云南昭通市彝良县区域行政区划调整的战略布局研究报告

（个人研究报告）

报告撰写人：湘映

摘要

本报告以政策研究者视角，聚焦云南省昭通市“天麻之乡”——彝良县，系统审视其在国家长江经济带建设、乌蒙山片区振兴发展、乡村振兴战略及云南省“3815”战略发展目标下的独特区位价值与发展使命。报告基于彝良县2024-2025年详实的经济社会数据与《彝良县国土空间总体规划（2021—2035年）》，深入剖析其作为“世界天麻原产地”、“罗炳辉将军故里”、“国家乡村振兴重点帮扶县”和“滇川黔三省八县结合部”的多重身份。研究指出，彝良县正依托“4+N”高原特色农业与“硅基材料+生物资源加工”的工业体系，推动经济向绿色、特色、融合方向转型，呈现稳中向好态势。然而，经济总量与人口规模不匹配、中心城区辐射带动力有待提升、内部发展不平衡、跨区域协同机制有待深化等问题依然存在。现行“2街道9镇5乡”的行政区划格局在适应“一主一次，两轴两翼”空间战略、提升资源配置效率、深化三省交界地区协同等方面面临制约。本报告遵循“内部优化、相邻整合、区域协同、发展驱动、民生为本”的核心原则，提出以

“做强中心城、培育副中心、优化发展轴、深化边界融”

为总体思路的行政区划调整方案。具体包括：优化角奎、发界两街道协同治理与功能布局；全力支持奎香苗族彝族乡建设县域南部副中心；强化沿洛泽河、白水江两条发展轴沿线乡镇功能整合；并探索建立“彝良—镇雄—威信—贵州威宁”交界地区协同发展机制。旨在通过区划资源的精细化配置与体制机制创新，进一步释放彝良县的特色农业优势、矿产资源潜力和门户区位价值，巩固拓展脱贫攻坚成果，全面推进乡村振兴，切实提升全县人民收入与福祉，并为昭通市建设“脱贫致富示范区”和“工业转型发展示范区”提供中部支撑。

一、 引言：研究背景与核心命题

行政区划是国家治理体系的空间基石，其科学设置与动态优化对于促进生产要素合理流动、优化国土空间开发保护格局、提升区域治理现代化水平具有基础性、战略性作用。当前，我国正深入实施区域协调发展战略、乡村振兴战略、新型城镇化战略以及生态文明建设战略，为特色农业县、资源型县域、边界型县域的行政区划优化提供了重要的政策窗口与历史机遇。

彝良县，取“益良”谐音，寓意“更加美好”，地处云南省东北部乌蒙山区，昭通市中部，东接镇雄、威信，南邻贵州省威宁、赫章，西连昭阳区、大关县，北毗盐津县、四川省筠连县，是典型的“三省八县”结合部。作为世界天麻的原产地和“中国天麻之乡”，其独特的立体气候和生态资源孕育了以天麻为核心的特色农业体系。同时，丰富的硅矿等矿产资源为工业转型提供了基础。随着渝昆高铁彝良北站、威彝高速、麻彝高速、盐镇高速等重大交通项目的全面推进，其“出滇入川进黔”的咽喉通道地位日益凸显。

在昭通市聚力做好“产、城、人”三篇文章、推进“六大战略”的宏观背景下，彝良县2024年GDP达168.2亿元，同比增长5.0%，增速位居全市第三，但经济总量仍有较大提升空间。《彝良县国土空间总体规划》提出了构建“一主一次，两轴两翼”的国土空间开发格局，以及建设“脱贫致富示范区、工业转型发展示范区、全国优质天麻产业基地”的战略定位。如何使现行的行政区划设置更好地服务于这一宏伟蓝图，破解中心城区能级不足、南部片区缺乏增长极、发展轴联动效应不强、省际交界协同机制待深化等体制机制障碍，成为彝良县实现特色产业升级、在乌蒙山片区振兴中发挥更大作用必须回答的核心命题。本报告旨在通过系统研究，提出科学、审慎、前瞻的行政区划调整战略布局，为决策提供学术参考。

