陕西省安康市紫阳县区域行政区划调整战略布局研究报告。报告的主要内容如下：

紫阳县行政区划调整的战略背景与理论基础

：介绍紫阳县的地理人口概况、历史沿革，分析现行区划存在的问题，并阐述调整的理论与政策依据。

紫阳县行政区划调整的战略目标与总体方案

：明确调整的愿景与原则，制定分层级目标体系，并提出"核心带动、轴带引领、片区协同"的总体空间布局方案。

紫阳县行政区划调整的具体方案与区域整合

：重点阐述与岚皋县的协同发展路径，县域内重点片区的整合策略，以及针对撤并乡镇的后续发展措施。

紫阳县行政区划调整的产业发展与空间布局优化

：规划硒旅融合、县域产业布局优化和交通基础设施一体化建设。

紫阳县行政区划调整的支撑体系与配套政策

：设计管理体制创新、财政金融支持、生态补偿与公共服务政策。

紫阳县行政区划调整的风险评估与应对策略

：分析社会稳定、经济金融、生态环境与行政管理四类风险及其应对策略。

紫阳县行政区划调整的实施路径与保障机制

：规划分阶段实施路径，并构建组织、法治、评估监测等保障机制。

个人研究报告

报告撰写人：湘映

完成时间：2026年2月6日

1 紫阳县行政区划调整的战略背景与理论基础

1.1 紫阳县地理人口与行政区划概况

紫阳县位于陕西省南部，安康市西南部，地处汉江上游，大巴山北麓，东接安康市汉滨区与岚皋县，西连汉中市镇巴县，南邻重庆市城口县与四川省万源市，北靠安康市汉阴县。地理坐标介于东经108°06′—108°43′，北纬32°08′—32°49′之间，全县总面积2204平方千米，地图呈枫叶状。紫阳县因道教南派创始人张伯端（道号"紫阳真人"）曾在此修行悟道而得名，是全国唯一以道教名号命名的县。

根据2025年最新数据，紫阳县常住人口为25.9万人，城镇化率为45.3%，低于全省平均水平。全县现辖

17个镇

（城关镇、蒿坪镇、汉王镇、焕古镇、向阳镇、洞河镇、洄水镇、双桥镇、高桥镇、红椿镇、高滩镇、毛坝镇、瓦庙镇、麻柳镇、双安镇、东木镇、界岭镇），下辖175个行政村和22个城镇社区。从人口分布看，紫阳县人口主要集中在中北部汉江、任河沿岸的城关镇、蒿坪镇、焕古镇等镇，南部山区人口密度较低，呈现"北密南疏"的分布特征。

紫阳县属秦巴山区的一部分，境内万山重叠，古有"岩邑"之称。地势西南高、东北低，形成"三山两谷一川"的地貌格局：汉江、任河将全县分割为大巴山、米仓山和凤凰山三个部分，山脉走向呈北西南东向。地面海拔在277—2522米之间，以洞河口最低，大巴山脊最高。复杂的地形条件给紫阳县的行政区划和经济发展带来了重大挑战。

紫阳县经济以特色农业和生态产业为主。2024年，全县地区生产总值约为115亿元，同比增长5.8%。第一产业以富硒茶、中药材等为主；第二产业以富硒食品加工、新型材料为主导；第三产业以生态旅游和文化旅游为亮点。这一经济结构表明紫阳县正处于产业化升级的关键阶段，行政区划调整需要服务于产业转型升级和新型城镇化建设。

1.2 紫阳县行政区划的历史沿革与现状分析

紫阳县行政区划变迁历史悠久。明代正德五年（1510年）设立紫阳堡，正德七年十一月（1512年12月）升为县，割金州西南、汉阴县东南为其疆域，迄今已有500多年历史。1949年11月30日紫阳解放后，属陕南行政公署安康分区管辖。2020年2月27日，陕西省人民政府批复同意紫阳县正式退出贫困县序列。2021年8月27日，紫阳县被确定为国家乡村振兴重点帮扶县。

近年来，紫阳县行政区划经历了多次重大调整。2015年6月，紫阳县进行了最近一轮行政区划调整，撤销联合镇，并入毛坝镇；撤销绕溪镇、广城镇，并入高滩镇；撤销斑桃镇，将小河、端垭2个村划归洄水镇，将新垭村、麻园村、斑桃村、斑桃街道社区划归界岭镇。调整后，紫阳县乡镇数量由21个减少到17个。

在村级区划调整方面，紫阳县自1999年开始推进并村工作，将原有的518个行政村逐步调整至175个，村民小组由3262个调整为1343个。这一调整减轻了农民负担，优化了农村资源配置。

