关于四川省广元市青川县区域行政区划调整的战略布局研究报告

（个人研究报告）

报告撰写人：湘映

摘要

本报告以政策研究者视角，聚焦于肩负建设“国家全域旅游示范区”、“国家生态文明建设示范区”和“熊猫家园·生态青川”战略使命的四川省广元市青川县的行政区划优化与发展战略问题。青川县地处川陕甘三省结合部，素有“鸡鸣三省”之称，正深入实施“工业强县、文旅兴县、生态立县、产业富民、振兴发展”路径，锚定在“十四五”圆满收官、2024年地区生产总值达72.02亿元、同比增长8.7%、增速居全市第一、规上工业增加值增速高达28.4%、并成功构建“3+3”工业优势主导产业（铝基、硅基、锰系新材料和机械制（铸）造、食品饮料、新型建材）的高起点上，奋力在“十五五”开局之年聚焦“以中国式现代化引领青川现代化建设”目标，推动县域高质量发展实现新跨越。在成功完成2019年乡镇行政区划调整改革（撤销16个乡镇，由36个精简至20个，减幅达44.4%）、形成“12个镇（乔庄、青溪、房石、关庄、凉水、竹园、木鱼、沙州、姚渡、三锅、建峰、乐安）、8个乡（茶坝、蒿溪回族、曲河、石坝、大院回族、七佛、骑马、观音店）”总体格局的同时，也面临着如何进一步优化内部空间治理结构、破解“作为盆周山区、国家重点生态功能区向现代化生态经济强县转型中经济总量仍需壮大”、“中心城区‘双城’（乔庄、竹园）协同与辐射带动能力有待提升”、“‘一园五区两片’国土空间格局下的乡镇发展不平衡”、“部分乡镇（如观音店、骑马）地处偏远、发展内生动力有待增强”、“生态保护（大熊猫国家公园、嘉陵江上游）与文旅产业（唐家河、白龙湖）深度融合有待深化”等深层次矛盾、深度服务广元市建设川陕甘结合部现代化中心城市大局、在成渝地区双城经济圈北向拓展中发挥生态屏障和文旅门户作用的巨大机遇与挑战。

报告的核心论点是：青川县的区划优化思考应立足于其作为“熊猫家园、生态明珠”、拥有大熊猫国家公园（唐家河片区）世界级生态资源和“七佛贡茶”等国家地理标志产品，但正处在由“传统农业山区”向“现代化生态经济强县”加速转型关键阶段的特定县情。其核心目标是在筑牢长江上游重要生态安全屏障、巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的基础上，通过前瞻性谋划“双城”引领下的乡镇功能优化与空间重构、研究“乔庄镇”作为政治文化中心与“竹园镇”作为经济交通中心的协同发展机制、推动“青川经开区”（创建省级高新区）与所在区域的产城景深度融合、依据“一园五区两片”的县域国土空间格局推动差异化特色化发展，进一步释放“熊猫家园”生态品牌价值和“3+3”现代工业体系效应，最终实现经济总量跃升、产业竞争力跨越、城乡深度融合和全体人民共同富裕。所有思考必须严格遵循相邻原则，方位准确（青川县位于四川盆地北部边缘，广元市西北部，东邻广元市利州区、朝天区，南接剑阁县，西连平武县、江油市，北与甘肃省文县、武都区接壤），并以服务“建设现代化青川”总目标、促进区域协调高品质发展为根本导向。

为此，报告系统剖析了青川县在“十四五”期间的发展成就、独特优势与现存挑战，论证了在“十五五”开局之年、国家深入推进区域协调发展、新型城镇化和乡村振兴的背景下，优化内部空间布局、推动治理体系现代化的战略必要性，提出了“做强‘双城’核心、做优五大片区、深化全域协同”的总体思路。具体构想包括：研究推动乔庄、竹园“双城”功能互补与品质提升，探讨青溪、关庄、沙州等中心镇的能级提升路径；依据已批复的《青川县国土空间总体规划（2021—2035年）》及“三区三线”划定成果，优化“乔庄城乡融合发展片区”、“竹园农工融合发展片区”、“青溪生态康养旅游片区”、“关庄山地休闲旅游片区”、“沙州滨水休闲旅游片区”的镇乡布局和产业集聚；前瞻性研究部分人口规模小、发展条件受限的乡与相邻中心镇的功能整合与协同管理。报告强调，任何发展举措必须始终以发展当地经济、促进全面发展和提高人民收入福利为根本归宿，同时必须坚守生态保护红线和耕地保护底线。最后，报告提出了未来高质量发展的实施路径与综合保障建议。

