四川省凉山州盐源县区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，系统审视四川省凉山彝族自治州盐源县在奋力建设“全市人民共同富裕的社会主义现代化新盐源”、锚定“加快建设凉山州西部区域中心城市”战略目标、深入实施“农业强县、工业富县、文旅名县”三大发展战略、着力打造“大香格里拉特色文旅经济带核心增长极”和“凉山州巩固脱贫攻坚与乡村振兴示范区”的战略背景下，优化内部行政区划的战略价值与可行路径。报告基于对盐源县地理区位、资源禀赋、产业格局、现行区划及“十四五”发展成就的深入分析，提出以“做强中心、优化片区、功能聚合、产城融合”为总体思路的行政区划调整构想。调整旨在通过相邻区域的科学整合，进一步巩固和深化“两项改革”成果，破解乡镇发展不平衡、资源要素配置效率有待提升、与“五区三屏、一廊一轴、一核五心多支点”国土空间格局及“1+3+N”现代产业体系协同不足等问题，构建与“国家历史文化名城”、“川滇灵毓地”和“凉山州西部区域中心城市”定位高度契合的集约高效、功能清晰的行政区划新体系，最终服务于经济总量持续提升、清洁能源与特色农业能级跃升、城乡深度融合发展、生态价值持续转化和各族群众共同富裕，为凉山州西部区域高质量发展提供强劲的核心增长极。
一、 盐源县基本情况与行政区划现状
（一） 地理区位与战略地位
盐源县位于四川省凉山彝族自治州西南部，地处青藏高原东南缘，雅砻江下游西岸。东邻西昌市，南接盐边县，西连云南省宁蒗县，北靠木里藏族自治县。汉武帝建元六年（公元前135年）设置定笮县，已有2100多年建制历史，曾以“润盐古道”而繁荣，以盐铁之利而兴盛。全县幅员8407平方公里，辖24个乡镇（街道）、167个村（社区），有彝、汉、蒙、藏等14种常住民族，总人口约39万，是典型的少数民族聚居县。盐源县平均海拔2300-4200米，具有“一山分四季，十里不同天”的典型立体气候特征，年日照时数超过2200小时，光热资源得天独厚。作为古代南方丝绸之路的重要节点和“润盐古道”文化的发源地，盐源县是省委省政府《安宁河流域高质量发展规划（2022-2030年）》的重要节点，肩负着建设凉山州西部区域中心城市、打造大香格里拉旅游环线最佳旅游目的地的历史使命。
（二） 经济社会发展现状
盐源县是凉山州西部经济发展的核心引擎和重要增长极。2024年，全县实现地区生产总值（GDP）189.06亿元，同比增长5.3%，总量和增速分别排全州第4和第13。完成地方一般公共预算收入15.63亿元、增长22.5%，进位至全州第二。全社会固定资产投资同比增长37.9%，增速连续两年稳居全州第一。城镇居民人均可支配收入36399.04元，增速5.62%，排位全州第二；农村居民人均可支配收入19031.8元，增速8.19%，排位全州第一。获评全省县域经济高质量发展成绩突出县，在58个重点生态功能区县中排名第2位。
农业经济
是立县之本。盐源是全国高原地区苹果第一大县、西南地区最大的苹果生产基地、全国花椒种植第一大县、全省核桃种植规模第一大县。2024年苹果总面积达43万亩，预计产量70万吨以上，产值超过33亿元。核桃种植面积120万亩，花椒82万亩，“四果一叶”（苹果、核桃、花椒、芒果和烟叶）优势特色产业持续壮大。2024年种植烟叶10.2万亩，收购烟叶27.39万担，烟农收入达4.47亿元。
工业经济
是富县之基。深入实施“工业富县”战略，清洁能源产业强势崛起。2024年全县风电、光伏装机总量达234.9万千瓦，成为省内最大风光一体化基地。润平、百草坡、黄草等光伏项目建成并网，新增装机96万千瓦。全县可开发光伏资源约644万千瓦，风电资源237万千瓦。总投资350亿元的珑腾凉山AI数据中心项目开工建设，将成为西南地区最大算力基地。盐源白乌抽水蓄能电站、盐源盆地灌区工程等重大项目稳步推进。
