广西桂林市叠彩区区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者的学术视角，聚焦广西壮族自治区桂林市叠彩区在新时代背景下的高质量发展需求，系统研究其行政区划调整的战略布局。叠彩区作为桂林世界级旅游城市建设的核心区域之一，坐拥叠彩山、伏波山、漓江等顶级文旅资源，但同时也面临着空间格局碎片化、新旧城区发展失衡、产业载体不足、受生态保护刚性约束等多重挑战。报告认为，在严守“相邻整合、方位准确”原则的前提下，适时、科学地推进行政区划调整，是破解叠彩区发展瓶颈、优化桂林市中心城区功能布局、全面提升城市能级的关键战略举措。
研究深入剖析了叠彩区与西侧秀峰区、东南侧七星区、北侧及东侧灵川县三个相邻方向的整合潜力与战略价值。通过综合比较分析，报告提出，近期应优先推动与西侧秀峰区的深度整合，以构建功能完整、能级跃升的“桂林古城核心区”；中长期则应积极谋划与灵川县的协同发展，特别是把握灵川撤县设区契机，为叠彩区向北拓展产业腹地、融入市域发展主轴开辟战略空间。报告构建了完整的调整目标体系、方案设计、实施路径与综合保障机制，旨在为地方决策提供兼具前瞻性与操作性的参考，助力叠彩区在桂林打造世界级旅游城市的宏伟征程中发挥更大作用、实现“叠”变升级。
关键词
：叠彩区；行政区划调整；战略布局；相邻整合；桂林世界级旅游城市；高质量发展
目录
第一章 引言：研究缘起、背景与核心问题
1.1 研究缘起：叠彩区在桂林发展格局中的特殊地位与现实困境
1.2 宏观背景：国家战略赋能与桂林城市能级跃升的历史机遇
1.3 核心问题：叠彩区行政区划调整的战略方向、路径与价值
第二章 叠彩区发展现状深度诊断：禀赋、成就与瓶颈
2.1 历史沿革与区划变迁：从“凤北区”到现代市辖区
2.2 自然地理与资源禀赋：漓江穿城、名山荟萃的生态文旅宝地
2.3 经济社会发展概览：服务业主导的城区经济与特色农业
2.4 核心优势分析：文旅资源富集、交通枢纽地位、特色产业初显
2.5 突出瓶颈识别：空间受限、产业薄弱、城乡失衡、治理挑战
第三章 战略环境与相邻区域评估：机遇、趋势与整合潜力
3.1 国家与区域战略叠加带来的历史性窗口期
3.2 桂林市国土空间总体规划（2021-2035）的导向与约束
3.3 相邻区域（秀峰区、七星区、灵川县）发展态势与互动关系
3.4 各方向整合的潜力、可行性及风险初步研判
第四章 行政区划调整的战略原则、逻辑与目标体系
4.1 根本指导原则：相邻性、功能性、协同性、渐进性、人民性
4.2 深层战略逻辑：从“边界分割”到“流域协同”与“功能重构”
4.3 四维目标体系：空间拓展、功能优化、产业振兴、治理现代化
第五章 叠彩区行政区划调整的多方案构想与比选
5.1 方案一（西向整合）：与秀峰区构建“桂林古城核心区”
5.1.1 整合的必要性：破解共同空间约束，串联顶级文旅资源
5.1.2 整合的可行性：地理无缝对接、历史同源、功能高度互补
5.1.3 具体方案设计：整体合并与内部街道重组
5.1.4 预期效益：打造世界级旅游城市核心引擎
5.2 方案二（东南向整合）：与七星区联动发展“高新-文旅融合带”
5.2.1 整合的潜在价值：嫁接高新技术与文旅产业
5.2.2 现实障碍分析：发展梯度差异、整合成本与必要性存疑
5.3 方案三（北向/东向协同）：与灵川县共筑“城市北拓产业走廊”
5.3.1 灵川撤县设区的区域背景与战略意义
