化水平和整体竞争力的行政区划新格局。 具体而言：
空间格局清晰高效
：形成“核心引领（3街道+城关镇）、两翼支撑（俄洛、卡若）、多点开花（特色产业乡）”的城镇空间结构。
产业布局集聚优化
：清洁能源、绿色矿业、生态文旅、特色农牧等主导产业在优势区域形成明确的产业功能区。
治理效能显著提升
：行政资源配置更加合理，跨区域协调机制健全，城乡公共服务均等化水平提高。
4.2 指导原则
坚持相邻整合，促进协同
：调整严格限定在地理相邻、经济联系紧密、功能互补的乡镇（街道）之间，确保方位准确，有利于资源整合和一体化发展。
坚持产业导向，特色发展
：调整要服务于“3+1+1”主导产业的集聚发展和产业链延伸，引导形成各具特色的产业功能区。
坚持城乡统筹，融合发展
：调整要有利于破除城乡二元结构，促进基础设施互联互通、公共服务均等覆盖、要素自由流动。
坚持生态优先，绿色发展
：调整必须有利于澜沧江等河流上游生态保护，严格落实生态保护红线，推动产业发展与环境保护相协调。
坚持稳妥有序，尊重实际
：充分尊重历史沿革、民族文化、群众意愿和现实条件，科学论证，依法履行程序，确保社会稳定和民族团结。
4.3 理论基础
增长极理论与核心-边缘理论
：通过强化中心城区增长极，培育俄洛、卡若等次级增长点，带动外围地区发展。
产业集聚与规模经济理论
：探讨通过区划调整促进同类产业在空间上集中，降低交易成本，提高创新效率和竞争力。
城乡一体化与新型城镇化理论
：研究如何通过区划调整优化城乡空间布局，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。
行政区经济与治理效能理论
：分析优化行政区划设置对降低行政成本、提高公共服务供给效率的影响。
5. 卡若区行政区划调整的具体方案设计
基于以上分析，遵循“做强核心、优化近郊、整合外围、培育特色”的总体思路，提出以下分区域、分类型的调整方案设想。所有方案均基于相邻原则，方位准确。
5.1 做强核心：有序推进近郊乡改街道，拓展中心城区
目标
：适应城市化发展需要，将已具备城市形态和功能的近郊区域纳入街道管理体制。
方案A：研究将如意乡、日通乡改为街道
内容
：如意乡、日通乡紧邻中心城区，是城市向东、向北拓展的主要方向，部分区域已与建成区连片发展。将其改为街道，有利于统一城市规划、建设和管理标准，实现市政设施和公共服务一体化覆盖，拓展城市发展空间。
依据
：符合城镇化发展规律，是许多城市近郊区域城市化的常见路径。有利于整合资源，提升城市整体形象和治理水平。
方案B：研究将沙贡乡部分区域（如靠近城区部分）纳入相邻街道管理
内容
：沙贡乡部分地区与城区联系紧密，可根据实际发展情况，研究将其部分村（居）划归相邻的玛塘街道或四川桥街道管理。
依据
：实现城市建成区的自然延伸和精细化管理。
5.2 优化近郊：强化俄洛镇、卡若镇产城融合功能
目标
：明确俄洛镇、卡若镇作为近郊重点镇的功能定位，促进产城融合。
方案C：明确俄洛镇、卡若镇“城市功能拓展区与特色产业承载区”定位
内容
：在国土空间规划中进一步明确俄洛镇、卡若镇作为承接中心城区功能疏解和产业转移的重要区域。俄洛镇可侧重发展物流、加工等产业；卡若镇可依托其名称和历史底蕴，发展文旅、康养等产业。完善其基础设施和公共服务配套，提升综合承载力。
依据
：有利于疏解中心城区功能，形成多中心、组团式发展格局。
5.3 整合外围：培育特色产业功能片区
目标
：整合资源禀赋相似、地域相邻的外围乡，培育特色产业功能区，形成规模效应。
方案D：研究“嘎玛乡”与“约巴乡”协同打造“嘎玛沟生态文化旅游示范区”
内容
：嘎玛乡拥有嘎玛沟等优质文旅资源，约巴乡与其相邻。可研究建立“嘎玛沟生态文化旅游示范区”协同管理机制，统一规划、开发、营销。若条件成熟，可远期探讨两乡合并，设立“嘎玛镇”，集中力量打造国家级生态旅游目的地。
