（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
1 引言：韩城市区划调整的背景与战略意义
韩城市位于陕西省关中平原东北部，黄河西岸，与山西省河津市隔河相望，是渭南市代管的县级市。全市总面积1596平方公里，辖2个街道、6个镇，2024年常住人口约38.31万人。作为国家历史文化名城和关中经济区的工业核心城市，韩城市在陕西省区域发展格局中具有特殊地位。1984年撤县设市以来，韩城市经历了从农业县到工业重镇的转型发展过程。
在当前国家区域协调发展战略深入实施背景下，韩城市的行政区划设置与其经济社会发展需求之间的适应性矛盾日益凸显。随着黄河流域生态保护和高质量发展战略的推进，以及西安都市圈建设的加速，韩城市作为渭南市副中心城市和陕西东大门的重要节点，其行政区划优化调整显得尤为迫切。
本研究基于政策研究的学术视角，从韩城市实际出发，系统分析其行政区划现状与问题，提出符合区域发展规律的战略布局与实施路径。研究旨在为韩城市乃至渭南市的高质量发展提供学术参考和政策建议，为区域协调发展理论贡献新的思考。
2 现状评估：韩城市经济社会发展与行政区划现状
2.1 韩城市经济社会发展现状分析
韩城市是渭南市西北部的重要经济板块，2024年GDP达到345亿元，在陕西省县域经济中位居前列。从产业结构看，韩城市已形成能源化工、新型建材、农副产品加工等主导产业，但产业链条较短，转型升级压力较大。作为国家历史文化名城，韩城市文化旅游资源丰富，有司马迁祠墓、韩城古城等著名景点，旅游业发展潜力巨大。
在区域经济格局中，韩城市与周边地区存在明显的发展差距和互补性。与东隔黄河相望的山西省河津市相比，韩城市在产业发展、基础设施建设等方面有合作空间；与南接的合阳县、澄城县等渭南市内邻县相比，韩城市经济实力相对较强，但区域协同发展机制不健全。
2.2 现行行政区划存在的问题诊断
韩城市现行行政区划为2个街道（新城街道、金城街道）和6个镇（龙门镇、桑树坪镇、芝川镇、西庄镇、芝阳镇、板桥镇）。这一格局是在历史演变中逐步形成的，但随着区域发展格局的变化，逐渐暴露出一些问题。
行政层级与经济发展水平不匹配
是首要问题。韩城市作为县级市，由渭南市代管，但其经济实力和区域影响力已超过一般县级行政区。这种不匹配制约了韩城市在区域发展中的自主权和决策效率。
与周边区域协调机制缺失
也是突出问题。韩城市与合阳、澄城等周边县已形成较为密切的经济联系，但受行政壁垒制约，协同发展深度不够。此外，
跨省合作机制不健全
也制约发展。韩城市与山西省河津市隔河相望，两地在地理位置、资源禀赋等方面具有互补性，但跨省合作机制尚未健全。
2.3 区划调整的可行性分析
从政策层面看，韩城市区划调整具备良好条件。国家层面，黄河流域生态保护和高质量发展战略的推进为韩城市发展提供了政策支持。省级层面，陕西省国土空间规划将韩城列为区域中心城市，支持其加快发展。市级层面，渭南市支持韩城建设市域副中心城市，这为区划调整提供了政策支持。
从经济基础看，韩城市已具备区划调整的经济条件。2024年GDP达到345亿元，形成了特色鲜明的产业体系，城乡基础设施不断完善，为区划调整后更好地融入区域发展格局创造了条件。特别是韩城开发区的发展，为区划调整提供了产业支撑。
从社会预期看，韩城市干部群众对区划调整有较高期待。随着区域协同发展的推进，社会各界对通过区划优化促进韩城发展抱有积极预期。历史上韩城曾有的计划单列试点城市经历，也为区划调整提供了历史参照。
3 战略方案：韩城市行政区划调整的多情景设计
基于韩城市发展实际和区域战略要求，本研究提出三种区划调整方案，各有侧重，适用于不同的战略目标和发展阶段。
3.1 方案一：升级为地级市——组建新韩城市
此方案着眼于提升韩城市行政层级，构建以韩城为中心的区域发展新格局。
核心构想
是将韩城市从渭南市划出，整合合阳县、澄城县、白水县等周边区域，组建地级韩城市。这一调整的优势在于：一是符合地理邻近原则，韩城与合阳、澄城等县地理相邻，经济联系密切；二是有利于优化区域空间结构，形成新的增长极；三是可提升韩城在区域发展中的自主权和决策效率。
空间范围
方面，以韩城市现有辖区为基础，整合合阳县、澄城县、白水县全域，形成总面积约5000平方公里的地级市。
功能定位
是打造黄河沿岸区域性中心城市、新型工业城市和国家级循环经济示范基地。地级韩城市可下设韩城区（现韩城市区域）、合阳县、澄城县、白水县等县级行政区。