5.3.2 叠彩区向北拓展的战略价值：获取产业腹地，承接功能疏解
5.3.3 协同路径构想：近期加强基础设施对接，远期谋划区划调整
5.4 综合比选与推荐策略
第六章 推荐方案（西向整合）的深化设计与实施路径
6.1 调整范围与边界重划方案
6.2 行政管理体系重构：机构合并、人员安置与财政体制调整
6.3 国土空间与功能布局优化方案
6.4 分阶段实施路径与关键时间节点
6.5 社会风险评估与应对预案
第七章 综合保障体系构建
7.1 组织保障：高位推动与专家智库支持
7.2 政策保障：争取上级特殊支持与配套政策创新
7.3 财政保障：设立专项资金与建立长效投入机制
7.4 社会保障：确保公共服务无缝衔接与民生福祉提升
7.5 舆论保障：加强宣传引导，凝聚最大共识
第八章 结论与展望
8.1 主要研究结论
8.2 政策建议
8.3 研究不足与未来展望
正文
第一章 引言：研究缘起、背景与核心问题
1.1 研究缘起：叠彩区在桂林发展格局中的特殊地位与现实困境
叠彩区，因“彩翠相间”的叠彩山而得名，是桂林这座世界级旅游城市不可分割的有机组成部分。它北接灵川，南连秀峰，东邻七星，漓江蜿蜒而过，伏波山、虞山、木龙湖等景点星罗棋布，八路军桂林办事处等红色遗址底蕴深厚。2024年，叠彩区接待游客超864万人次，文旅产业是其核心支柱。然而，与耀眼的资源禀赋形成鲜明对比的是其严峻的发展约束：全区总面积仅52平方公里，其中城区面积仅13平方公里，发展空间极其有限。经济结构上，第三产业占比高达88.4%，但增长乏力（2024年仅增1.0%），工业基础薄弱（占比9.3%），缺乏强有力的产业支撑。城市内部，老城区受漓江景观保护和历史风貌管控，更新改造举步维艰；新城区（如江东片区）虽在开发，但产业培育不足，城市功能布局碎片化，公共服务设施分布不均的问题突出。这种“优势突出”与“瓶颈明显”并存的局面，使得叠彩区难以独自承载桂林世界级旅游城市核心区的功能重任。因此，从战略层面研究其行政区划调整，寻求空间重构与功能升级的破局之道，具有紧迫的现实意义。
1.2 宏观背景：国家战略赋能与桂林城市能级跃升的历史机遇
当前，叠彩区的发展正处在多重战略机遇叠加的黄金期。国家层面，《桂林世界级旅游城市建设发展规划》获得批复，将桂林发展提升至国家战略高度，为城市能级跃升注入了强大政策动力。自治区层面，“向海图强”战略和“十五五”规划的实施，要求内陆地区优化空间布局，更好地融入全区发展大局。市级层面，《桂林市国土空间总体规划（2021-2035年）》获得自治区政府批复，明确了构建“两核、两带、八组团”中心城区空间结构的蓝图，并特别强调要“持续优化城镇空间格局，发挥规模效应和辐射带动作用”。同时，最新的中心城区控规大纲提出了“实业立市、功能完善、魅力提升”三大战略，意图以工业发展为突破口，“再造一个新桂林”。这些顶层设计都为叠彩区通过区划调整融入更大发展格局、重塑自身功能定位提供了根本遵循和行动指南。
1.3 核心问题：叠彩区行政区划调整的战略方向、路径与价值
本研究旨在系统回答以下核心问题：在桂林建设世界级旅游城市和优化市域空间结构的战略框架下，叠彩区应选择与哪个相邻区域进行行政区划整合，才能最大程度地释放发展潜能？这种调整应遵循何种原则、设定何种目标？需要设计怎样的具体方案和实施路径？又将面临哪些风险与挑战，如何构建有效的保障体系？通过对这些问题的深入探究，本报告力求为叠彩区乃至桂林市的长远发展提供科学的决策参考。