依据
：整合核心旅游资源，避免同质化竞争和重复建设，形成品牌合力。符合昌都市打造芒康古盐田5A级景区等文旅高地的战略。
方案E：研究“柴维乡”、“芒达乡”、“若巴乡”等北部乡镇的协同发展或适度合并
内容
：柴维乡、芒达乡、若巴乡等北部乡镇地域相邻，均以农牧业为主，生态功能重要。可研究建立“北部生态农牧业协同发展区”，推动特色农牧业规模化、品牌化发展。根据发展需要和群众意愿，远期可探讨条件成熟的乡镇进行适度合并。
依据
：有利于整合农牧业资源，降低行政成本，集中力量改善基础设施和公共服务，发展高原特色生态农牧业。
方案F：研究“妥坝乡”、“拉多乡”、“面达乡”等东部（或北部）偏远乡镇的整合可能性
内容
：妥坝乡、拉多乡、面达乡等乡镇面积大、人口相对分散。可研究将其合并为1-2个规模更大的乡镇，以增强综合实力，提高公共服务覆盖效率。
依据
：优化行政资源配置，提高边疆地区治理效能和公共服务水平。
5.4 创新机制：探索“经济功能区”管理模式
目标
：对于跨乡镇的重大产业项目，探索建立超越行政区划的经济功能区管理模式。
方案G：探索设立“卡若清洁能源经济开发区”
内容
：针对清洁能源项目布局可能跨越多个乡镇的情况，探索由区级层面牵头，设立“卡若清洁能源经济开发区”管理委员会，统筹规划、招商、建设和利益分配，相关乡镇配合。
依据
：借鉴昌都新区（昌都经济开发区）的成功经验，有利于打破行政壁垒，促进产业集群发展。
6. 行政区划调整的预期效益与风险评估
6.1 预期效益
城市能级显著提升
：方案A、B实施后，中心城区实际管理范围扩大，城市综合服务功能和辐射带动能力增强。
产业集聚效应凸显
：方案D、E、G实施后，文旅、农牧、清洁能源等产业资源得到整合，有利于形成规模效应和品牌优势，吸引更大投资。
行政效能与公共服务改善
：方案E、F实施后，乡镇规模更趋合理，有利于降低行政成本，集中财力物力改善民生，提供更优质的公共服务。
城乡融合步伐加快
：通过区划调整和机制创新，城乡之间的要素流动更加顺畅，基础设施和公共服务更加均衡。
“核心圈”引领作用强化
：内部空间结构优化后，卡若区能更高效地整合资源，从而更有效地辐射带动昌都“市域联动发展经济核心圈”。
6.2 潜在风险与应对
干部群众心理与利益调整风险
：乡镇合并或改街道涉及机构调整、人员安置、资产划分等。
应对
：深入调研，科学制定方案，妥善安置涉改人员，保障干部职工合法权益。加强宣传引导，阐明调整对区域长远发展和民生改善的益处。
民族文化与地域认同风险
：调整需尊重当地民族文化和历史沿革。
应对
：在方案设计中充分听取各民族、各乡镇群众的意见，新名称可考虑保留原有文化元素。
生态保护压力风险
：产业集聚可能对局部生态环境带来压力。
应对
：在调整方案和功能区规划中，严格落实生态保护红线和环境准入标准，坚持绿色发展。
短期管理衔接风险
：调整过渡期可能出现管理真空或衔接不畅。
应对
：制定详细的过渡期实施方案，确保各项工作不断档、公共服务不降级。
7. 实施路径、阶段划分与保障措施
7.1 实施路径
采取“规划引领、试点先行、机制创新、依法稳妥”的路径。
纳入区级战略统筹
：将行政区划优化工作作为卡若区“十五五”规划的重要内容，进行专题研究和部署。
优先推进机制创新
：
方案G（清洁能源经济开发区）
和
方案D（嘎玛沟文旅示范区协同机制）
不涉及建制调整，可率先研究建立并运行。
审慎推进区划调整
：对
方案A（如意、日通改街道）
等条件相对成熟的调整进行深入研究，广泛征求意见，依法按程序报批。对
方案E、F（外围乡合并）
进行长远谋划和充分论证。
强化规划与政策配套
：在国土空间规划中明确调整后的区域功能定位。制定相应的产业、土地、财政配套政策。