一、 研究背景与战略审视

服务国家生态文明建设示范区与全域旅游示范区建设的双重使命

：青川县被定位为国家生态文明建设示范区和国家全域旅游示范区，是长江上游重要生态安全屏障和秦巴山区生物多样性保护的关键区域。思考如何通过区划优化，在巩固两项改革成果、实现经济高速增长（2024年GDP增速8.7%全市第一）的基础上，进一步强化生态保护与绿色发展协同，是履行示范区使命、探索“绿水青山就是金山银山”青川实践的关键。

破解“生态功能区”向“现代化生态经济强县”转型的发展瓶颈

：青川县生态本底优越，但作为盆周山区，城乡发展不平衡、基础设施短板等问题依然存在。需要通过优化城镇体系和产业空间布局，为生态旅游、绿色工业、特色农业等产业集群发展提供更高效的空间载体和管理机制，推动生态价值向经济价值转化。

深化两项改革“后半篇”文章与落实国土空间规划的现实要求

：2019年改革后，青川县乡镇数量大幅精简，但“物理合并”后的“化学反应”仍需深化，特别是合并村的资产融合、治理效能提升等。随着《青川县国土空间总体规划（2021—2035年）》的正式批复和“三区三线”的刚性划定，特别是首次将竹园片区纳入县城中心城区，形成“双城”发展模式，需要在改革成果和规划引领下，进一步理顺“双城”之间、五大片区内部镇乡之间的空间关系和功能协同，释放改革与规划红利。

顺应综合交通枢纽建设机遇、重塑县域经济地理格局的战略准备

：随着“3铁、2轨、4高、8干、4快”道路交通体系的规划建设，青川的交通区位优势将进一步凸显。需提前谋划，优化沿交通干线城镇布局，培育新的经济增长轴带，将“过境通道”转化为“发展走廊”。

保障“3+3”工业体系建圈强链与“熊猫家园”品牌价值转化的空间支撑

：青川县正全力构建以铝基、硅基、锰系新材料为主导，机械制造、食品饮料、新型建材协同发展的“3+3”现代工业体系，并致力于将“熊猫家园”打造成国际生态旅游目的地。思考如何使区划更好地服务“青川经开区”、“唐家河旅游区”等重大平台建设，促进产业集群化、链条化发展和文旅深度融合，是夯实县域经济根基、提升区域竞争力的核心命题。

二、 青川县发展现状、成就与核心挑战深度剖析

（一）基本概况与行政区划现状

广元市青川县位于四川盆地北部边缘，秦巴山南麓，川陕甘三省结合部，是嘉陵江上游的重要生态屏障和大熊猫国家公园的重要组成部分。全县总面积约3214.45平方千米。根据现行区划，辖

12个镇

：乔庄镇、青溪镇、房石镇、关庄镇、凉水镇、竹园镇、木鱼镇、沙州镇、姚渡镇、三锅镇、建峰镇、乐安镇；

8个乡

：茶坝乡、蒿溪回族乡、曲河乡、石坝乡、大院回族乡、七佛乡、骑马乡、观音店乡。县人民政府驻乔庄镇浙金大道中段345号。截至2024年末，全县常住人口约25万人。

（二）核心优势与战略成就

生态资源禀赋得天独厚，保护地位突出

：森林覆盖率稳定在74%以上，拥有大熊猫国家公园（唐家河片区）、唐家河国家级自然保护区、白龙湖国家级风景名胜区等众多生态品牌，是秦巴生物多样性生态功能区的核心区域，生态环境质量稳居川东北34个县区首位。