当前紫阳县行政区划面临的主要问题包括：

一是乡镇规模差异悬殊，管理效率不一

。最大的城关镇人口超过5万，而最小的界岭镇人口不足1万，行政资源配置不均衡。

二是南北发展不平衡，山区与川道差距明显

。中部汉江、任河流域的乡镇经济发展水平较高，而南部大巴山区的乡镇相对滞后。

三是生态保护与经济发展矛盾突出

。紫阳县是南水北调中线工程重要水源涵养区，承担着"一江清水送北京"的重要责任，保护压力较大。

四是省际边界区域协调不足

。紫阳县与重庆城口县、四川万源市交界，但跨省协同发展机制不健全。

这些问题需要通过科学合理的行政区划调整来解决，而紫阳县作为秦巴山区腹地县和国家乡村振兴重点帮扶县，其行政区划调整必须符合功能优化和区域协同的总体要求。

1.3 行政区划调整的理论基础与政策依据

行政区划调整是政府通过行政手段对行政区划建制和管辖范围进行变更的行为，具有强烈的公共政策属性。紫阳县行政区划调整的理论基础主要包括

区域治理理论、中心地理论、增长极理论

等。区域治理理论强调通过行政区划调整优化资源配置，提高治理效能；中心地理论为指导城镇体系规划提供了理论支撑；增长极理论则为培育区域发展龙头、构建点轴开发模式提供了依据。

从政策层面看，紫阳县行政区划调整紧抓国家区域协调发展战略和乡村振兴战略机遇。《陕西省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》明确提出："优化行政区划设置，促进区域协调发展"。同时，紫阳县作为国家乡村振兴重点帮扶县，其行政区划调整可享受相关政策支持。

《安康市国土空间总体规划（2021—2035年）》为紫阳县行政区划调整提供了规划指引。该规划明确紫阳县要构建"一带两区多节点"的空间格局，其中"一带"指汉江生态经济带，"两区"指北部城镇发展区和南部生态保护区，"多节点"指多个特色镇和中心村。这一功能定位为紫阳县行政区划调整提供了行动指南和政策框架。

具体而言，紫阳县行政区划调整遵循以下基本原则：

一是有利于促进经济社会发展

，通过区划调整为城镇化、工业化创造空间；

二是有利于提高行政管理效能

，降低行政成本；

三是有利于保障和改善民生

，提升公共服务水平；

四是有利于生态环境保护

，促进可持续发展。

1.4 行政区划调整的现实必要性与战略意义

紫阳县推进行政区划调整的现实必要性主要体现在四个方面：

首先，现行行政区划已不能适应城镇化发展需要

。紫阳县城镇化率为45.3%，低于全省平均水平，城镇体系不完善，中心城市辐射带动能力有限，需要通过区划调整优化城镇空间布局。

其次，乡镇规模差异大，行政资源分散，难以形成规模效应

。部分镇人口不足1万人，基础设施和公共服务供给成本高，效率低。

第三，区域发展战略实施需要空间载体支撑

。紫阳县被定位为"秦巴山区生态经济强县"，这一战略定位需要通过行政区划调整构建相应的空间结构。

最后，生态保护与经济发展矛盾需要通过区划调整寻求平衡

。紫阳县是南水北调中线工程重要水源涵养区，承担着生态保护重任，需要通过区划调整实施差异化空间管控策略。

紫阳县行政区划调整具有重要的战略意义：

一是有利于优化区域空间布局

，促进生产要素合理流动和高效集聚；

二是有利于完善城镇体系

，增强中心城镇的辐射带动能力；

三是有利于推动基本公共服务均等化

，改善民生福祉；

四是有利于促进城乡融合发展

，破解城乡二元结构；

五是有利于加强生态保护

，实现可持续发展。

特别需要指出的是，紫阳县作为陕南秦巴山区的重要组成部分，其行政区划调整对于探索山区县小县发展新模式，促进区域协调发展具有重要战略意义。通过行政区划调整，紫阳县可以更好地发挥连接陕、渝、川三省市的作用，融入成渝地区双城经济圈，实现区域协同发展。

2 紫阳县行政区划调整的战略目标与总体方案

2.1 战略愿景、指导原则与核心指标

紫阳县行政区划调整的战略愿景是：立足秦巴山区生态功能区定位，构建"规模适度、功能完善、布局合理、生态友好"的行政区划格局，将紫阳县建设成为"秦巴山区硒旅融合示范区、汉江生态经济带重要节点、陕渝川毗邻区协同发展样板"。这一愿景体现了紫阳县寻求特色发展、绿色发展的战略取向。

行政区划调整遵循以下指导原则：

一是生态优先，绿色发展

。尊重自然禀赋和生态本底，将生态环境保护作为行政区划调整的前提和底线。

二是集约高效，优化布局

。促进人口和产业适度集中，提高资源配置效率。

三是区域协同，优势互补

。打破行政壁垒，促进要素自由流动和区域协同发展。

四是以人为本，保障民生

。确保行政区划调整成果惠及广大人民群众，促进基本公共服务均等化。

五是改革创新，依法有序

。通过体制机制创新破解发展难题，确保调整工作平稳有序推进。

基于上述愿景和原则，紫阳县制定了行政区划调整的核心指标体系。到2030年，力争实现以下目标：

经济发展方面

，全县生产总值突破150亿元，地方财政收入达到8亿元，城乡居民人均可支配收入分别达到60000元和30000元。

城镇化水平方面

，城镇化率达到55%以上，中心城区人口规模达到8万人，城市建成区面积扩大到10平方公里。

基础设施方面

，公路网密度达到1.0公里/平方公里，5G网络覆盖率达到95%以上。

公共服务方面

，每千人医疗床位数达到6张，每万人拥有公共文化设施面积达到800平方米。

2.2 分层级目标体系与阶段性任务

紫阳县行政区划调整是一个系统工程，需要建立分层级的目标体系，并明确阶段性任务。

从县域层面看

，调整目标是构建"一心两带三区"的空间格局。"一心"指县城综合服务中心，由城关镇、蒿坪镇组成；"两带"指沿汉江城镇发展带和沿任河生态经济带；"三区"指北部川道城镇区、中部低山农业区和南部生态保护区。