2.1 历史沿革与区划变迁：从“凤北区”到现代市辖区
叠彩区的行政建制源远流长，但作为现代市辖区，其历史始于1979年7月正式成立。其前身可追溯至民国时期的凤北区，解放后历经桂林市第三区、第一区等变迁，街道和人民公社体制多次调整。1996年12月，桂林市进行重大区划调整，原郊区大河乡及穿山乡的清风村划归叠彩区，组成新的大河乡，显著拓展了区域面积。1997年3月，设立叠彩、北门两个街道办事处，形成了延续至今的“两街一乡”（叠彩街道、北门街道、大河乡）格局。区政府驻地也于2006年从凤北路8号迁至现址中山北路147号。这一沿革表明，叠彩区通过吸纳相邻乡域实现空间拓展已有成功先例，也为未来的调整提供了历史经验。
2.2 自然地理与资源禀赋：漓江穿城、名山荟萃的生态文旅宝地
叠彩区位于桂林市区北部，地处北纬25°17′02″—25°21′42″，东经110°16′13″—110°22′55″之间，南北纵距7.84千米，东西横距11.25千米。全域属典型的喀斯特地貌，峰林平原与丘陵相间，地势低平，自北向南微倾。漓江作为桂林的母亲河，穿城南流，形成了独特的滨江景观带。区内山系众多，拥有尧山、叠彩山、伏波山、虞山等名山，以及伏龙洲、南洲等江心岛，木龙洞、风洞等奇石异洞点缀其间。水系除漓江干流外，还有灵剑溪、董家河等支流，以及宝贤湖、西清湖、铁佛塘等湖泊池塘。这种“千峰环野立，一水抱城流”的山水格局，是叠彩区最核心、最不可复制的资源禀赋，但也构成了生态保护的红线约束。
2.3 经济社会发展概览：服务业主导的城区经济与特色农业
根据2024年数据，叠彩区户籍人口16.90万人，其中城镇人口15.89万人，城镇化水平高。全年地区生产总值95.93亿元，同比增长1.8%。三次产业结构为2.4:9.3:88.4，呈现出高度服务化的特征。其中，以文旅、商贸为主的第三产业增加值84.77亿元，是绝对主导。社会消费品零售总额80.01亿元，但增速为负（-1.3%），反映消费市场活力有待激发。工业增加值仅8.89亿元，虽增速较快（8.5%），但基数小，以粮油加工（如力源集团）、机械、中药等传统产业为主，新兴工业项目偏少，缺乏大项目带动。农业特色鲜明，以花卉苗木、无公害蔬菜为主导，广西花卉苗木交易中心已成为重要平台。城镇居民人均可支配收入46160元，保持增长。总体而言，叠彩区经济总量在桂林各城区中偏小，结构上过度依赖传统服务业，工业“短腿”问题突出，经济增长内生动力不足。
2.4 核心优势分析：文旅资源富集、交通枢纽地位、特色产业初显
叠彩区的优势集中体现在三个方面：
一是顶级的文旅资源组合
。不仅拥有叠彩山、伏波山等自然名胜，还有八路军桂林办事处等红色文化资源，以及正在推进的古宋城历史文化街区、铁路生态旅游新城等重大项目，文旅融合发展潜力巨大。
二是突出的交通区位优势
。湘桂铁路、322国道纵贯全境，桂林火车北站坐落区内，是重要的铁路客运枢纽；同时毗邻漓江水道，具备水陆联运条件。
三是特色产业开始破题
。以“漓江美谷”为核心的江东片区医旅美融合发展示范区被列为自治区重点文旅项目，花卉苗木产业通过交易会和精品园建设已形成一定品牌影响力，为产业转型升级提供了切入点。
2.5 突出瓶颈识别：空间受限、产业薄弱、城乡失衡、治理挑战
叠彩区的发展瓶颈相互交织，制约明显：
一是空间资源硬约束