文旅产业
是名县之源。盐源县文旅资源绚丽多姿，拥有泸沽湖（被誉为“神仙居住的地方”）、公母山4A级旅游景区、老龙头青铜文化遗址（入选“2022年全国十大考古新闻”）等顶级资源。2024年全县接待游客330.06万人次，实现旅游收入18.47亿元，同比分别上升18.45%和27.80%。泸沽湖正全力创建国家5A级旅游景区，盐源县积极创建省级全域旅游示范区和天府旅游名县。
（三） 现行行政区划格局与挑战
根据2020年以来实施的乡镇行政区划调整改革，盐源县现行行政区划格局为：辖
1个街道、17个镇、6个乡
，共24个乡级行政区。具体包括：盐井街道（由原盐井镇、双河乡合并设立），以及润盐镇、卫城镇、梅雨镇、白乌镇、树河镇、黄草镇、平川镇、泸沽湖镇、官地镇、金河镇、棉桠镇、沃底乡、大坡乡、洼里乡、藤桥乡、田湾乡、盐塘镇、甲米镇、长柏镇、龙塘镇等。同时，全县完成了村级建制调整改革，建制村从247个减少至145个，减幅41.3%。
根据《盐源县国土空间总体规划（2021-2035年）》，全县划分为
6个乡镇级片区
：泸沽湖文旅融合片区、环城城乡融合片区、梅雨亚高原现代农业片区、金河多元林果业发展片区、树河干热河谷优质果蔬发展片区、白乌高山生态农牧业发展片区。并构建了“五区三屏、一廊一轴、一核五心多支点”的国土空间开发保护格局。
尽管盐源县在“两项改革”及后续深化调整中取得了显著成效，乡镇布局得到优化，但面对冲刺“凉山州西部区域中心城市”、打造“大香格里拉特色文旅经济带核心增长极”的宏伟目标，特别是肩负着引领凉山西部高质量发展、深度融入大香格里拉旅游环线和攀西经济区建设的历史使命，现行24个乡镇（街道）的区划格局，在功能协同、资源整合、能级提升方面仍面临深层次挑战：
“一核”辐射带动力与“区域中心城市”定位匹配度有待提升
：盐井街道作为县城核心，但城市综合服务功能、产业集聚能力、对周边乡镇的辐射带动作用仍需加强。如何通过空间整合进一步拓展城市发展腹地，强化其政治文化、商贸物流、旅游集散、教育医疗等核心功能，是亟待解决的问题。
六大片区内部协同不足，行政区划与功能分区存在错位
：虽然规划了6个乡镇级片区，但现行乡镇建制与片区边界并非完全重合，导致片区内部在规划统筹、产业布局、基础设施共建、生态共治等方面面临协调成本。例如，泸沽湖文旅融合片区涉及多个乡镇，但旅游资源开发、环境保护、社区管理仍需更高层级的统筹。
产业布局与行政区划协同性有待加强
：盐源县规划了“五片协同”的绿色农业空间、“三区耦合”的现代工业空间和“11221”的全域旅游空间布局。但苹果、花椒、核桃等特色农业产业带，以及风电、光伏等清洁能源项目，往往跨越多个乡镇。现行区划导致在土地集约利用、产业链协同、品牌统一打造、重大项目落地协调等方面存在壁垒。
部分乡镇规模仍偏小，发展不平衡问题依然存在
：虽然经过调整，乡镇平均规模有所扩大，但部分乡镇如沃底乡、大坡乡、洼里乡、藤桥乡等，人口规模较小、经济总量有限、产业特色不够鲜明。如何实现从“物理合并”到“化学融合”，培育具有竞争力的特色产业，是巩固改革成果、促进全域协调发展的关键。
生态保护与绿色发展协同机制有待完善
：盐源县拥有“三屏”（锦屏山—小高山生态屏障、泸沽湖生态屏障、柏林山生态屏障）和雅砻江生态廊道。部分乡镇兼具生态保护与资源开发双重功能，需要更有效的跨行政区划的生态补偿和协同治理机制。
二、 推进区域行政区划调整的战略必要性
站在“十四五”圆满收官、“十五五”开局起步，特别是面临加快建设凉山州西部区域中心城市、打造大香格里拉特色文旅经济带核心增长极、深度融入安宁河流域高质量发展和攀西战略资源创新开发试验区建设等重大历史机遇，对盐源县行政区划进行前瞻性、战略性、精细化的优化调整，是破解空间资源约束、全面释放“三大发展战略”潜能、实现从“传统农业大县”向“现代化经济强县”和“区域中心城市”历史性跨越的关键举措。