从乡镇层面看

，调整目标是形成"中心镇-重点镇-特色镇"三级城镇体系。中心镇包括城关镇、蒿坪镇，重点镇包括焕古镇、毛坝镇、向阳镇，特色镇包括汉王镇、洞河镇、瓦庙镇等。通过分类指导，实现差异化发展。

从村级层面看

，调整目标是优化村庄布局，培育中心村，逐步减少自然村数量，提高农村公共服务效率和水平。到2030年，行政村数量优化至150个左右，中心村公共服务覆盖率达到100%。

在阶段性任务安排上，紫阳县行政区划调整分为三个阶段：

近期（2026-2028年）为准备阶段

，重点开展行政区划调整可行性研究，制定详细实施方案，争取上级支持，完成前期准备工作。

中期（2029-2031年）为实施阶段

，重点推进乡镇行政区划调整，优化空间布局，建立新的管理体制和运行机制。

远期（2032-2035年）为深化阶段

，重点优化空间布局，完善治理体系，实现区域协调发展。

2.3 总体方案与空间布局规划

基于战略目标和区域实际，紫阳县行政区划调整的总体方案是：以构建"秦巴山区硒旅融合示范区"为目标，以优化城镇体系为主线，构建"

核心带动、轴带引领、片区协同

"的空间格局。

核心带动

是指强化县城和中心镇的辐射带动作用。具体方案是：将

城关镇

与

蒿坪镇

进行一体化发展，打造县域核心增长极。城关镇作为县城核心区，重点发展行政、文化、商业等城市功能；蒿坪镇重点发展产业、物流等城市功能。两镇一体化发展，可以优化空间布局，完善城市功能。

轴带引领

是指依托交通干线构建发展轴带。具体包括：

汉江城镇发展轴

，以汉江为纽带，串联焕古镇、城关镇、洞河镇等，重点发展生态旅游和休闲度假产业；

任河生态经济带

，以任河为纽带，串联高滩镇、毛坝镇、麻柳镇等，重点发展生态农业和林下经济。

片区协同

是指根据资源禀赋和发展基础，将全县划分为三个功能片区，实施差异化发展策略。

北部川道城镇区

包括城关镇、蒿坪镇、焕古镇等，重点推进新型城镇化和产业集聚；

中部低山农业区

包括双桥镇、高桥镇、红椿镇等，重点发展富硒农业和乡村旅游；

南部生态保护区

包括界岭镇、瓦庙镇、麻柳镇等，重点强化生态保护功能，适度发展生态旅游。

通过上述调整，紫阳县将形成等级分明、功能互补、布局合理的城镇体系，为县域经济发展和生态保护提供支撑。这一空间布局规划既考虑了紫阳县的自然地理特征，也兼顾了经济社会发展需要，具有较强的前瞻性和可操作性。

3 紫阳县行政区划调整的具体方案与区域整合

3.1 与岚皋县协同发展方案

紫阳县与岚皋县的协同发展是本次行政区划调整的重点内容。两县同处秦巴山区，地理相邻、生态相似、产业互补，具备协同发展的良好基础。

产业协同是两县协同发展的核心

。紫阳县是"中国硒谷"核心区，富硒茶产值超20亿元；岚皋县拥有南宫山国家森林公园、巴山秘境等优质旅游资源，但开发深度不足。通过硒旅融合，可以打造"茶园观光-硒品养生-巴山度假"产业链，实现资源优势互补。具体措施包括：共建紫阳富硒茶产业园与岚皋生态旅游对接机制，开发硒茶宴、康养民宿等高端产品；统一"秦巴硒谷·岚皋秘境"区域品牌，提升产品附加值和市场竞争力。

交通一体化是两县协同发展的基础

。目前，紫阳县与岚皋县之间的交通联系主要依靠S310省道，但路况较差，通行时间较长。规划共建紫阳-岚皋沿任河旅游公路，打通巴山腹地至襄渝铁路的快速通道。同时，争取将平利-镇坪高速延伸至岚皋，并连接紫阳，形成区域高速公路环线。交通条件的改善将为两县协同发展提供有力支撑。

生态共建是两县协同发展的保障

。紫阳县和岚皋县同属秦巴生物多样性生态功能区，都承担着重要的生态保护任务。两县可以共建生态保护协作机制，统一生态红线管控标准，联合开展生态修复和环境治理。同时，探索建立跨县生态补偿机制，对承担生态保护任务的地区和农民给予合理补偿，实现生态保护与经济发展的平衡。

体制机制创新是两县协同发展的关键

。考虑到行政区划调整的敏感性，紫阳县和岚皋县可以采取"渐进式"协同路径。近期，可以成立"紫阳-岚皋硒旅融合示范区"，建立联席会议制度和协调机制，在规划、产业、交通、生态等领域开展合作。中期，在条件成熟的领域推进一体化发展，如旅游线路整合、品牌共建等。远期，根据协同发展成效和国家政策导向，适时推进行政区划调整。