。52平方公里的狭小区域内，老城区建成度高，可开发建设用地稀缺；大河乡虽面积较大（39平方公里），但部分属于生态保护区和基本农田，可利用空间同样受限。这导致重大产业项目“落地难”，城市更新成本高昂。
二是产业基础薄弱且结构失衡
。工业占比不足10%，缺乏规模化、集群化的产业园区，经济增长过度依赖波动性较大的文旅消费。
三是城乡二元结构依然存在
。大河乡下辖15个行政村，尽管花卉等特色农业有所发展，但城乡在基础设施、公共服务、居民收入等方面仍有差距，城乡融合发展的任务艰巨。
四是城市治理面临特殊挑战
。作为老城区与滨江区，承担着历史风貌保护、漓江生态保护、旅游秩序维护、老旧小区改造等多重压力，对精细化、智慧化治理能力提出了极高要求。
3.1 国家与区域战略叠加带来的历史性窗口期
如前所述，国家层面建设世界级旅游城市的战略定位，为桂林及叠彩区带来了前所未有的政策聚焦和资源倾斜。自治区“向海图强”战略虽主要面向沿海，但也要求内陆中心城市优化功能，提升辐射力，这为叠彩区通过区划调整增强自身能级、更好地服务全市乃至全区战略提供了逻辑支撑。桂林市“十五五”规划编制正在深入推进，区委区政府强调要“在科创桂林、产业高质量发展、文旅焕新等方面持续发力”，这本身就蕴含着对空间载体和治理结构优化的内在需求。当前正是谋划长远、布局未来的关键窗口期。
3.2 桂林市国土空间总体规划（2021-2035）的导向与约束
《桂林市国土空间总体规划（2021-2035年）》是各项开发保护建设活动的基本依据。该规划强调“严守国土空间安全底线”，包括耕地保护、生态红线、城镇开发边界等刚性约束。对于叠彩区而言，其滨江地带和部分山体、农田必然受到严格保护，这决定了其未来发展不能走规模扩张的老路，而必须走内涵提升、功能优化、区域协同的新路。规划提出的“两核、两带、八组团”中心城区结构，也暗示了需要通过区划调整来优化功能分区，促进“核”与“带”、“组团”之间的高效协同。
3.3 相邻区域（秀峰区、七星区、灵川县）发展态势与互动关系
叠彩区与三个县级政区相邻，各具特点：
西侧秀峰区
：面积约43-54平方公里，是桂林传统的商业、文化和行政核心区，拥有独秀峰、靖江王城、东西巷等顶级资源。两区边界线长1.42千米，城市建成区已完全连绵。秀峰区同样面临空间饱和、产业载体不足的困境，但其商业文旅能量更强。两区整合，能瞬间形成一个面积约95-106平方公里、人口超30万、文旅资源无敌的核心板块，实现优势互补。
东南侧七星区
：面积约97平方公里，是桂林高新技术产业开发区和大学园区所在地，经济活力强，创新资源丰富。七星区发展自成体系，定位清晰，与叠彩区在产业梯度、城市功能上差异较大。整合的潜在价值在于科技与文旅融合，但现实障碍是发展重心不同、整合行政成本高，且七星区自身发展空间相对充裕，整合的迫切性不强。
北侧及东侧灵川县
：是紧邻市区的县，县城八里街与叠彩区几乎无缝连接，同城化程度极高。自治区已明确“支持灵川撤县设区”。灵川县面积广阔，产业空间大，但产业发展方向尚不明晰。一旦灵川设区，将为桂林主城区向北拓展打开战略空间。叠彩区与灵川协同，能为其突破北部空间制约、获取产业拓展腹地提供可能。
3.4 各方向整合的潜力、可行性及风险初步研判
西向（秀峰）整合
：潜力最大，可行性最高。核心价值在于打造世界级旅游城市核心引擎，破解共同空间瓶颈。风险在于合并初期可能存在机构融合与文化磨合问题。
东南向（七星）整合
