一一关于推动城市过剩产能向农村转移 赋能乡村康养旅游产业升级的政策建议

当前，我国城市部分行业产能过剩与农村发展动能不足的结构性矛盾日益凸显。2024年全国商品房待售面积达7.53亿平方米，同比增长10.6%，其中住宅待售面积3.91亿平方米，同比增长16.2%，房地产及关联的建材、规划设计等领域大量资源闲置；而农村拥有优质生态资源、闲置土地及1900余万套闲置农房，且乡村康养市场需求持续爆发，2023年市场规模已突破4200亿元，预计2030年将达1.2万亿元，年均复合增长率18.5%。

城市闲置资源与农村发展需求形成鲜明互补，乡村康养旅游作为契合3.5亿老年人口（2025年预计）及2亿亚健康人群需求的朝阳产业，正成为乡村振兴的重要增长极。日本、韩国及中国台湾地区在农村康养旅居养老领域起步早、模式成熟，其经验值得借鉴。为有效消化城市过剩产能、激活乡村内生动力，推动城乡要素双向流动与高效配置，现提出以下政策建议：

以《乡村全面振兴规划(2024—2027年)》为指引，立足“城乡融合、优势互补、分类施策、可持续发展”原则，借鉴日本“生态+专业康养”、韩国“归村+治愈产业”、中国台湾“社区+长照服务”的发展经验，聚焦城市房地产及关联产业过剩产能与农村康养旅游发展需求的精准对接，通过政策创新破除要素流动壁垒，构建“政府引导、市场主导、村集体参与、利益共享”的长效机制，将城市闲置资源转化为乡村发展资本，推动乡村康养旅游从“点状探索”向“规模化、高品质、全链条”发展转型，实现“消化过剩产能、升级乡村产业、增进农民福祉”的多重目标。

（一）日本：生态赋能+政策护航，打造专业化乡村康养体系

日本作为老龄化社会先行者，依托67%的森林覆盖率和丰富温泉资源，构建了“政府引导、市场运作、专业支撑”的农村康养旅居模式。

政策层面，厚生劳动省牵头实施三次“国民健康促进运动”，将乡村康养纳入全国健康战略，通过《森林疗养基地认证制度》培育61个星级森林疗养基地，形成标准化服务体系。

运营层面，以阿苏农场为代表的标杆项目，占地100万平方米，融合“运动疗愈、温泉康养、农业体验、主题住宿”四大核心业态，配备10余种身体机能检测设备和13类健康温泉，年接待游客达500万人次，实现一二三产深度融合。其核心特点是“精准化服务+生态化场景”，针对不同年龄群体设计70余种户外康复设施，推行营养师定制的卡路里餐食，将乡村生态资源转化为核心康养产品，带动周边农村就业率提升40%，民宿入住率常年保持在85%以上。

（二）韩国：归村激励+产业融合，激活乡村康养内生动力

韩国通过立法推动农村康养与人口回流协同发展，2009年出台《归农·归村综合对策》，2015年修订《归农渔归村促进支援法》，形成“资金补贴+技能培训+生活保障”的全链条支持体系。

经济激励方面，对青年归农创业者给予每月100万韩元（约合5000元人民币）的3年创业补贴，提供农地购买优惠贷款及600万韩元农机具补贴 。

产业层面，推行“治愈农业”模式，将农业生产与康养服务结合，截至2022年已建成200个治愈农场，通过园艺治疗、动物陪伴、农产品手工体验等项目，为城市亚健康人群和老年人提供身心疗愈服务，同时创造大量农村就业岗位。

典型案例如甘川文化村，通过“艺术活化+民宿康养”模式，将空心村改造为年接待300万人次的网红目的地，村民通过民宿运营、特色餐饮实现人均年收入翻倍，实现“文化保护+经济增收+康养服务”三位一体发展。

（三）中国台湾地区：社区营造+长照整合，构建在地化康养网络

中国台湾地区以《农村再生条例》为核心，投入1500亿新台币（约合345亿元人民币）推动乡村康养体系建设，形成“自下而上社区营造+自上而下资源整合”的发展模式。

核心举措包括：一是长照服务下沉，依托“长照2.0”政策，在农村社区设立日照中心，如元长乡日照中心由专业医院运营，提供日间照料、康复训练、营养膳食等一体化服务，配备交通车解决偏乡就医难题，服务30名长者的同时带动本地15人就业；