实施路径
可分三个阶段：第一阶段（2026-2028年）建立市级协调机制，编制协同发展规划；第二阶段（2029-2031年）成立地级市筹备组，整合行政资源；第三阶段（2032-2035年）完善地级市治理体系，评估实施效果。
3.2 方案二：跨省合作——构建韩城-河津协同发展示范区
此方案着眼于黄河金三角区域合作，构建跨省合作平台。
核心构想
是以韩城市为基础，整合山西省河津市部分区域，构建"韩城-河津协同发展示范区"，由省级层面统筹指导，陕晋两省共同实施。这一调整的优势在于：一是符合黄河流域生态保护和高质量发展战略要求；二是有利于打破行政壁垒，促进资源要素自由流动；三是有利于探索跨省合作新机制。
空间范围
方面，以韩城市全域和河津市黄河沿岸区域为基础，形成总面积约2000平方公里的协同发展区。
功能定位
是打造黄河中游生态保护先行区、省际合作制度创新试验区、能源产业转型示范区。
创新亮点
在于打破行政壁垒，探索跨省协同发展新路径。韩城与河津地缘相近、人文相亲，两地合作有良好基础。特别是韩城-河津黄河大桥的建设，为两地协同发展提供了物理基础。
3.3 方案三：强化现状——优化内部结构与区域协作
此方案基于韩城市现有行政区划框架，通过内部优化和区域协作释放发展活力。
核心构想
是保持韩城市现行行政区划基本稳定，重点推进内部功能区整合和体制机制创新，建立跨区域协调机制。
内部优化
包括对人口规模小、发展空间受限的镇街进行适当合并，进一步优化行政资源配置。韩城市已从解放初期的多乡合并为现在的6镇2街，但仍可进一步优化。
区域协作
重点是加强与渭南市内其他县区的合作，特别是与合阳、澄城等周边县的产业协作和基础设施互联互通。
这一方案不改变韩城市的行政隶属关系，实施难度相对较小，可作为近期重点工作推进。特别是韩城开发区的建设，可作为区域协同的重要平台。
4 实施路径：韩城市行政区划调整的阶段性规划
韩城市行政区划调整是一项复杂的系统工程，需要科学规划、分步实施。基于前述方案分析，本节设计分阶段实施的路径安排。
4.1 阶段一：前期准备与试点先行（2026-2028年）
前期准备阶段是区划调整成功的基础，重点在于做好调查研究和共识凝聚工作。
建立健全组织领导体系
是首要任务。应成立由渭南市政府主要领导牵头的区划调整工作领导小组，韩城市成立相应的专门工作机构，负责具体实施工作。同时，需要
深入开展调查研究
，全面摸清韩城市经济社会发展现状、资源环境本底、产业发展基础等，为区划调整提供科学依据。
编制总体实施方案
是关键环节。在调研基础上，应编制《韩城市行政区划调整总体方案》，明确调整目标、原则、路径和保障措施。方案编制需要充分考虑韩城市的历史沿革和现实条件，特别是与《陕西省国土空间规划》的衔接。
开展试点示范
也是重要举措。可以选择条件相对成熟的区域开展区划调整试点，如先期推动韩城开发区与龙门镇一体化发展，为全面推开积累经验。
4.2 阶段二：重点突破与全面推进（2029-2031年）
重点突破阶段是区划调整的关键，重点在于实现重点领域突破和有序推进实施。
推进行政区划实质性调整
是核心任务。根据前期试点经验和实际情况，稳妥推进行政区划的实质性调整，如启动韩城市升级为地级市的申报工作。这一过程需要严格按照法定程序，积极争取上级支持。
优化产业空间布局
也是重要内容。根据区划调整后的空间格局，优化产业布局，促进产业集群发展。特别是能源化工、现代农业、文化旅游等主导产业的集聚发展。
完善基础设施网络
是基础支撑。应加快建设连接韩城与西安、渭南、运城等周边城市的快速交通网络，构建一体化综合交通体系。
4.3 阶段三：系统集成与成效评估（2032-2035年）
系统集成阶段是区划调整成效巩固的关键，重点在于实现深度融合和效能提升。
开展综合成效评估
是基础工作。需要建立科学的评估指标体系，对区划调整后的经济社会发展、生态环境保护、民生改善等进行全面评估。评估指标应包括经济发展、公共服务、生态保护等多个维度，确保评估结果的科学性和全面性。
优化调整实施策略
是重要环节。根据评估结果和实际情况，进一步优化区划调整的实施策略和政策措施。特别是要关注区划调整后可能出现的新情况、新问题，及时调整和完善相关政策，确保区划调整目标的实现。
总结推广经验模式
也是不可或缺的步骤。系统总结韩城市区划调整的经验做法，为类似地区区划调整提供参考。