二、 彝良县发展现状与行政区划制约的深度诊断

（一）经济社会发展态势与特征

经济总量稳步增长，结构持续优化

：2024年，彝良县实现地区生产总值168.2亿元，按不变价格计算，同比增长5.0%。三次产业结构为19.93:31.74:48.33，第三产业占比接近一半，经济结构向服务业主导转型。2025年，全县完成地区生产总值175.62亿元，同比增长4.8%。民营经济活力较强，2024年民营经济增加值占GDP比重达55.6%。

特色农业产业体系优势突出，富民效应显著

：构建了以天麻、竹子、花椒、肉牛为主，烤烟、马铃薯等为辅的“4+N”高原特色农业产业体系。2024年，天麻、竹子、花椒分别实现产值45亿元、12.87亿元、21.72亿元，农业综合产值达111.8亿元。创新“721”利益分配模式，让农户深度融入产业链并分享增值收益。2025年，“4+N”产业综合产值达121.71亿元。

工业转型步伐加快，园区经济初具规模

：云南彝良产业园区规划面积1427.971公顷，由钟鸣、小草坝、洛泽河、松林、奎香五个片区组成，定位为区域性绿色硅产业基地、生物资源加工产业基地。硅基材料、碳素材料、建筑材料等产业正在培育。

文旅融合蓬勃发展，红色与生态资源并重

：小草坝生态旅游景区入选全省绿美A级景区标杆典型，罗炳辉将军纪念馆成功创建国家3A级景区，龙潭社区、宝藏村获评云南省金牌旅游村。“云中苗寨”、“秘境宝藏”等农文旅融合项目成为乡村振兴新亮点。

城乡收入持续增加，但绝对水平有待提高

：2024年，农村常住居民人均可支配收入达14502元，增长7.1%。2025年，全县城乡居民人均可支配收入达19600元，同比增长5%。作为人口大县和曾经的深度贫困地区，持续增收、促进共同富裕任务依然艰巨。

（二）现行行政区划格局与多重战略需求的张力

截至2025年，彝良县辖2个街道（角奎、发界）、9个镇（洛泽河、牛街、小草坝、龙安、龙海、荞山、钟鸣、海子、两河）、5个乡（龙街苗族彝族乡、奎香苗族彝族乡、树林彝族苗族乡、柳溪苗族乡、洛旺苗族乡），共16个乡镇（街道）。这一格局在服务新时期发展战略时，面临以下制约：

“一主”能级有待提升，双街道协同机制需强化

：“一主”指以角奎街道、发界街道共同构成的县城核心区。2021年角奎镇撤镇设两个街道，是城镇化的重要步骤。但两个街道在规划衔接、城市管理、公共服务、产业布局上的协同机制仍需深化，特别是在统筹老城区、发界易地扶贫搬迁安置区等不同板块发展时，需要更高效的跨街道协调，以真正形成“主中心”的合力，提升对全县的辐射带动力。

“一次”（副中心）培育与现行区划支撑不足

：根据《奎香苗族彝族乡国土空间规划》，其定位明确为“彝良南部副中心”，并承担“西南优质硅材料加工基地”的产业功能。然而，奎香目前为“乡”的建制，在规划权限、土地指标、重大项目布局、城镇建设管理等方面受到较多限制，难以有效承担辐射带动树林乡、龙街乡等南部片区的副中心职能。

“两轴”沿线乡镇协同不足，廊道经济效应未充分显现

：规划中的“两轴”指沿洛泽河、白水江的两条城镇发展轴，串联了洛泽河、角奎、发界、牛街、柳溪、洛旺等多个乡镇。各轴沿线乡镇资源禀赋各异（如洛泽河的工矿、小草坝的旅游、牛街的商贸），但目前仍以点状独立发展为主，在基础设施共建共享、产业互补协作、旅游线路整合等方面缺乏有效的区划引导和常态化协同机制。

跨省交界协同治理机制有待深化，“三省门户”优势待激活

：彝良县与贵州省威宁县、赫章县，四川省筠连县接壤，拥有漫长的省际边界。作为“滇川黔三省八县结合部”，本应是开放合作的前沿，但受行政壁垒制约，在交通互联、旅游环线打造、生态共保、市场互通等方面缺乏常态化、高层次的协同机制，“结合部”的区位优势未能充分转化为发展动能。