二是产业多元融合，推广“生态+康养+文创”模式，南投县桃米社区通过生态修复发展休闲康养产业，2013年旅游收入超2400万元人民币，日月潭农产合作社打造“生态农渔业教育园区”，年带动观光及农产品销售超666万元人民币；

三是鼓励人才回流，通过培根训练、创业扶持吸引知识精英返乡，打造“无米乐”等特色社区，复原传统乡村场景，吸引都市人旅居养老，实现乡村文化传承与经济活化双赢。

（四）共性经验启示

1. 政策协同是基础：三国及地区均通过专项立法、资金扶持、标准认证等政策组合拳，破除城乡要素流动壁垒，保障农村康养产业规范发展；

2. 资源深挖是核心：立足乡村生态、文化、农业资源，避免同质化开发，形成“一地一特色”的康养产品体系；

3. 社区参与是关键：通过利益共享机制激发村民、返乡人才参与积极性，实现“共建共治共享”；

4. 专业支撑是保障：引入医疗、营养、康复等专业资源，提升康养服务品质，延长产业链附加值。

（一）完善要素保障政策，破除产能转移壁垒

1. 优化土地供给机制：细化“点状供地”实施细则，对乡村康养旅游项目实行“用地指标单列、按需供给”。目前全国集体经营性建设用地入市面积已达2.8万亩，其中35%用于文旅康养项目，可进一步扩大乡村闲置宅基地、集体建设用地的利用范围，探索“建设用地+农用地”复合利用模式。简化用地审批流程，建立“一站式”审批窗口，将项目落地周期从平均18个月缩短至10个月以内。

2. 创新金融支持工具：设立首期规模50亿元的“城乡产能转移专项基金”，对参与项目的企业给予LPR下浮50BP的低息贷款；鼓励金融机构开发“农房抵押贷”等特色产品，2023年政策性银行已设立2000亿元乡村振兴专项信贷额度，可重点向康养项目倾斜。对符合条件的项目给予税收优惠，前3年免征企业所得税地方留存部分，后2年减半征收。

3. 畅通人才流动渠道：建立“城市专业人才下乡服务机制”，将房地产规划设计、医疗康养等领域闲置人才纳入“乡村振兴人才支持计划”。参考长三角模式，开展跨省人才联合培训，2023年该区域已完成1.2万名康养护理人员认证，可推广至全国，对下乡服务人才给予交通补贴和职称晋升倾斜。

（二）建立资源对接机制，提升产能利用效率

1. 构建城乡资源信息平台：由政府牵头搭建“城市过剩产能—农村闲置资源”对接数据库，全面摸排城市7.53亿平方米待售商品房、超2亿吨闲置建材等资源，以及农村1900余万套闲置农房、3000余万亩集体闲置土地信息，实现供需精准匹配。

2. 推广资源循环利用模式：制定城市闲置建材下乡利用标准，鼓励将废旧钢材、砖石等用于乡村建设，对资源化利用企业给予每吨50—100元补贴。参考浙江义乌李祖村“微改造”模式，将闲置农房转型为创客空间和民宿，该村已进驻71家业态，吸引创客265人，村民人均可支配收入达6.6万元。支持城市闲置商业地产转型为康养中心，云南腾冲玛御谷温泉小镇将闲置地块打造为康养综合体，总投资40亿元，可容纳4000人入住。

3. 创新合作运营模式：推广“村集体+企业+农户”三方合作模式。湖北神峰山庄采用该模式，通过“社区营销+会员经济”，年接待游客50万人次，年收入4.5亿元，带动7万人脱贫；玛御谷小镇推行“公司+村民+商铺”模式，直接带动就业500余人，间接带动2000余人创业就业。要求合作期限原则上不低于15年，保障农民持续获益。

（三）强化产业融合政策，推动乡村全面升级

1. 支持康养旅游全链条发展：引导城市产能向康养产业链延伸，配套建设医疗检测、康复护理设施，引入远程诊疗系统，目前县域康养中心远程诊疗渗透率已达45%。联动乡村特色农业，开发“康养+农事体验”业态，河北赵县智慧农场通过该模式，亩均产值从1.2万元提升至3.8万元。结合传统文化打造非遗研学项目，福建蟳埔村年接待游客超50万人次，村民旅游收入人均8000元。