3.2 县域内重点片区整合方案

在县域内部，根据地理邻近、功能互补、规模适度原则，对现有17个镇进行整合，形成若干重点发展片区。

北部城镇集聚区整合方案

：将

城关镇

、

蒿坪镇

、

焕古镇

进行一体化规划，打造县域核心发展区。城关镇作为县城核心区，重点发展行政、文化、商业等城市功能；蒿坪镇重点发展产业、物流等城市功能；焕古镇重点发展生态旅游和休闲度假。三镇整合后，可以优化空间布局，完善城市功能，提升县域中心辐射带动能力。

西南部生态经济区整合方案

：将

毛坝镇

、

麻柳镇

、

瓦庙镇

进行一体化发展，打造县域西南部中心。毛坝镇具有生态旅游资源，麻柳镇和瓦庙镇具有特色农业基础，三镇整合可以形成旅游-农业联动发展格局。通过整合，新片区可以共享资源，提高行政效率，同时强化秦巴山区生态保护功能。

南部边界合作区整合方案

：将

界岭镇

作为省际边界合作区进行重点打造。界岭镇位于紫阳县最南端，与重庆市城口县接壤，是紫阳县对接成渝地区双城经济圈的前沿。可以争取设立"紫阳-城口边界合作试验区"，在旅游、商贸、生态等领域开展跨省合作，打造秦巴山区省际边界合作样板。

任河沿岸经济带整合方案

：以任河为纽带，串联

高滩镇

、

双桥镇

、

高桥镇

等，打造任河生态经济带。重点发展生态农业、乡村旅游等产业，同时加强任河生态环境保护，实现经济发展与生态保护双赢。

通过上述整合，紫阳县将形成规模适度、功能完善、布局合理的片区发展格局，为县域经济发展和生态保护提供支撑。片区整合将遵循"循序渐进、分类指导、尊重民意"的原则，确保调整工作平稳有序推进。

3.3 撤并乡镇后续发展措施

乡镇行政区划调整不可避免地涉及部分乡镇的撤并，需要采取有效措施保障被撤并乡镇的持续发展，避免出现"一撤了之"的问题。

基础设施延续建设

是保障被撤并乡镇发展的基础。对于撤并后的原乡镇政府驻地，应继续保障其基础设施投入，避免因行政等级降低而出现基础设施衰退。具体措施包括：延续实施已规划的基础设施项目，如公路、供水、供电等；在分配扶贫资金和建设项目时向被撤并乡镇倾斜，改善其基础条件；结合高山移民搬迁、农民进城等政策，在原乡镇政府驻地建设新型农村社区或移民搬迁安置点，促进人口集聚和经济整合。

公共服务持续保障

是维护被撤并乡镇民生福祉的关键。对于撤并后的原乡镇，其学校、卫生院等公共服务机构应予以保留，并通过优化资源配置提升服务质量。具体措施包括：保留原有卫生院、学校等机构编制，确保优秀人才不流失；通过政策引导，使公共服务人员能安心工作，为当地社会事业服务；加强被撤并乡镇的便民服务，安排经验丰富的干部长期包联驻守，及时解决群众问题。

产业培育与经济振兴

是促进被撤并乡镇长远发展的根本。结合当地资源禀赋，培育特色产业，增强造血功能。具体措施包括：支持被撤并乡镇发展特色种养业、乡村旅游等产业；利用原乡镇政府驻地的基础设施和公共服务优势，建设农产品加工、商贸物流等设施；鼓励外出务工人员返乡创业，为当地经济发展注入活力。

社区治理与社会稳定

是确保撤并工作顺利推进的保障。加强被撤并乡镇的社区治理，维护社会稳定。具体措施包括：建立健全社区组织，提高居民自我管理能力；安排公益性岗位，解决垃圾清运、公共设施维护等问题；加强矛盾纠纷排查化解，防止因区划调整引发社会不稳定因素。

通过上述措施，紫阳县可以最大程度减少乡镇行政区划调整带来的负面影响，确保被撤并乡镇的持续发展和人民群众的福祉不受影响。

4 紫阳县行政区划调整的产业发展与空间布局优化

4.1 硒旅融合产业发展规划

硒旅融合产业是紫阳县最具特色的优势产业，也是行政区划调整后重点发展的主导产业。

富硒茶产业提质增效

是硒旅融合的基础。紫阳县是"中国硒谷"核心区，富硒茶是国家原产地保护产品。通过品种改良、品质提升、品牌建设，提高富硒茶产业附加值。具体措施包括：建设标准化茶园，提高茶叶质量；发展茶叶精深加工，延长产业链；打造"紫阳富硒茶"区域公共品牌，提升市场竞争力。规划到2030年，富硒茶综合产值达到30亿元，建成全国知名的富硒茶产业基地。

生态旅游创新发展

是硒旅融合的关键。紫阳县拥有大巴山、任河等生态旅游资源，可以与富硒茶产业结合，发展生态旅游。具体措施包括：开发茶旅融合旅游线路，如茶园观光、茶文化体验等；建设生态康养基地，结合富硒食品和优美环境，发展康养旅游；推动乡村旅游提质升级，打造一批特色旅游村镇。规划到2030年，年接待游客量突破100万人次，旅游综合收入达到10亿元。