优化空间格局，强力支撑“凉山州西部区域中心城市”建设的迫切需要
：打造具有区域辐射力的中心城市，需要打破内部行政壁垒，在更大空间尺度上整合资源。通过区划调整，可以实质性构建与“五区三屏、一廊一轴、一核五心多支点”国土空间格局和“大香格里拉特色文旅经济带核心增长极”战略定位高度契合的行政区划组织形态，使行政区划成为城市能级提升、产业集聚、开放合作的“加速器”和“粘合剂”。
破解产业分散困境，培育产业集群发展的内在要求
：苹果、花椒、核桃等特色农业布局相对分散，风电、光伏等清洁能源项目分布广泛。通过科学调整，可以促进产业相近、地域相邻的乡镇整合，形成“一片区一主业”的集群发展格局，优化全域生产力布局，提升产业链整体竞争力，更好地承载重大产业项目。
提升治理效能与降低行政成本，建设高效能服务型政府的必然选择
：24个乡镇（街道）的建制，在部分乡镇规模偏小、财政自给能力有限的背景下，行政运行成本有待进一步优化。通过相邻整合，可以集中编制、财力、物力，在中心区域建设更高标准的教育、医疗、文化设施，优化机构设置和人员配置，提升基层治理的精细化和专业化水平，为高质量发展营造优良环境。
促进资源高效整合与品牌价值提升，实现产业能级跃升的客观需要
：“盐源苹果”、“泸沽湖”、“青铜古都”等品牌资源需要跨乡镇统筹。现行区划导致资源管理分割、品牌营销分散、文旅线路整合难。通过调整，有利于在县级层面更高效地统一规划产业布局，整合资源打造核心品牌，提升区域产业的整体竞争力。
保障和改善民生，推动共同富裕，提升全域宜居宜业品质的现实路径
：行政区划优化带来的资源集聚和效能提升，将直接惠及民生，尤其是偏远乡村。更均衡优质的公共服务，更多元的就业增收渠道（特色种养、旅游服务、清洁能源项目参工参建、电商物流等），有助于持续缩小城乡差距，让全体居民在共享现代化成果中增强获得感、幸福感、安全感，进一步夯实县域发展的社会根基。
三、 战略布局与调整方案构想
遵循“地理相邻、生态同域、产业协同、功能互补、规模适度、利于保护、便于发展、尊重历史、平稳过渡”的原则，紧密结合盐源县“十四五”规划及“十五五”目标确定的“三大发展战略”、“两区三地一名县”定位以及“五区三屏、一廊一轴、一核五心多支点”国土空间格局，本报告提出以下战略性调整布局方案。
“一核”
：
做强“盐井城市综合服务核心”
。以盐井街道为核心，进一步优化县城空间布局，强化政治文化、商贸服务、文旅集散、教育医疗、科技创新等综合功能，打造凉山州西部区域中心城市的核心承载区和“青铜古都·果园新城”形象展示区。
“两轴”
：
南北向城镇发展轴
：沿国道G348方向，串联润盐镇、卫城镇、梅雨镇、白乌镇等，作为县域城镇发展和产业集聚的主轴线。
东西向文旅联动轴
：沿西香高速（在建）等交通干线，串联泸沽湖镇、盐塘镇、甲米镇等，对接大香格里拉旅游环线，打造文旅融合发展带。
“三屏”
：严格保护“锦屏山—小高山生态屏障”、“泸沽湖生态屏障”、“柏林山生态屏障”，筑牢长江上游生态安全防线。
“六区”
：依据《国土空间总体规划》和主导功能，深化六大特色发展片区：
泸沽湖文旅融合片区
：以
泸沽湖镇
为核心，聚焦世界级旅游目的地建设，严格生态保护，高品质发展生态旅游、康养度假、文化创意产业。
环城城乡融合片区
：以
盐井街道
及紧邻的
润盐镇
、
卫城镇
部分区域为核心，推进以县城为重要载体的新型城镇化，促进城乡产业、基础设施、公共服务深度融合。
梅雨亚高原现代农业片区
：以
梅雨镇
为核心，依托坝区优势，重点发展高原苹果、烤烟等特色农业及农产品加工业。
金河多元林果业发展片区
：以
金河镇