：潜力在于创新驱动，但可行性较低。两者差异大于互补，整合必要性不足，可能引发内部发展重心冲突。
北向/东向（灵川）协同
：潜力巨大，但属于中长期战略。取决于灵川撤县设区进程，且涉及跨层级调整，程序复杂。近期宜加强基础设施和产业对接，远期可谋划区划调整。
4.1 根本指导原则：相邻性、功能性、协同性、渐进性、人民性
为确保调整科学、稳妥、有效，必须恪守以下原则：
一是严格相邻性原则
。调整必须限于地理上直接接壤的行政单元，确保调整后区域版图的完整性和管理的连续性，本报告聚焦的西向、东南向、北向整合均符合此原则。
二是突出功能性原则
。调整应以解决具体发展问题、优化功能布局为导向，而非简单的面积合并。要有利于历史文化与生态保护、有利于产业集聚与升级、有利于公共服务均等化。
三是强化协同性原则
。追求“1+1>2”的协同效应，促进资源要素在更大范围内优化配置，提升整体竞争力。
四是坚持渐进性原则
。充分借鉴广西过往区划调整的成功经验，科学论证，分步实施，确保平稳过渡，社会有序。
五是牢守人民性原则
。调整全过程应广泛听取民意，确保公共服务不降级、民生保障有改善，让改革发展成果惠及全体市民。
4.2 深层战略逻辑：从“边界分割”到“流域协同”与“功能重构”
本次区划调整研究的深层逻辑在于推动治理模式转型。当前以行政边界为壁垒的“行政区经济”，容易导致漓江流域保护、古城整体打造、交通枢纽联动等方面的协调成本高昂和效率损失。通过合理的区划调整，旨在打破束缚，按照“流域共同体”（如漓江保护与开发）、“功能共同体”（如古城文旅核心区）来统筹规划、建设和管理，实现从“划界而治”到“按功能治”的转变，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。
4.3 四维目标体系：空间拓展、功能优化、产业振兴、治理现代化
通过行政区划调整，力争实现以下四位一体的目标：
空间拓展目标
：有效突破52平方公里的空间锁定，获取关键的战略储备用地和产业发展腹地，为城市更新和产业升级提供物理承载。
功能优化目标
：优化国土空间布局，使历史文化保护、生态宜居、现代商业服务、交通枢纽、产业创新等功能在更合理的空间单元上得到强化和协同，解决功能碎片化问题。
产业振兴目标
：为发展文旅新业态、医美大健康、花卉苗木、现代物流乃至高新技术配套产业提供载体，优化经济结构，培育新质生产力，增强经济韧性和竞争力。
治理现代化目标
：建立更高效、更精细的跨区域协调治理机制，降低行政成本，提升公共服务均等化水平和城市安全韧性，实现治理体系和治理能力现代化。
5.1 方案一（西向整合）：与秀峰区构建“桂林古城核心区”
5.1.1 整合的必要性：破解共同空间约束，串联顶级文旅资源
秀峰与叠彩，同为桂林老城核心，都面临着“螺蛳壳里做道场”的窘境。秀峰区商业发达但空间枯竭，叠彩区文旅资源丰富但产业薄弱。两区分治，使得本应一体规划、整体打造的“独秀峰—靖江王城—漓江—叠彩山—伏波山”这一世界级文旅金线，被行政边界割裂，在规划衔接、设施共享、营销协同、管理联动上存在诸多不便。整合后，能在一个统一的行政主体下，统筹解决老城保护与更新、交通疏解、旅游服务提升等共同难题，释放出巨大的协同红利。
5.1.2 整合的可行性：地理无缝对接、历史同源、功能高度互补
可行性基础极为坚实。
地理上
，两区边界清晰，建成区完全连绵，整合后区域形状规整。
历史上