硒旅融合平台建设

是产业发展的重要支撑。规划建设一批硒旅融合平台，促进产业集聚发展。具体包括：

紫阳硒谷产业园区

，重点发展富硒食品加工、生物医药等产业；

焕古镇茶旅融合示范区

，打造茶文化体验和生态旅游目的地；

大巴山生态康养基地

，结合南部山区生态资源，发展康养旅游。通过平台建设，形成"园区+景区+社区"三区联动的硒旅融合发展格局。

品牌整合与营销推广

是提升硒旅融合产业竞争力的重要手段。整合紫阳县富硒产品和旅游资源，打造统一的区域品牌。具体措施包括：制定硒旅融合产品标准，提高产品质量和一致性；开展联合营销推广，提升品牌知名度；利用电商平台拓展销售渠道，提高市场占有率。通过品牌整合，实现"1+1>2"的效应，提升紫阳县硒旅融合产业整体竞争力。

4.2 县域产业空间布局优化

行政区划调整为紫阳县产业空间布局优化提供了契机，可以根据不同区域的资源禀赋和发展基础，实施差异化产业布局策略。

北部川道城镇区

包括城关镇、蒿坪镇、焕古镇等，重点发展现代服务业和新型工业。具体布局：城关镇重点发展商贸物流、文化创意等现代服务业；蒿坪镇重点发展富硒食品加工、生物医药等新型工业；焕古镇重点发展茶旅融合产业。该区域是紫阳县经济核心区，通过产业集聚和链条延伸，提高产业竞争力和辐射带动力。

中部低山农业区

包括双桥镇、高桥镇、红椿镇等，重点发展富硒农业和乡村旅游。具体布局：双桥镇、高桥镇重点发展富硒茶、中药材等特色农业；红椿镇重点发展休闲农业和乡村旅游。该区域是紫阳县农业生产主产区，通过农业产业化经营和农旅融合，提高农业附加值和农民收入。

南部生态保护区

包括界岭镇、瓦庙镇、麻柳镇等，重点强化生态保护功能，适度发展生态旅游和林下经济。具体布局：界岭镇重点发展边界贸易和生态旅游；瓦庙镇、麻柳镇重点发展林下经济和生态康养。该区域是紫阳县生态屏障，产业发展必须遵循生态优先原则，严格控制开发强度。

飞地经济园区

是紫阳县产业空间布局的特色和亮点。继续推进恒紫"飞地经济"循环产业园区建设，打破行政壁垒，实现限制开发区域和重点开发区域的合作共赢。具体措施包括：完善园区基础设施，提升承载能力；创新管理体制，优化营商环境；强化招商引资，吸引优质企业入驻。通过飞地经济模式，破解紫阳县产业发展空间不足的瓶颈。

4.3 交通基础设施一体化建设

交通基础设施一体化是行政区划调整的重要支撑，也是产业空间布局优化的基础条件。

对外交通通道建设

重点是打通与周边区域的联系。具体包括：推进

安张衡铁路

建设，在紫阳县设站，打通南下北上通道；规划

紫阳-岚皋-平利高速公路

，完善区域高速公路网；升级

汉江航道

，发展内河航运，降低物流成本。通过对外交通通道建设，强化紫阳县与安康市区、成渝地区双城经济圈的联系，融入区域发展格局。

县域内部交通网络优化

重点是改善乡镇之间的交通联系。具体包括：建设

县城-蒿坪-焕古快速通道

，促进北部城镇集聚区一体化发展；改造升级

S310省道

，改善中部乡镇的交通条件；修建

界岭-城口跨省公路

，强化省际边界区域联系。通过县域内部交通网络优化，缩短乡镇间的时空距离，促进资源要素流动和区域一体化发展。

旅游交通设施配套

重点是服务硒旅融合发展。具体包括：建设

旅游公路

，连接主要景区和景点；完善

旅游集散中心

和

服务区

设施，提升旅游接待能力；发展

特色交通方式

，如观光小火车、索道等，增强旅游体验。通过旅游交通设施配套，为紫阳县硒旅融合产业发展提供支撑。

5 紫阳县行政区划调整的支撑体系与配套政策

5.1 管理体制创新与效能提升

行政区划调整需要管理体制创新和效能提升作为支撑。

优化管理机构设置

是管理体制创新的基础。按照"精简、统一、效能"原则，合理确定机构规模和人员编制。具体措施包括：整合职能相近的部门，减少机构数量；优化部门职责，避免职能交叉重叠；推进编制资源下沉，加强基层力量。通过机构改革，降低行政成本，提高行政效率。

创新区域协调机制

是跨乡镇协同发展的保障。对于协同发展的区域，建立有效的协调机制。具体措施包括：成立

跨乡镇协调机构

，负责区域协同发展的规划、协调和实施；建立

联席会议制度

，定期研究解决协同发展中的重大问题；制定

共同行动计划

，明确合作重点和任务分工。

推进数字化治理

是提升治理效能的重要手段。利用现代信息技术，提高治理精度和效率。具体措施包括：建设"

智慧紫阳

"平台，实现数据共享和业务协同；推广"