部分乡镇规模小、实力弱，特色资源分散

：例如，柳溪苗族乡、洛旺苗族乡位于白水江流域，生态和民族文化资源独特，但独立开发能力有限；海子镇、两河镇等农业乡镇，产业同质化程度较高。部分乡镇“小散弱”的局面影响了全域协调发展效能和规模经济效益。

三、 彝良县行政区划调整的战略必要性、可行性及核心原则

（一）战略必要性

落实国土空间总体规划，保障“一主一次，两轴两翼”蓝图落地的需要

：调整是确保规划从图纸走向现实的关键制度保障，有利于理顺中心城区、南部副中心及两条发展带内部的管理关系，强化规划约束力和执行力。

破解“特色农业大县”发展约束，提升中心城区治理效能的迫切需要

：通过优化两个街道的协同机制，可以更好地应对县城在移民社区融合、城市精细化管理、特色农产品集散等方面的复杂挑战，提升城市综合服务功能。

培育南部增长极，优化县域经济空间布局的关键举措

：支持奎香乡能级提升，是改变县域经济过度依赖县城单核、推动形成“中心城区+南部副中心”双轮驱动格局的必然选择，有利于促进南部少数民族地区振兴。

深化“三省交界”协同，打造跨省合作样板的有效途径

：探索建立跨省协同平台，是彝良县发挥独特门户优势、主动融入成渝地区双城经济圈和黔中城市群、在乌蒙山片区协同发展中发挥枢纽作用的战略举措。

巩固脱贫成果，促进生态富民和共同富裕的基础支撑

：合理的区划调整有助于将帮扶政策、资源要素更精准地投向天麻、竹产业等特色富民产业，促进“绿水青山”向“金山银山”转化，持续拓宽农民增收渠道。

（二）现实可行性

政策环境有利

：国家乡村振兴战略、区域协调发展战略为脱贫地区发展和跨省合作提供了强力支持。云南省“3815”战略和昭通市“六大战略”明确要求彝良建设示范区和产业基地。

特色产业基础扎实

：“4+N”农业产业体系成熟，产值超百亿元；硅基材料等工业产业正在兴起。特色产业为区划优化和区域协作提供了坚实的经济纽带和民生基础。

规划准备充分

：《彝良县国土空间总体规划（2021-2035年）》已于2024年5月获昭通市人民政府批复，各乡镇国土空间规划也在编制或公示中，为调整提供了科学系统的指引。

区域合作共识增强

：随着交通条件改善和经济发展，彝良与周边贵州、四川县区的经贸往来、人员交流日益频繁，深化合作的民间基础与政府意愿都在积累。

治理创新有实践

：在易地扶贫搬迁社区治理、农文旅融合示范村建设、天麻产业“721”利益联结机制等方面积累了丰富经验，可为更大范围的区划与治理优化提供借鉴。

（三）调整的核心原则

立足县情，内部优化优先

：调整应首先聚焦于县域内部乡镇（街道）设置的优化与功能整合，不主张脱离实际、缺乏基础的激进式区划重组。

相邻整合，地理文化相连

：任何调整都必须基于地理相邻、人文相近、经济联系紧密的单元，确保调整后的区域具有自然和社会的完整性。

发展驱动，聚焦产业升级

：调整应以培育经济增长极、做强天麻等特色农业、做优硅基材料工业、促进农文旅融合为首要目标。

区域协同，创新机制突破

：对于跨省协同，重点在于创新协作平台与管理模式，推动规划、交通、产业、生态、市场的深度对接与共享。

稳妥渐进，确保民生改善

：尊重历史、文化和群众（特别是少数民族和移民）意愿，周密部署，分步实施，确保调整过程平稳有序，并切实提升公共服务水平和居民福祉。

四、 彝良县行政区划战略性调整方案设计

基于“做强中心城、培育副中心、优化发展轴、深化边界融”的总思路，提出以下多层次、分阶段的调整方案：

（一）第一层次：做强“一主”，优化双街道协同治理（近期：1-3年）

核心目标：提升县城核心区综合承载力和治理水平，强化角奎、发界两街道的协同发展。

建立“县城核心区一体化发展协调机制”