，两区同属桂林古城范畴，文化认同感强。
功能上
，秀峰强在商业消费与行政文化，叠彩强在山水景观与交通枢纽，且拥有江东片区等待开发空间，互补性极强。整合后，秀峰的商业能量可向东岸辐射，带动江东片区高品质开发；叠彩的交通物流优势可为整个核心区提供支撑。
5.1.3 具体方案设计：整体合并与内部街道重组
建议采用“整体合并，功能分区”模式。将现秀峰区行政区域整体并入叠彩区，或反之（考虑到历史品牌，新名称可专题研究）。合并后，新的行政区面积约95-106平方公里，人口超30万。随后，对原有的秀峰、叠彩共5个街道（秀峰、丽君、甲山；叠彩、北门）和大河乡进行科学重组。可考虑设立6-8个新的街道或功能片区，例如：设立“古城文旅核心区”（原秀峰核心区及叠彩滨江部分）、“琴潭现代商务区”、“江东医旅美发展区”、“尧山生态休闲区”、“大河城乡融合示范区”等，实现从“行政区划”向“功能区划”的治理转变。
5.1.4 预期效益：打造世界级旅游城市核心引擎
效益将极为显著：
空间效益
：获得近乎翻倍的发展空间，为重大项目落地和城市更新提供可能。
文旅效益
：实现顶级资源的统一管理、规划和营销，可打造更具国际竞争力的“桂林古城”整体品牌。
经济能级
：经济总量、财政实力将跃居全市前列，更有能力投资建设重大基础设施。
治理效能
：减少一个县级行政机构，降低协调成本，有利于统筹解决跨区域问题。
5.2 方案二（东南向整合）：与七星区联动发展“高新-文旅融合带”
5.2.1 整合的潜在价值：嫁接高新技术与文旅产业
七星区是桂林的创新引擎，拥有高校、科研院所和高新技术企业。理论上，整合可以尝试将七星区的科技创新能力与叠彩区的文旅资源进行嫁接，探索发展数字文旅、智慧旅游、文创设计等新业态，为叠彩区产业升级提供科技支撑。
5.2.2 现实障碍分析：发展梯度差异、整合成本与必要性存疑
然而，现实障碍巨大。首先，两区发展阶段和重心不同，七星区聚焦科技创新和产业发展，叠彩区聚焦文旅服务和生态保护，强行整合可能导致资源错配和内部张力。其次，七星区自身发展空间相对充足，并无通过整合获取空间的迫切需求。最后，整合涉及两个规模相当、体系完整的城区，行政成本、人员安置、机构重组难度极大，而预期收益却不明确。因此，该方案在当前及可预见的未来，可行性很低。
5.3 方案三（北向/东向协同）：与灵川县共筑“城市北拓产业走廊”
5.3.1 灵川撤县设区的区域背景与战略意义
灵川撤县设区是桂林城市发展的必然趋势，已获自治区政策支持。此举将彻底打破灵川与主城区的行政壁垒，实现规划、建设、管理、服务的全面一体化，为桂林城市北拓奠定制度基础。
5.3.2 叠彩区向北拓展的战略价值：获取产业腹地，承接功能疏解
对叠彩区而言，与灵川协同发展具有重大战略价值。叠彩区北部与大河乡接壤的灵川县定江镇等地，地势相对平缓，发展空间广阔。一旦灵川设区，叠彩区可积极谋划将这部分区域纳入，或建立紧密的协同发展机制。这能为叠彩区发展需要较大空间的产业（如物流仓储、高端制造配套、花卉苗木精深加工等）提供理想腹地，同时也有助于承接老城区的部分非核心功能疏解。
5.3.3 协同路径构想：近期加强基础设施对接，远期谋划区划调整
该方案宜作为中长期战略储备。近期（“十五五”期间），应全力推动与灵川县在交通路网（如北二环、东三环延伸）、市政设施、产业规划上的无缝对接，为未来一体化发展打下坚实基础。远期（“十六五”及以后），待灵川设区完成且一体化发展到较高程度后，可再深入研究将灵川区临近部分划入叠彩区的具体方案，实现区划调整水到渠成。