互联网+政务服务

"，提高政务服务效率；建立

数字化监测系统

，实时监控区域协调发展情况。

完善绩效考核体系

是引导乡镇科学发展的重要导向。根据不同区域的功能定位，实行差异化绩效考核。具体措施包括：对城镇发展区，重点考核经济发展、城市建设等指标；对农业生产区，重点考核农业发展、农民收入等指标；对生态保护区，重点考核生态保护、环境质量等指标。通过差异化考核，引导各乡镇因地制宜、特色发展。

5.2 财政金融支持政策

行政区划调整需要大量的资金投入，需要创新财政金融政策，提供资金保障。

加大财政投入力度

是基础性保障。积极争取上级财政支持，提高县级财政保障能力。具体措施包括：争取中央和省级财政转移支付，特别是生态功能区转移支付；优化县级财政支出结构，压缩一般性支出，保障区划调整重点支出；设立

行政区划调整专项资金

，用于支持调整过程中的基础设施建设、公共服务配套等。

创新投融资机制

是解决资金问题的重要途径。推广政府与社会资本合作（PPP）模式，吸引社会资本参与。具体措施包括：设立"

紫阳绿色产业基金

"，支持生态产业发展；发行

绿色债券

，募集生态保护和绿色发展资金；发展

绿色金融

，推出生态信贷、生态保险等金融产品。

完善生态补偿机制

是促进生态保护区发展的重要保障。作为重点生态功能区，紫阳县承担着生态保护重任，需要获得合理生态补偿。具体措施包括：争取提高

国家重点生态功能区转移支付

标准；建立

跨区域生态补偿机制

，由受益地区对保护地区进行补偿；探索

市场化生态补偿方式

，如碳汇交易、水权交易等。

税收优惠政策

是激发市场活力的重要手段。对生态产业、绿色企业给予税收优惠。具体措施包括：对符合条件的企业实行

企业所得税减免

；对生态产品初加工企业实行

增值税优惠

；对个人从事生态创业的实行

个人所得税减免

等。通过税收优惠政策，引导资源向绿色产业集聚。

5.3 生态补偿与公共服务政策

行政区划调整必须处理好生态保护与经济发展的关系，并保障和改善民生。

生态保护补偿政策

是促进绿色发展的重要保障。建立健全生态保护补偿机制。具体措施包括：

森林生态补偿

，对公益林经营者给予合理补偿；

水源地保护补偿

，对水源保护区群众给予补偿；

耕地保护补偿

，对基本农田保护者给予补偿。通过生态补偿政策，调动群众参与生态保护的积极性。

公共服务均等化政策

是保障民生福祉的重要内容。推进基本公共服务均等化。具体措施包括：

教育服务均等化

，优化学校布局，提高教育质量；

医疗服务均等化

，完善医疗卫生服务体系，提高服务水平；

文化服务均等化

，建设公共文化设施，丰富群众文化生活。

就业创业扶持政策

是维护社会稳定的重要手段。对受影响人群提供就业创业扶持。具体措施包括：

职业技能培训

，提高就业能力；

创业扶持

，提供创业补贴和小额贷款；

公益性岗位安置

，对就业困难人员提供托底安置。通过就业创业扶持，确保群众在行政区划调整过程中就业有保障、收入有提高。

社会保障衔接政策

是减少社会震荡的重要缓冲。做好行政区划调整中的社会保障衔接。具体措施包括：

养老保险衔接

，确保参保人员权益不受影响；

医疗保险衔接

，实现即时结算和异地就医便利；

社会救助衔接

，对困难群众及时纳入救助范围。通过社会保障衔接，解除群众后顾之忧，确保区划调整平稳有序推进。

6 紫阳县行政区划调整的风险评估与应对策略

6.1 社会稳定风险评估与防范

行政区划调整涉及利益格局调整，可能引发社会稳定风险，需要全面评估并制定防范措施。

干部安置风险

是首要关注点。行政区划调整涉及机构和人员变动，干部安置不当可能影响工作积极性。应对措施包括：

提前制定安置方案

，明确安置原则和途径；

实行"人随事走"