：由县委、县政府分管领导牵头，两个街道及县直相关部门参与，形成常态化的联席会议制度。统筹负责跨街道的城市规划实施、重大基础设施建设、移民社区服务、城市精细化管理、特色农产品交易市场布局等事务。

推动街道内部管理精细化与功能互补

：

角奎街道

：作为老城核心，重点强化行政、文化、商业综合服务功能，提升传统街区风貌。

发界街道

：作为易地扶贫搬迁集中安置区，重点完善社区服务、就业帮扶、社会融入等功能，打造新型城镇社区治理样板。

研究适时优化两街道管辖边界

：根据城市发展实际和未来拓展方向，在条件成熟时，可对两个街道的管辖边界进行科学微调，使其更符合城市功能分区。

（二）第二层次：培育“一次”，支持奎香乡建设南部副中心（中期：3-5年）

核心目标：将奎香苗族彝族乡建设成为辐射带动县域南部片区的综合副中心和硅产业基地。

全力支持奎香苗族彝族乡“撤乡设镇”并探索“强镇扩权”

：积极争取上级支持，将奎香乡改为“奎香镇”。依托其作为云南彝良产业园区奎香片区、松林片区载体的优势，依法赋予其更大的经济社会发展自主权，特别是在硅砂资源开发、园区建设、城镇管理等方面的权限。

推动“奎香—树林—龙街”南部协同发展板块建设

：以奎香为龙头，整合树林彝族苗族乡、龙街苗族彝族乡的生态、农业和民族文化资源，共同打造红色旅游、生态养殖、特色种植协同区，形成南部经济增长极。

（三）第三层次：优化“两轴”，促进廊道经济联动发展（中远期：5-10年）

核心目标：强化沿洛泽河、白水江两条城镇发展轴沿线乡镇的功能互补与产业协同。

洛泽河发展轴（东西向）

：以县城为核心，串联洛泽河镇（工矿）、角奎街道、发界街道、龙安镇等。重点加强交通互联、产业配套（如天麻加工、硅材料下游产业）、城镇功能衔接。

白水江发展轴（东北—西南向）

：串联牛街镇（商贸、旅游）、柳溪苗族乡、洛旺苗族乡等。重点发展生态旅游、特色农业、边境商贸，打造彝良东北部开放门户和生态文旅走廊。

（四）第四层次：深化“边界融”，探索省际交界协同新路径（远期：持续研究推进）

核心目标：创新区域协作机制，打造乌蒙山片区省际交界协同发展的“彝良节点”。

积极推动建立“彝良—镇雄—威信—贵州威宁”乌蒙山片区东部协同发展联系会议机制

：由相关县轮流牵头，建立常态化沟通平台。聚焦：

交通互联

：共同推进省际断头路、旅游公路连接。

旅游联动

：联合打造“乌蒙天麻”、“红色乌蒙”等区域旅游品牌。

产业协作

：围绕天麻、竹子、肉牛等特色农业，构建跨区域产业链。

生态共保

：建立跨界河流、森林资源保护联防联治机制。

探索与四川省筠连县的专项合作

：在矿产资源开发、农产品销售等方面建立对口协作关系。

五、 实施路径与综合保障体系

（一）组织与法律保障

成立由县委、县政府主要领导负责的“彝良县行政区划优化与区域协同发展工作领导小组”，统筹协调内部调整与对外协作事宜。内部乡镇（街道）调整严格遵循《行政区划管理条例》，履行调研、论证、风险评估、公众参与（特别是少数民族群众意见）、申报审批等法定程序。跨省协同机制需积极争取市级层面协调，以政府间合作备忘录等形式予以固化。

（二）规划与政策衔接

将区划优化方案与“十五五”规划及国土空间详细规划紧密衔接，确保调整服务于长远发展蓝图。研究制定支持奎香副中心建设、天麻全产业链发展、硅基材料产业培育的专项扶持政策。在跨省协同框架下，共同争取国家在乌蒙山片区振兴、革命老区发展等方面的政策与项目支持。