为核心，发展核桃、花椒等多元林果产业及林下经济。
树河干热河谷优质果蔬发展片区
：以
树河镇
为核心，利用干热河谷气候，发展晚熟芒果、沿江脐橙等优质果蔬产业。
白乌高山生态农牧业发展片区
：以
白乌镇
为核心，聚焦生态保护和高山畜牧业、生态农业发展。
（二） 具体调整方案建议（基于相邻原则与功能整合）
方案一（结构优化型）：此方案侧重进一步培育强镇、整合资源，在现有24个乡镇（街道）基础上，形成“18-20个乡镇（街道）”的更加集约格局。
打造“大盐井城市功能区”
：将
润盐镇
整体并入
盐井街道
，或将其部分紧邻县城的区域划归盐井街道管理。两地紧密相邻，同处县城核心辐射圈，合并有利于极大拓展城市发展空间，统一规划城市建设、产业布局和公共服务，真正形成具有区域辐射力的中心城市核心区。
打造“泸沽湖生态文旅特区”
：维持
泸沽湖镇
现有范围（已合并原前所乡等），并进一步强化其作为全县文旅龙头和生态保护核心的地位。可探索设立由县级主要领导牵头的“泸沽湖保护与发展委员会”，统筹片区内生态环境保护、旅游开发、社区治理等。
打造“梅雨-白乌现代农业融合发展区”
：将
白乌镇
整体并入
梅雨镇
。两地相邻，同属坝区及二半山区，农业资源富集，苹果、烤烟等产业基础好。合并有利于整合坝区农业资源，打造全县现代农业发展的核心引擎和农文旅融合示范区。
打造“树河-盐塘干热河谷特色经济带”
：将
盐塘镇
整体并入
树河镇
。两地相邻，同属雅砻江干热河谷区域，光热资源丰富，适合发展芒果、脐橙等特色果蔬。合并有利于统一规划沿江产业带，发展特色种植、清洁能源和生态旅游。
优化其他区域
：
金河镇
作为多元林果业发展片区中心，可保持建制，强化其对北部山区的辐射带动。
平川镇
、
官地镇
可根据其矿产资源和水电资源，保持建制或探索联合发展。
棉桠镇
、
甲米镇
、
长柏镇
、
龙塘镇
、
黄草镇
等可根据其资源禀赋和发展阶段，作为特色镇予以支持。
沃底乡
、
大坡乡
、
洼里乡
、
藤桥乡
、
田湾乡
等人口规模较小的乡，可根据地理位置和产业联系，考虑并入相邻的镇，或作为生态保护型乡保留。
方案二（功能协同型）：在保持现有乡镇（街道）数量基本稳定的前提下，重点推进“六大片区”的实体化整合和协同治理。
设立“泸沽湖文旅融合片区管理委员会”
：覆盖泸沽湖镇及周边相关区域，由县级领导兼任主任，统筹片区规划、生态保护、旅游开发、市场监管、社区治理等，探索“区镇合一”管理模式。
设立“环城城乡融合片区管理委员会”
：覆盖盐井街道、润盐镇、卫城镇等，统筹县城规划建设管理、产业布局、基础设施互联互通、公共服务均等化。
设立“梅雨亚高原现代农业片区管理委员会”
：覆盖梅雨镇、白乌镇等，统筹高标准农田建设、苹果等特色产业发展、农产品加工园区建设、品牌营销。
设立“金河多元林果业发展片区管理委员会”
：覆盖金河镇及北部相关乡镇，统筹核桃、花椒等林果产业发展、生态保护、林下经济开发。
设立“树河干热河谷优质果蔬发展片区管理委员会”
：覆盖树河镇、盐塘镇等，统筹干热河谷特色果蔬产业发展、清洁能源项目协调、沿江生态保护。
设立“白乌高山生态农牧业发展片区管理委员会”
：覆盖白乌镇及高山相关区域，统筹生态保护、高山畜牧业发展、生态旅游开发。
深化街道和中心镇功能优化
：强化盐井街道的城市管理服务职能；明确梅雨镇、泸沽湖镇、金河镇、树河镇、白乌镇五个中心镇在各自片区内的综合服务枢纽和产业集聚中心地位。
（三） 调整必须遵循的原则
坚持相邻整合与地理连通
：所有调整必须基于地理相邻、交通便捷、生产生活联系紧密。例如，盐井与润盐同处县城核心区；梅雨与白乌同属坝区农业带；树河与盐塘同属干热河谷。
尊重历史沿革与文化认同
：盐源县历史悠久，多民族聚居，有独特的摩梭文化、彝族文化、笮文化、青铜文化。调整必须充分考虑历史渊源、文化脉络、民族关系和群众情感，稳妥有序推进，确保民族团结和社会稳定。