5 保障机制：韩城市行政区划调整的配套政策与风险防控
行政区划调整涉及多方利益调整，需要健全的配套政策和保障机制，确保调整工作平稳有序推进。
5.1 政策支持体系
完善的政策支持体系是区划调整顺利推进的重要保障。
财政税收政策
是基础支撑。应设立区划调整专项资金，用于支持整合过程中的基础设施建设、公共服务提升等。同时，建立过渡期财政保障机制，确保区划调整期间财政平稳运行；调整税收分享比例，合理平衡各方利益。
产业扶持政策
是发展动力。要制定产业发展规划，明确主导产业和空间布局；设立产业引导基金，支持优势产业发展和转型升级；加强招商引资，吸引符合区域定位的产业项目。特别是能源化工、现代农业、文化旅游等主导产业的发展，需要有针对性的政策支持。
土地利用政策
是空间保障。需要统筹土地利用规划，优化国土空间布局；建立建设用地指标流转机制，促进土地集约节约利用；创新农村土地制度改革，激活农村土地资源。
5.2 组织保障机制
健全的组织保障机制是区划调整有效推进的关键。
加强组织领导
是前提。应成立由渭南市政府主要领导牵头的区划调整工作领导小组，统筹推进调整工作；韩城市成立相应的专门工作机构，负责具体实施工作。同时，需要
健全法治保障
，依法依规推进区划调整，确保程序合法、结果合法；加强地方立法，为区划调整提供法治保障。
强化考核激励
是动力。需要将区划调整工作纳入相关部门和领导干部考核体系；建立激励机制，对在区划调整工作中表现突出的单位和个人给予表彰奖励。同时，要
加强人才支撑
，培养和引进具有战略思维、熟悉区情、敢于担当的干部队伍，为区划调整工作提供人才保障。
5.3 风险防控机制
建立健全风险防控机制，有效防范和化解区划调整过程中的各种风险。
社会风险防控
是重中之重。要加强舆论引导，及时回应社会关切，营造良好舆论氛围；建立健全利益表达和协调机制，妥善解决各方合理诉求；制定应急预案，及时化解矛盾纠纷，维护社会稳定。
经济风险防控
不可忽视。需要加强经济运行监测，及时发现和解决经济运行中的问题；确保区划调整期间各项经济工作不断档、不脱节；防范政府债务风险，确保财政金融安全。特别是韩城市曾经经历过的债务风险教训，需要在区划调整中引以为戒。
生态风险防控
至关重要。要坚守生态保护红线，确保区划调整不放松生态保护；加强生态环境监测，及时发现和处置环境问题；建立生态风险评估机制，对重大决策进行生态风险评估。特别是黄河流域生态保护要求，需要在区划调整中严格落实。
6 结论与展望
本研究基于区域协调发展和治理现代化的视角，系统探讨了韩城市行政区划调整的战略布局与实施路径。研究表明，推进韩城市行政区划优化调整，是适应区域发展新形势、提升治理效能、促进高质量发展的战略选择。
韩城市行政区划调整应遵循"立足实际、着眼长远、科学规划、稳步推进"的原则，采取分阶段实施的路径：前期准备阶段（2026-2028年）重在夯实基础、凝聚共识；重点突破阶段（2029-2031年）重在实质性调整、全面推进；系统集成阶段（2032-2035年）重在成效评估、优化完善。通过三个阶段的有序推进，最终实现韩城市空间治理体系的优化和完善。
区划调整完成后，预期将产生以下积极影响：
行政效能显著提升
，通过整合行政资源，降低行政成本，提高公共服务效率；
经济发展活力增强
，打破行政壁垒，优化资源配置，促进产业转型升级；
区域协同发展深化
，不仅促进韩城市与周边区域的协同发展，还为黄河金三角区域合作提供示范。
需要强调的是，行政区划调整是一项复杂的系统工程，涉及多方利益调整，需要科学谋划、审慎推进。在实施过程中，应当充分考虑各方诉求，合理平衡各方利益，确保调整工作平稳有序进行。同时，区划调整并非一劳永逸，需要根据内外部环境变化不断优化完善。
展望未来，随着韩城市行政区划调整的深入推进和区域协同发展的深化，韩城有望从县级市转型为地级市，为渭南市乃至陕西省的高质量发展做出更大贡献。特别是在黄河流域生态保护和高质量发展战略的大背景下，韩城市作为区域协同发展的重要节点，其区划调整将产生广泛的示范效应和区域影响。
本研究为韩城市行政区划调整提供了基本思路和框架，但受限于研究条件和数据获取，还有许多深层次问题需要进一步探讨。未来研究可重点关注区划调整的微观机制、利益平衡机制、效能评估体系等，为区划调整实践提供更加精准的指导。
注：本报告为学术研究论文，仅供参考。报告中提出的观点和建议不代表任何政府机构立场。