5.4 综合比选与推荐策略
综合比较，
方案一（西向整合）
优势最为突出：调整范围集中，历史与现实基础好，整合效益立竿见影，能直接破解当前最紧迫的核心区发展问题，且符合全市优化功能布局的大方向。
方案三（北向协同）
潜力巨大，但属于远期布局，可作为重要战略补充。
方案二（东南向整合）
在当前条件下不具备可行性。
推荐策略
：将“叠彩—秀峰整合”作为“十五五”至“十六五”初期重点研究和推动的主导方案。同时，将“叠彩—灵川协同”作为并行不悖的长期战略，积极介入灵川撤县设区进程，加强北部片区的基础设施和产业预布局。两者可形成“近期强核心、远期拓腹地”的战略组合。
6.1 调整范围与边界重划方案
调整范围明确为：现桂林市叠彩区与秀峰区全部行政区域。调整后，新行政区的四至边界为：东至灵川县，南至象山区、七星区，西至临桂区、灵川县，北至灵川县。需由民政部门牵头，自然资源部门配合，进行精确勘界，设立永久性界桩。内部原有区界自然消失。
6.2 行政管理体系重构：机构合并、人员安置与财政体制调整
机构合并
：撤销原叠彩区、秀峰区党委、政府、人大、政协等机构，按程序组建新的领导机构。区直部门（如发改、教育、卫健等）对应合并，优化职能，避免臃肿。可设置过渡期，确保工作不断档。
人员安置
：坚持“人随事走”与个人意愿相结合的原则。领导干部由市委统筹安排，一般工作人员原则上整体划转。制定详细的安置方案，确保待遇平稳衔接，加强思想疏导和业务培训。
财政体制调整
：由市财政局牵头，核定新区的财政基数，调整市与区的财政体制。合并初期，可考虑设立过渡期财政政策，确保新区有足够财力保障运转和民生支出。
6.3 国土空间与功能布局优化方案
立即启动新区国土空间总体规划的修编工作，落实市级总规要求，并以此为指导，优化详细规划。建议构建“一核两带三片区”的功能布局：
一核
：古城文旅商业核心。整合独秀峰、靖江王城、东西巷、中心广场、叠彩山、伏波山、漓江西岸滨江带，打造世界级历史文化与城市休闲核心。
两带
：漓江东岸生态活力带（涵盖木龙湖、虞山、江东片区）、桃花江—甲山田园风光带。
三片区
：琴潭现代综合服务片区（华润万象城周边）、江东医旅美产业发展片区、大河—尧山城乡融合与生态休闲片区。
6.4 分阶段实施路径与关键时间节点
第一阶段：深化研究与方案报批（2026-2027年）
。成立市级联合课题组，完成整合方案的详细可行性研究、社会稳定风险评估。广泛征求民意，完善方案。2027年底前，形成完备的报批材料，依次向自治区政府、国务院报请。
第二阶段：获批与组织实施（2028-2029年）
。获得国务院批复后，立即成立调整工作领导小组，制定周密的实施方案。用1年左右时间，完成机构挂牌、人员划转、资产交接、档案移交等核心工作。
第三阶段：融合发展与效能提升（2030年及以后）
。用3-5年时间，着力推进规划、产业、基础设施、公共服务、社会治理的深度融合，全面释放改革红利。
6.5 社会风险评估与应对预案
主要风险包括：干部队伍思想波动、部分群众对公共服务变化的担忧、短期管理衔接可能出现的问题、社会舆论误解等。应对预案：加强政策宣传解读，设立专门咨询和信访渠道；确保教育、医疗、社保等民生服务在过渡期不断、不降、不乱；制定突发事件应急处置预案；加强舆情监测和正面引导。
第七章 综合保障体系构建