经济发展跑出加速度，工业引擎强劲

：2024年GDP达72.02亿元，增速8.7%全市第一。规上工业增加值增速28.4%，创近10年新高，全部工业增加值同比增长17.3%。成功构建“3+3”工业体系，铝基、硅基新材料等主导产业集聚成势，青川经开区创建省级高新区工作扎实推进。

特色农业优势明显，品牌价值提升

：“七佛贡茶”获四川省国际茶业博览会金奖，区域公用品牌价值达22.97亿元。“青川黑木耳”等国家地标产品影响力持续扩大。2024年粮食总产量达13.14万吨，实现“十九连丰”。

文旅融合成效显著，全域旅游格局初显

：年接待游客1422万人次，旅游综合收入163亿元。构建了以唐家河、官帽山、青龙湖为核心的西部生态康养旅游，以白龙湖为依托的东部滨水休闲旅游，以地震遗迹公园为主体的南部山地休闲旅游格局。“坝坝篮球”擂台赛成为省级标杆赛事。

改革创新活力迸发，发展环境持续优化

：两项改革“后半篇”文章扎实推进，政务服务增值化改革试点成效明显。县属国有企业资产总额达137亿元。新增高新技术企业5家、省级专精特新企业3家。

（三）面临的核心挑战与结构性矛盾

经济总量仍然偏小，区域竞争力有待增强

：尽管增速领先，但72.02亿元的GDP总量在广元市乃至全省县域中仍属较小规模。与“生态经济强县”的定位要求相比，经济辐射力、要素集聚力仍需大幅提升。

“双城”协同机制有待完善，辐射带动能力有限

：乔庄与竹园“双城”虽已纳入中心城区规划，但两者在功能互补、基础设施互联、产业协同等方面仍需加强。其他乡镇发展不平衡，东西部差异明显。

产业结构仍需优化，产业链韧性有待加强

：工业虽高速增长，但总量不大、链条不长的问题依然存在。农业产业化、品牌化水平有待提升。文旅产业对经济的综合带动效应尚未完全发挥。

生态保护与发展的矛盾依然突出

：作为国家重点生态功能区，生态保护红线面积达1035.62平方千米，占县域面积约三分之一，对工业布局、旅游开发形成刚性约束，探索生态优先、绿色发展的新路径挑战巨大。

基础设施和公共服务短板仍需补齐

：作为山区县，交通、水利、信息等基础设施建设和教育、医疗等公共服务均等化水平与发达地区相比仍有差距。

三、 深化发展的战略必要性与基本原则

（一）战略必要性

优化区域空间治理结构、提升全域发展效能的迫切需要

：通过前瞻性思考，进一步理顺镇与镇、镇与乡之间的空间关系，促进资源要素向优势区域和“双城”集中，降低行政运行成本，提高公共服务效率，提升青川作为生态经济强县的综合治理效能和区域竞争力。

强化“双城”核心功能、打造现代化宜居城镇的关键举措

：优化乔庄、竹园“双城”及与周边乡镇的空间布局，拓展城镇发展空间，完善功能配套，大幅提升“双城”的经济密度、人口承载力和区域辐射力，为“现代化青川”建设提供核心载体。

服务重大产业平台建设、推动产城景深度融合的有效途径

：使区划更好地适应“青川经开区”、“唐家河旅游区”等“一区多园”或“片区联动”的发展需求，优化园区、景区与所在镇的基础设施衔接、公共服务共享和社区治理协同，打造高质量的产城融合、文旅融合示范区。

顺应国土空间规划要求、实现差异化协同发展的战略准备

：随着“三区三线”的划定和“一园五区两片”国土空间总体规划的落地，需要在规划刚性约束下，优化五大片区的内部镇乡布局，明确功能定位，促进各片区差异化协同发展。

促进共同富裕、提升民生福祉的必然要求

：调整应有利于推动基本公共服务均等化，改善偏远乡镇群众生产生活条件，创造更多本地优质就业岗位，持续提高城乡居民收入（2024年农村居民人均可支配收入增长7.4%，全市第一），让发展成果更公平惠及全体人民。