，确保工作连续性；

加强思想工作

，引导干部职工支持改革。通过妥善安置，减少改革阻力，维护干部队伍稳定。

群众抵触风险

是需要高度重视的问题。行政区划调整可能改变群众生活习惯和利益关系，部分群众可能不理解、不支持。应对措施包括：

加强舆论引导

，宣传区划调整的意义和政策；

充分听取民意

，在方案制定中吸收群众合理建议；

建立补偿机制

，对利益受损群众给予合理补偿。通过有效沟通和合理补偿，争取群众理解支持。

实施过程风险

是操作层面需要防范的风险。操作不当可能引发矛盾冲突。应对措施包括：

制定详细实施方案

，明确时间表、路线图和任务分工；

建立应急预案

，及时化解可能出现的矛盾冲突；

强化法律保障

，确保调整工作依法有序推进。通过周密部署和有效应对，确保调整工作平稳有序。

社会风险防控体系

是防范风险的基础保障。建立健全社会风险防控体系。具体措施包括：

风险排查机制

，定期排查潜在风险点；

风险评估机制

，对重大决策开展社会稳定风险评估；

矛盾化解机制

，及时化解各类纠纷；

应急处理机制

，有效处置群体性事件。通过体系化防控，最大限度减少社会风险。

6.2 经济金融风险研判与应对

行政区划调整可能对经济发展产生一定影响，需要研判风险并妥善应对。

经济波动风险

是短期内需要应对的风险。区划调整可能影响经济正常秩序。应对措施包括：

保持政策连续性

，不搞"一刀切"式调整；

保障企业正常生产经营

，减少对企业干预；

优化营商环境

，增强投资者信心。通过有效措施，保持经济平稳运行。

投资下降风险

是需要关注的风险。不确定性可能使投资者观望，减少投资。应对措施包括：

加强政策宣传

，稳定市场预期；

建立联系制度

，及时解决企业困难；

促进产业转型升级

，增强经济抗风险能力。通过有效引导，保持投资稳定增长。

财政压力风险

是政府需要应对的风险。区划调整需要大量资金投入，可能增加财政压力。应对措施包括：

争取上级资金支持

，缓解财政压力；

优化支出结构

，提高资金使用效率；

创新投融资模式

，吸引社会资本参与。通过多元投入，减轻财政压力。

金融风险防控

是维护经济金融安全的重要环节。加强金融风险监测预警。具体措施包括：

建立监测机制

，密切跟踪经济金融指标变化；

完善调控工具

，灵活运用政策工具平抑波动；

强化监管协作

，防范化解系统性金融风险。通过有效防控，维护经济金融稳定。

6.3 生态环境风险识别与管控

行政区划调整可能带来生态环境风险，需要识别并加强管控。

开发过度风险

是需要防范的首要风险。区划调整后开发强度可能增加，导致资源环境压力加大。应对措施包括：

划定生态保护红线

，严格保护生态空间；

控制开发强度

，确保在环境承载力范围内；

加强环境监管

，防止污染转移。通过严格管控，避免开发过度。

生态破坏风险

是需要重视的风险。区划调整可能破坏生态系统，影响生态安全。应对措施包括：

开展生态评估

，评估调整对生态环境的影响；

实施生态修复

，对受损生态系统进行修复；

加强生物多样性保护

，维护生态平衡。通过有效保护，维护生态安全。

环境风险防控体系

是防范生态环境风险的基础保障。建立健全环境风险防控体系。具体措施包括：

监测预警体系

，实时监控环境质量变化；

应急处置体系

，及时应对环境突发事件；

责任追究体系

，落实生态环境保护责任。通过体系化防控，保障生态环境安全。

6.4 行政管理风险预估与防控

行政区划调整是对行政管理体系的改革，可能带来行政管理风险。

管理衔接风险

是调整初期需要应对的风险。区划调整后管理机构、职能、人员等需要时间磨合，可能出现管理空档。应对措施包括：

提前制定衔接方案

，明确过渡期安排；

建立协调机制

，处理跨区域事务；

加强干部培训

，提高适应能力。通过有效衔接，确保管理不断档。

行政效率风险

是需要关注的風險。初期由于不熟悉情况，行政效率可能受影响。应对措施包括：

优化办事流程

，提高行政效率；

推进数字政府建设

，实现数据共享和业务协同；

强化绩效评估

，调动工作积极性。通过有效措施，提升行政效能。

公共服务风险

是关系民生福祉的风险。区划调整可能短期内影响公共服务提供。应对措施包括：

优先保障公共服务

，确保服务不减、质量不降；

做好服务衔接

，避免群众办事难；

加强服务监督

，提高服务质量。通过有效保障，确保公共服务不受影响。

7 紫阳县行政区划调整的实施路径与保障机制

7.1 阶段划分与实施步骤

紫阳县行政区划调整是一个长期过程，需要分阶段、分步骤有序推进。

前期准备阶段（2026-2027年）

主要任务是完成基础性工作。具体包括：

开展调查研究

，全面摸清县域实际情况；

进行可行性论证

，评估区划调整的可行性；

制定实施方案

，明确目标、任务和措施；

争取上级支持

，完成相关报批程序。这一阶段是后续工作的基础，必须扎实细致，为全面实施创造条件。

重点突破阶段（2028-2030年）

主要任务是推进重点区域和重点领域的调整。具体包括：

推进城关-蒿坪一体化发展

，打造县域核心增长极；

启动与岚皋县协同发展

，在旅游、交通等领域率先突破；

优化乡镇区划布局

，对规模过小的镇进行适度整合。这一阶段是关键攻坚期，要集中力量突破重点，取得实质性进展。

全面实施阶段（2031-2033年）

主要任务是在全县范围内推进区划调整。具体包括：

完善城镇体系

，形成等级分明、功能互补的格局；

优化产业布局