7.1 组织保障：成立高规格工作领导小组与专家咨询委员会
建议由桂林市委、市政府主要领导担任组长，相关常委和副市长担任副组长，市直相关部门及两区主要领导为成员，统筹决策调整重大事宜。下设办公室在市民政局。同时，聘请国内区域经济、城市规划、公共管理、法律等领域的知名专家组成咨询委员会，全程提供智力支持。
7.2 政策保障：争取上级特殊支持与配套政策创新
积极向国家发改委、民政部等部委汇报，争取将此次调整作为世界级旅游城市建设体制机制创新的试点。向自治区争取在土地指标、财政转移支付、重大项目布局等方面的倾斜支持。市级层面，需研究出台涉及机构编制、人事管理、财政税收、土地管理、招商引资、社会保障衔接等一系列配套政策，形成“政策包”，确保调整平稳推进。
7.3 财政保障：设立专项资金与建立长效投入机制
市级财政应设立“区划调整与融合发展专项资金”，用于保障过渡期各项工作经费，特别是民生领域的必要投入。研究建立新的财政体制，确保新区事权与财权相匹配。鼓励采用PPP等模式，吸引社会资本参与新区基础设施和公共服务设施建设。
7.4 社会保障：确保公共服务无缝衔接与民生福祉提升
制定详细的公共服务衔接方案，确保调整期间和调整后，教育学区划分、医保报销、养老金发放、户籍办理等事项平稳过渡，不给群众添麻烦。对可能受影响的困难群体，做好兜底保障。将区划调整与城市更新、老旧小区改造、乡村振兴等工作有机结合，让群众切实感受到生活环境的改善和生活水平的提高。
7.5 舆论保障：加强宣传引导，凝聚最大共识
坚持公开、透明原则，通过新闻发布会、政府网站、官方新媒体等渠道，及时、准确、全面地发布调整信息，解读政策意图，展示美好前景。主动设置议题，讲清调整的必要性、可行性和对城市、对百姓的长远好处。及时回应社会关切，澄清不实信息，营造理解、支持、参与调整的良好社会氛围。
第八章 结论与展望
8.1 主要研究结论
本研究通过系统分析得出以下核心结论：第一，桂林市叠彩区发展优势与瓶颈并存，空间约束已成为制约其服务桂林世界级旅游城市核心功能的关键短板，推进行政区划调整具有战略必要性。第二，在严格遵循“相邻整合”原则下，与西侧秀峰区进行整合，是破解叠彩区当前发展困境最直接、最有效、可行性最高的路径，能迅速打造一个功能完整、能级跃升的“桂林古城核心区”。第三，与灵川县的协同发展是重要的远期战略，应与西向整合形成时序接续、功能互补的战略组合。第四，成功的区划调整需要科学的方案设计、稳妥的实施路径和完备的保障体系。
8.2 政策建议
第一，建议桂林市委、市政府将“叠彩—秀峰整合”研究正式提上议事日程，纳入全市“十五五”规划后期或“十六五”规划前期重大改革事项进行谋划。第二，立即组建权威的联合研究团队，启动方案的深化可行性研究，同步开展社会稳定风险评估。第三，在社会广泛共识的基础上，按照法定程序，积极稳妥地推进方案论证和报批工作。第四，调整过程中和调整后，必须始终坚持以人民为中心，确保民生福祉，让改革成果真正惠及全体市民。
8.3 研究不足与未来展望
本研究主要基于公开资料和政策文本分析，对于调整可能涉及的深层利益格局、干部群众的微观心理等，有待更深入的实地调研。未来，随着灵川撤县设区进程的明朗和桂林市发展战略的进一步细化，相关研究需要动态跟进。我们坚信，通过科学谋划、审慎决策、稳步实施，叠彩区必能突破空间桎梏，在桂林打造世界级旅游城市的壮丽画卷中，绘就浓墨重彩的“叠彩”新篇章。