（二）基本原则

服务战略，聚焦生态

：调整必须紧紧围绕建设国家生态文明建设示范区和全域旅游示范区的战略目标，所有举措必须有利于生态保护、绿色发展、民生改善。

生态优先，严守红线

：调整必须严格遵循生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三条控制线”，所有发展必须有利于保护大熊猫国家公园和嘉陵江上游生态屏障，探索生态产品价值实现路径。

相邻整合，功能协调

：严格遵循地理相邻、历史联系紧密、经济互补、功能协调的原则进行优化。重点推动地域相邻、产业相关、人缘相亲的镇协同发展，如唐家河片区各乡镇在生态旅游上的协同。

以人为本，改善民生

：调整应有利于促进公共服务优质共享，改善城乡人居环境，保障群众合法权益，让人民群众在区划优化中有更多获得感、幸福感、安全感。

稳妥有序，依法依规

：调整必须经过充分科学论证，严格履行法定程序，确保社会稳定。尊重历史沿革和群众意愿，妥善处理干部安置和利益关系。

规划引领，片区协同

：以已批复的国土空间总体规划为法定依据，强化规划刚性约束，推动“一园五区两片”内部和跨片区的基础设施互联、产业协作、生态共保、文旅联动。

四、 战略发展方案构想：从“生态屏障”到“经济强县”的绿色崛起之路

基于“做强‘双城’核心、做优五大片区、深化全域协同”的总体思路，提出以下方案构想：

（一）做强“乔庄—竹园”双城核心，推动中心城区功能互补与品质提升

目标：将乔庄镇打造为全县政治、文化、商贸服务中心和生态山水公园城市；将竹园镇打造为全县经济、交通、工业物流中心和低碳示范城市，形成优势互补、协同发展的“双城”格局。

研究推动“双城”功能优化与协同发展

：乔庄片区重点强化行政办公、文化教育、医疗康养、旅游集散等功能；竹园片区重点强化工业园区、物流枢纽、门户展示等功能。加强两片区在交通、市政、信息等基础设施的互联互通，推动公共服务资源共享。

探索“双城”管理体制创新

：研究建立“双城”发展协调机制，统筹规划建设、产业布局、环境治理等重大事项。优化两镇内部管理架构，提高城镇精细化管理水平。

（二）做优“一园五区两片”，依据国土空间规划优化发展格局

以《青川县国土空间总体规划（2021—2035年）》为根本遵循，优化县域空间布局：

“一园”：大熊猫国家公园（唐家河片区）

。作为核心生态保护区，严格保护生物多样性，适度开展生态体验和自然教育。

“五区”：五大乡镇级发展片区

。

乔庄城乡融合发展片区

：以乔庄镇为核心。作为全县政治文化中心，重点发展综合服务、生态康养、商贸物流等，打造生态山水公园城市。

竹园农工融合发展片区

：以竹园镇为核心。作为全县经济交通中心，重点发展铝基硅基新材料、食品饮料、现代物流等，打造低碳示范城市和县域经济副中心。

青溪生态康养旅游片区

：以青溪镇为核心，涵盖三锅、曲河等乡镇。依托唐家河、官帽山等资源，重点发展生态旅游、康养度假、特色农业。

关庄山地休闲旅游片区

：以关庄镇为核心，涵盖凉水、房石等乡镇。依托地震遗迹国家地质公园，重点发展山地休闲、科普研学、特色种植。

沙州滨水休闲旅游片区

：以沙州镇为核心，涵盖木鱼、姚渡等乡镇。依托白龙湖国家级风景名胜区，重点发展滨水休闲、水上运动、渔家风情。

“两片”：县域南北两大生态农业片

。因地制宜发展特色种植、生态养殖。

（四）深化镇乡布局优化，促进集约高效与特色发展

在坚持相邻原则、尊重民意、依法依规、稳妥推进的前提下，可进行以下前瞻性研究：

研究推动部分地域相邻、功能相近的镇乡的深度协同管理

。例如，探讨青溪生态康养旅游片区内青溪、三锅、曲河等乡镇在旅游线路整合、基础设施共建、环境共治方面的协同机制；研究沙州滨水休闲旅游片区内沙州、木鱼等乡镇在库区保护与旅游开发方面的协作路径。