，促进产业集群发展；

健全协调机制

，促进区域一体化发展。这一阶段是全面推广期，要在总结前期经验基础上，全面推进各项调整任务。

巩固提升阶段（2034-2035年）

主要任务是巩固调整成果。具体包括：

开展评估总结

，评估调整成效；

完善体制机制

，形成长效发展机制；

推广成功经验

，发挥示范效应。这一阶段是收官期，要确保区划调整目标全面实现，成效持续巩固。

7.2 组织保障与法治保障

行政区划调整涉及面广，需要强有力的组织保障和法治保障。

组织领导体系

是推进区划调整的关键。建立健全组织领导体系。具体措施包括：

成立领导小组

，由县委、县政府主要领导担任组长；

设立专门工作机构

，负责日常工作和具体落实；

建立部门协作机制

，形成工作合力。通过强有力的组织领导，确保调整工作有序推进。

法治保障体系

是区划调整依法推进的基础。加强法治保障。具体措施包括：

完善法规体系

，制定相关配套法规；

严格决策程序

，确保决策科学民主合法；

加强执法监督

，确保法律法规有效实施。通过法治保障，确保调整工作始终在法治轨道上推进。

资金保障机制

是区划调整顺利实施的条件。建立健全资金保障机制。具体措施包括：

加大财政投入

，保障必要经费；

整合各类资金

，提高使用效益；

强化资金监管

，确保安全高效使用。通过有效保障，为区划调整提供物质基础。

人才保障机制

是提升实施能力的关键。加强人才保障。具体措施包括：

引进专业人才

，提供智力支持；

培养本土人才

，夯实人才基础；

优化人才环境

，激发人才活力。通过人才保障，为区划调整提供智力支撑。

7.3 评估监测与动态调整机制

行政区划调整是一个动态过程，需要建立评估监测和动态调整机制。

监测指标体系

是评估调整成效的基础。建立科学的监测指标体系。具体包括：

经济发展指标

，如地区生产总值、财政收入等；

社会发展指标

，如城镇化率、居民收入等；

生态环境指标

，如森林覆盖率、水质达标率等。通过指标体系，全面反映区划调整成效。

动态监测机制

是及时掌握情况的手段。建立动态监测机制。具体措施包括：

定期收集数据

，全面掌握实际情况；

开展实地调研

，深入了解具体情况；

运用信息技术

，提高监测效率。通过动态监测，及时发现问题，预警风险。

评估反馈机制

是优化调整方案的重要环节。建立评估反馈机制。具体措施包括：

定期开展评估

，全面评估调整成效；

广泛听取意见

，吸收各方面建议；

及时反馈结果

，为决策提供参考。通过评估反馈，不断优化调整方案。

动态调整机制

是适应形势变化的需要。建立动态调整机制。具体措施包括：

保持方案弹性

，预留调整空间；

建立快速反应机制

，及时应对新情况；

定期优化方案

，确保与时俱进。通过动态调整，使区划调整始终符合实际需要。

结论与展望

7.4 研究总结与政策建议

本研究报告系统分析了紫阳县行政区划调整的战略背景、理论基础、具体方案、支撑体系、风险评估和实施路径，形成了较为完整的战略布局与实施路径方案。

研究表明，紫阳县行政区划调整是适应新型城镇化、促进区域协调发展、实现高质量发展的必然要求，具有重要的战略意义和现实必要性。通过行政区划调整，紫阳县可以优化资源配置，提高行政效能，促进生态保护与经济发展协调统一。

紫阳县行政区划调整的核心目标是构建"秦巴山区硒旅融合示范区"，即通过行政区划调整优化空间布局，实现生态保护与经济发展双赢。这一目标符合紫阳县经济社会发展实际，与秦巴山区生态保护战略相衔接，有利于紫阳县在生态功能区中实现可持续发展。

基于以上研究，本报告对紫阳县行政区划调整提出以下政策建议：

一是坚持生态优先，绿色发展

。将生态环境保护作为行政区划调整的前提和底线，实现生态保护与经济发展双赢。

二是注重因地制宜，分类指导

。根据不同区域的资源禀赋和发展基础，实施差异化发展策略。

三是强化区域协同，优势互补

。打破行政壁垒，促进要素自由流动和区域协同发展。

四是创新体制机制，依法有序

。通过体制机制创新破解发展难题，确保调整工作平稳有序推进。

五是加强风险评估，防范隐患

。全面评估各类风险，制定应对措施，确保调整工作顺利实施。

7.5 前景展望

展望未来，紫阳县行政区划调整将开启县域发展新篇章。通过行政区划调整，紫阳县将形成"规模适度、功能完善、布局合理、生态友好"的行政区划格局，实现生态保护与经济发展双赢。

到2035年，紫阳县将建成秦巴山区硒旅融合示范区，成为人与自然和谐共生的现代化典范。县域经济实力显著增强，生态环境持续改善，人民生活水平全面提高，成为秦巴山区绿色发展的样板。

紫阳县将探索出重点生态功能区小县发展新模式。作为国家乡村振兴重点帮扶县，紫阳县将通过行政区划调整，实现集约高效发展，为全国同类地区提供可复制、可推广的经验。特别是如何在生态约束条件下实现高质量发展，紫阳县的实践将具有重要示范意义。

紫阳县将实现治理体系和治理能力现代化。通过行政区划调整，紫阳县将创新治理方式，提高治理效能，构建符合小县特点的现代化治理体系。数字化、智能化技术广泛应用，治理精度和效率显著提高。

紫阳县行政区划调整的成功实践，将为新时代县域发展提供有益借鉴。其经验启示包括：坚持生态优先、绿色发展；坚持因地制宜、特色发展；坚持集约高效、内涵发展；坚持以人为本、共享发展；坚持改革创新、协同发展。

总之，紫阳县行政区划调整是一项具有重要战略意义的探索实践。通过不懈努力，紫阳县必将建成宜居宜业宜游的美丽家园，实现人与自然和谐共生的现代化，为中华民族伟大复兴贡献力量。