严格履行法定程序
：所有涉及行政区划层级、建制、隶属关系变更的调整，严格依照《行政区划管理条例》，履行论证、听证、公示、报批等程序。
7.2 阶段划分
第一阶段（2026-2027年）：研究论证与机制建立期
。完成全区行政区划优化战略研究，形成详细方案。建立“嘎玛沟生态文化旅游示范区”协同管理机制，探索“清洁能源经济开发区”管理模式。
第二阶段（2028-2030年）：试点推进与重点调整期
。依法按程序推进如意乡、日通乡改为街道的工作。深入研究外围乡镇整合的可行性，开展社会风险评估。
第三阶段（2031年以后）：全面优化与巩固提升期
。根据发展需要和上级部署，依法稳妥推进条件成熟的乡镇合并。全面评估调整成效，使新区划格局的综合效益充分释放。
7.3 保障措施
组织保障
：成立由区委、区政府主要领导牵头的领导小组，统筹推进各项工作。
政策与资金保障
：积极争取自治区、昌都市在新型城镇化、乡村振兴、兴边富民等方面的政策支持。区财政安排专项工作经费。
宣传与舆论引导
：系统宣传区划调整的重大意义、具体方案和长远效益，及时回应社会关切，凝聚共识。
法治与纪律保障
：整个过程严格依法依规进行。纪检监察机关全程监督。
民生与服务保障
：制定详细的民生保障和服务衔接方案，确保调整过程中群众办事不受影响。
8. 结论与政策建议
8.1 主要结论
本研究认为，卡若区正处在建设“西藏副中心城市核心载体”和引领昌都高质量发展的关键时期。其最大的区情是“核心地位、资源富集、城乡交织、潜力巨大”，最大的优势是“政治中心、交通枢纽、产业多元、文化厚重”，最大的挑战是行政区划设置与城市能级提升、产业集聚发展、城乡深度融合的要求不完全匹配。现行的“3街3镇12乡”格局在经过2024年街道析置后仍有优化空间。以“做强核心、优化近郊、整合外围、培育特色”为导向，对卡若区行政区划进行一场审慎、渐进、务实的优化调整，并辅以有效的经济功能区管理机制，是破解发展瓶颈、释放资源潜力、强化核心功能、实现跨越式发展的战略选择和重要机遇。调整必须坚持相邻整合、产业导向、城乡统筹、稳妥有序的原则，确保调整后区域发展更协调、产业更集聚、治理更高效、人民更满意。
8.2 政策建议
争取市级层面支持与指导
：建议卡若区委、区政府将行政区划优化工作作为重大改革事项，积极向昌都市委、市政府汇报，争取将其纳入全市“一核一圈两副四带”空间布局优化总体方案中统筹考虑。
立即启动“嘎玛沟生态文化旅游示范区”协同机制建设
：由区文旅局牵头，嘎玛乡、约巴乡及相关乡镇参与，尽快建立规划共编、资源共用、品牌共塑、利益共享的协同发展机制。
深入研究“如意乡、日通乡改街道”可行性
：组织民政、自然资源、住建等部门进行详细调研，制定具体实施方案，并启动相关法定程序。
开展外围乡镇整合的前期研究
：对北部、东部乡镇的人口、经济、资源、民意进行深入摸底，为未来的优化调整提供决策依据。
强化规划衔接与政策配套
：在编制“十五五”规划及各专项规划时，充分体现区划优化的战略意图，确保空间规划、产业规划与行政区划调整相协调。
卡若区的行政区划调整，是一场关乎藏东中心城市长远发展和民生福祉的深刻变革。必须以对历史负责、对人民负责、对发展负责的担当，以科学严谨的态度、周密稳妥的步骤，精心组织实施，确保改革成功。让调整后的新卡若，真正成为经济繁荣、生态优美、城乡和谐、民族团结、人民幸福的社会主义现代化新藏东首善之区。
（本报告完）
参考文献
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报告声明
：本报告为学术研究性质的个人研究成果，所有观点、数据和方案建议均基于公开资料和研究分析，仅供决策参考。行政区划调整需严格遵循国家法律法规和程序，最终以官方发布为准。
撰写时间
：2026年3月