重点在于强化规划协同、产业协作和公共服务延伸覆盖，现阶段应审慎推进行政合并，以优化协同机制为主

。对于大熊猫国家公园等跨行政区的平台，需强化与相关乡镇的共管共建。

强化中心镇（重点镇）的培育

。明确并重点支持各片区的核心镇，如乔庄镇（政治文化核心）、竹园镇（经济交通核心）、青溪镇（西部旅游核心）、关庄镇（南部旅游核心）、沙州镇（东部旅游核心）等，完善其基础设施和公共服务功能，提升产业集聚和人口吸纳能力。

依据乡村振兴要求优化乡村布局

：结合两项改革“后半篇”文章，持续优化村级片区规划，引导人口和产业向中心村适度集中。盘活利用农村闲置建设用地和资产，发展乡村特色产业，壮大集体经济。推广“电商+”、“旅游+”等模式。

（五）远期展望：为建成名副其实的国家生态文明建设示范区和全域旅游示范区奠定坚实基础

在持续壮大经济总量、优化产业结构、提升城镇能级、做强生态品牌的基础上，积极争取和谋划更有利于区域协调发展的行政区划体制。区划优化思考应为青川长远建设成为生态优美、产业兴旺、城乡繁荣、人民幸福的现代化生态经济强县提供坚实的空间支撑和制度保障。

五、 预期综合效益

空间治理效能显著提升

：“双城引领、五区协同”的发展格局更加清晰，镇乡协同机制顺畅，资源要素配置更加高效，全县整体竞争力持续增强。

“双城”能级实现跃升

：乔庄、竹园功能互补、协同发展，真正成为带动全县发展的强劲双引擎，县域城镇化水平和综合承载力大幅提高。

产业竞争力全面增强

：“3+3”现代工业体系更加健全，铝基硅基新材料等产业集群优势巩固，生态旅游品牌影响力扩大，现代化产业体系更具韧性和活力。

生态保护与绿色发展协同推进

：大熊猫国家公园等核心生态区得到严格保护，生态产品价值实现机制逐步建立，绿水青山真正转化为金山银山。

城乡融合与乡村振兴深度推进

：五大片区特色更加鲜明，偏远乡镇发展条件改善，村集体经济持续壮大，农民收入稳步增长，共同富裕取得实质性进展。

六、 主要风险与应对预案

区划调整可能引发的社会稳定风险

：调整涉及利益格局变化，可能引发部分干部群众的不理解。

应对

：坚持稳中求进，将工作重点放在强化规划协同、基础设施共建和公共服务共享上。对于涉及面广的调整，必须充分调研论证，广泛听取民意，依法依规履行程序，确保平稳过渡。现阶段以研究协同机制为主。