2. 分类推进村庄差异化发展：对集聚提升类村庄，打造集中式康养社区，参考重庆自由村模式，通过集体资产运营实现2000万元资产规模；对城郊融合类村庄，发展“周末康养”，借鉴徐州柳新镇经验，将闲置厂房转型为康养配套设施；对特色保护类村庄，严格保护风貌，推广李祖村“文化+康养”模式；对搬迁撤并类村庄，在安置区配套康养设施，山西左云县已实现2.3万村民“搬得出、能养老”。

3. 培育区域公共品牌：支持打造“一地一品”公共品牌，参考云南普洱“候鸟式养老基地”，冬季接待北方老人5万人次，创造GDP增量12亿元；浙江开化县齐溪镇推出“千人团”品牌，2024年接待团队游客5.3万人次，年均增长61.2%。政府给予品牌策划和宣传推广资金支持，带动农产品溢价30%以上。

（四）健全风险防控政策，保障可持续发展

1. 坚守政策底线红线：严格遵守“严禁占用基本农田”“不得建设私人会馆”等规定，项目开发需经村民代表大会表决通过。2023年国家已实施《乡村康养服务机构等级划分与评定》标准，首批217家机构通过认证，可全面推广该标准。

2. 建立农民利益保障机制：明确项目收益的5%—10%纳入村集体公益金，参考李祖村“共富市集”模式，让村民共享发展红利。建立收益动态调整机制，根据经营效益逐年提高农户分红比例。

3. 强化项目监管考核：建立准入评审机制，重点考核生态保护和农民利益保障指标。实行动态监管，对违规企业予以限期整改或退出处罚，将实施成效纳入地方政府乡村振兴考核体系。

（五）预期成效测算

基于现有产业数据和案例模型，政策实施后（2025—2030年）可实现以下成效：

1. 就业带动：文旅康养项目就业带动系数达1:4.2（1个直接就业带动4.2个间接就业）。按5000亿元过剩产能转移规模测算，可直接创造就业岗位62.5万个（参考玛御谷40亿元投资带动500人直接就业的密度），间接带动262.5万个岗位，总计解决325万人就业，其中农村本土就业占比不低于60%。

2. 康养覆盖：2030年全国乡村康养床位将达680万张，按80%利用率计算，可保障544万人长期康养需求；结合短期旅居市场，参考2025年一季度乡村旅游7.07亿人次规模，预计2030年乡村康养旅居人次达8000万，年累计覆盖康养人群8544万人次，其中老年群体占比55%，亚健康群体占比35%。

3. 产值贡献：直接产值方面，2030年乡村康养市场规模将达1.2万亿元；间接产值方面，按文旅产业3倍乘数效应测算，可带动农业、文创、建材等关联产业产值3.6万亿元，总产值突破4.8万亿元，消化城市房地产及建材过剩产能约8000亿元，占2024年房地产待售资产规模的45%以上。

1. 加强组织领导：成立由发改、农业农村、自然资源等部门组成的专项工作领导小组，建立跨部门协同机制，及时解决项目实施中的难点问题。

2. 开展试点示范：选择浙江、云南、湖北等资源禀赋较好地区，重点推广李祖村、玛御谷、神峰山庄等成功模式，同时借鉴日本阿苏农场、韩国甘川文化村、中国台湾桃米社区的运营经验，总结可复制经验，逐步在全国推广。

3. 强化宣传引导：通过主流媒体、行业展会等形式，宣传政策举措和国内外成功案例，引导更多企业和社会资本参与，营造全社会支持城乡融合发展的良好氛围。

推动城市过剩产能向农村转移、发展乡村康养旅游，是破解城乡发展不平衡不充分问题的创新路径。通过政策引导与市场运作相结合，借鉴国际及地区先进经验，预计未来5年可消化近万亿级过剩产能，带动325万人就业，服务8500余万人次康养需求，创造4.8万亿元产值，为乡村全面振兴注入持久动力，为中国式现代化建设提供坚实支撑。