（三）财政与民生保障

妥善处理区划调整涉及的财政基数划转、资产移交、人员安置等问题，确保平稳过渡。始终将保障和改善民生作为出发点和落脚点。确保调整过程中和调整后，教育、医疗、社保、移民后期扶持等公共服务不中断、不降标，并承诺逐步提升。特别要保障好以天麻、竹产业为生的广大农户的利益。将区划调整与“4+N”产业体系发展紧密结合，创造更多就近就业岗位，确保群众收入持续增长。

（四）宣传引导与社会稳定

坚持公开透明，广泛宣传调整的必要性、方案内容和惠民前景，尤其要讲清对特色产业发展和群众增收的促进作用。充分听取社会各界特别是直接涉及区域干部群众、少数民族代表和移民代表的意见。进行深入细致的社会稳定风险评估，制定应急预案，及时化解矛盾。营造支持改革、共谋发展的良好氛围。

六、 预期效益分析

（一）对彝良县自身发展的效益

中心城区功能与治理水平双提升

：双街道高效协同将优化城市布局，提升管理效能，改善人居环境，增强对人才和资本的吸引力。

县域经济空间格局优化

：“一主一次”格局的形成将改变单核依赖，促进南部片区振兴，激发全域发展活力。

特色产业体系加速升级

：区划优化为天麻等农业全产业链发展和硅基材料产业集群建设提供更有效的空间载体和管理支撑。

跨省合作破局与开放度提升

：省际协同机制的建立将成为彝良融入更大区域发展格局的战略平台，带来更广阔的市场和合作机会。

民生福祉持续改善

：产业壮大将创造更多就业，公共服务优化将提升生活品质，城乡居民收入有望实现更快增长，共同富裕基础更加坚实。

（二）对昭通市及区域发展的效益

市域中部支撑强化

：彝良县的特色发展将有力支撑昭通市中部板块崛起，巩固其作为“脱贫致富示范区”和“天麻产业基地”的地位。

跨省协同示范引领

：成功探索乌蒙山片区省际交界协同模式，可为类似地区的发展提供经验。

长江上游生态屏障巩固

：流域协同治理将更有效地保护洛泽河、白水江生态环境，服务国家长江大保护战略。

七、 结论与建议

（一）主要结论

彝良县集“世界天麻原产地”、“罗炳辉将军故里”、“滇川黔三省结合部”等多重身份于一体，特色农业优势明显，矿产资源潜力巨大，区位价值独特，正处于巩固脱贫成果、推进乡村振兴、实现特色产业升级的关键时期。现行的“2街道9镇5乡”区划格局在服务“一主一次，两轴两翼”的国土空间战略时，存在中心城区双街道协同不足、南部副中心培育支撑不够、发展轴联动效应不强、省际交界协同机制待深化等问题。实施以“内部管理架构优化为基础、区域协同机制创新为突破”的行政区划战略性调整，是彝良县破解发展瓶颈、释放特色资源潜力、实现高质量跨越发展、更好担当昭通市中部崛起“引擎”的务实选择和有效路径。

（二）政策建议

立即启动县城双街道协同发展机制创新试点

：研究出台《加强角奎、发界街道协同发展的实施意见》，建立实体化的协调机构，在规划、移民社区服务、城市管理上率先实现一体化运作。

全力推进奎香南部副中心建设前期工作

：成立高规格的筹备领导小组，启动“撤乡设镇”及“强镇扩权”的可行性研究和申报准备工作，同步编制副中心建设详细规划和硅产业发展规划。

主动对接贵州威宁、四川筠连等周边县区，建立常态化沟通渠道

：争取尽快实现县级领导互访或工作会议，就旅游环线、生态保护、农产品销售等达成初步合作共识。

积极向上汇报争取支持

：将本报告思路与方案，向昭通市委、市政府及省级发改、民政、自然资源、农业农村、文旅等部门专题汇报，争取将彝良县行政区划优化与乌蒙山片区协同发展纳入相关规划，获得政策与项目倾斜。

彝良县的未来，系于天麻的芬芳，成于三省的开放。通过科学审慎的行政区划优化与大胆创新的区域协同机制探索，必能将其“特色资源”转化为“发展资本”，在乌蒙山腹地绘就一幅产业兴、生态美、民族和、百姓富的崭新画卷，为昭通建设“脱贫致富示范区”、云南融入长江经济带贡献坚实的中部力量。