生态保护与文旅开发的平衡压力

：大熊猫国家公园、白龙湖等生态敏感区，旅游开发需严守生态红线和保护要求。

应对

：严格执行生态保护红线、自然保护地管理规定。坚持保护优先、合理利用，科学核定环境容量，控制开发强度和方式。完善生态补偿机制。

“双城”协同发展中的管理挑战

：乔庄与竹园分属不同功能定位，协同发展可能面临规划衔接、利益分配等难题。

应对

：建立高层次的“双城”协调发展领导小组和常态化协调机制。编制“双城”协同发展规划，明确功能分工、基础设施对接清单和利益共享机制。

山区基础设施短板制约

：地形复杂，基础设施建设成本高、难度大。

应对

：积极争取国家、省对革命老区、重点生态功能区的转移支付和基础设施建设项目。创新投融资模式，引导社会资本参与。

七、 实施路径与政策建议

近期（2026-2028年）：规划深化与机制构建期

成立青川县空间治理优化与高质量发展领导小组

，统筹研究“双城”协同、五大片区发展等重大问题。

制定《青川县“双城五区”协同发展实施纲要》

，明确各区域发展重点、跨区域协同事项。

启动“乔庄—竹园”双城协同发展规划编制

，重点研究功能互补、交通互联、产业互动方案。

深化青川经开区“园镇”联动机制改革

，探索建立统一的规划建设管理平台。

中期（2029-2035年）：全面发力与格局成型期

“双城五区”差异化协同发展格局基本形成

，各中心镇功能完善、特色鲜明。

“双城”能级和辐射力大幅提升

，现代化青川框架基本确立。

“3+3”现代产业体系竞争力显著增强

，国家生态文明建设示范区和全域旅游示范区成功创建。

城乡融合发展水平显著提高

，居民收入差距进一步缩小，共同富裕取得实质性进展。

远期（2036-2050年）：高质量发展与现代化青川建成期

全面建成生态优美、产业兴旺、城乡繁荣、人民幸福的现代化青川

，成为全国生态经济强县和绿色发展典范。

政策保障建议

：

争取上级政策支持

：积极向国家、省争取，将青川作为生态产品价值实现、生态补偿、乡村振兴等重点试点，在资金、项目、土地等方面给予倾斜。

强化规划权威与实施监管

：严格执行国土空间总体规划，建立“一张图”实施监督信息系统。加强“三区三线”管控和执法监督。

创新投融资机制

：整合财政资金，积极争取专项债券、特别国债、生态保护修复资金。规范运用PPP、EOD等模式，鼓励社会资本参与生态旅游、绿色产业。

深化重点领域改革

：持续深化“放管服”改革和政务服务增值化改革。稳慎推进农村集体经营性建设用地入市。深化农村集体产权制度改革。

加强干部人才队伍建设

：培养熟悉生态经济、城镇规划、文旅发展的复合型干部。实施积极的人才政策，围绕新材料、生态旅游、现代农业等领域引进和培养专业人才。

鼓励公众参与与社会协同

：在规划编制、项目建设和基层治理中，健全民意征集、社会公示等制度。发挥乡贤、社会组织、志愿者的积极作用。

八、 结论

四川省广元市青川县，这座坐拥“熊猫家园、生态明珠”世界级品牌、肩负建设国家生态文明建设示范区和全域旅游示范区战略使命的秦巴山城，在成功经受两项改革考验、实现经济高速增长、并坚定踏上高质量发展新征程后，正站在“十五五”开局、锚定现代化生态经济强县建设蓝图的历史新起点上。其未来发展，必须从服务长江上游生态安全屏障建设、深度融入成渝地区双城经济圈、引领秦巴山区绿色崛起的战略高度，对内部行政区划和空间治理结构进行前瞻性、系统性的优化思考。

本报告提出的“做强‘双城’核心、做优五大片区、深化全域协同”方案，其核心在于推动青川县从“乡镇布局已大幅精简”的现状，迈向“双城引领、五区协同、特色鲜明”的“现代化生态经济强县”新格局。通过强化乔庄、竹园“双城”的功能互补与协同发展，精准实施五大片区的差异化发展战略，最终在3214平方公里的土地上，构建一个“生态保护与经济发展相得益彰、城乡融合与乡村振兴同步推进”的新青川。这既是对其作为国家重点生态功能区、大熊猫国家公园核心区的独特生态地位和初具规模的绿色产业基础的深刻把握，也是面向高质量发展新阶段、实现人与自然和谐共生现代化的必然选择。

未来，青川县应牢牢把握成渝地区双城经济圈建设、新时代西部大开发、革命老区振兴发展等战略机遇，以国土空间规划为空间蓝图，以“熊猫家园”为生态名片，以“工业强县”为产业支撑，发扬“两幅标语”精神，勇担广元现代化建设“生态屏障”之责。通过科学的顶层设计、精准的产业选择、持续的改革开放和不懈的艰苦奋斗，一个生态更加优美、产业更加兴旺、城乡更加繁荣、人民更加幸福的现代化青川必将屹立于川陕甘结合部，不仅为广元“一区一屏两带”发展格局贡献生态力量，也为全国同类重点生态功能区、革命老区的转型发展和治理现代化，贡献宝贵的“青川智慧”与“青川方案”。

这既是一项严谨的学术研究，也是一份承载着实践思考与未来期待的政策建议，旨在为决策者提供基于实证、立足县情、着眼长远的参考。