服务发展战略与功能定位
：调整必须紧密围绕“三大发展战略”和“两区三地一名县”定位，有利于核心资源整合、主导产业集群发展和区域功能优化，特别是要促进“生态、农业、能源、文旅”深度融合。
严守生态红线与安全底线
：盐源县是长江上游重要生态屏障。调整要有利于生态保护红线的完整性和系统性保护，同时科学评估和规避地质灾害风险，保障重大工程建设和人民群众生命财产安全。
四、 实施路径与保障措施
为确保行政区划调整战略平稳落地、取得实效，必须规划科学的实施路径并构建强有力的保障体系。
加强顶层设计与科学论证
：建议在州委州政府领导下，成立由县委县政府主要领导牵头的专项工作领导小组。聘请区域经济、城乡规划、民族文化、生态保护、产业经济等领域的权威专家组成顾问团，深入开展实地调研、社会稳定风险评估、民族宗教影响评估和多方案比选论证。制定详尽的《盐源县行政区划调整深化实施方案》及分步推进计划，依法依规按程序报批。
坚持规划先行与多规合一
：调整方案必须与《盐源县国土空间总体规划（2021-2035年）》及“十五五”规划紧密衔接。特别是要深化“六大片区”的详细规划和专项规划，确保调整后的每个乡镇（街道）都有明确的生态功能、文化主题、产业定位、空间布局和约束指标。
健全政策配套与平稳过渡机制
：
机构与人员
：严格落实相关政策，确保编制、财政转移支付、基础设施建设、公共服务水平不降低。制定周密的人员安置方案，优先考虑熟悉当地情况的干部。科学设置新镇（街道）或片区管理机构的内设机构，可考虑设立专门的产业发展、城镇建设、生态保护、文旅发展办公室。
资产与债务
：全面开展清产核资，明确债权债务归属，做好国有资产和集体资产（特别是土地、矿产、旅游资源）的划转、交接与管理。
财政与事权
：调整完善县、乡（镇、街道）财政管理体制，加大对调整后重点功能区、生态保护区、乡村振兴区的转移支付和项目支持力度。优化事权配置，特别是在片区规划、产业园区管理、重大项目协调、跨区域生态补偿等方面赋予相应权限。
民生服务
：确保教育、医疗、社保、户籍等公共服务无缝衔接、水平不降。在撤并乡镇原驻地保留必要的区域性公共服务设施和便民服务点。
强化项目支撑与产业协同
：以区划调整为契机，优化重大项目布局。向新的增长极和功能区倾斜布局交通、水利、能源、产业园区、文旅设施等项目。例如，在“大盐井”布局城市综合体、物流园区；在“泸沽湖”布局高端酒店集群、文旅综合体；在“梅雨-白乌”布局苹果精深加工园、冷链物流中心；在“树河-盐塘”布局光伏产业园、特色果蔬交易市场。以项目落地固化调整成果，带动产业集群发展。
创新治理模式与深化区域协作
：在调整后的区域或片区，深化党建引领，推广“党建+产业”、“党建+治理”模式。借助功能区整合，探索建立跨乡镇（街道）的GDP核算、税收分享、生态补偿机制。同时，主动融入大香格里拉旅游环线，深化与云南宁蒗、四川木里等周边县市的协作，强化“川滇灵毓地”的开放门户和旅游枢纽功能。
做好宣传引导与风险防控
：广泛宣传区划调整对于优化资源配置、提升城市能级、改善民生福祉、实现共同富裕的长远意义。依法公开征求意见，充分听取人大代表、政协委员、基层干部、专家学者和各族群众的意见。建立完善的社会稳定风险评估和应急处置机制，确保调整工作平稳有序。
五、 预期成效
通过审慎、科学的行政区划战略调整，预期将为盐源县带来以下显著成效：
空间格局深刻优化，城市能级系统性跃升
：形成“一核引领、两轴驱动、三屏守护、六区协同”的高效空间组织形态，彻底改变资源分散和功能重叠局面。县城核心功能更加突出，泸沽湖、梅雨、树河等片区增长极活力迸发，有力支撑“凉山州西部区域中心城市”和“大香格里拉特色文旅经济带核心增长极”建设。
行政效能显著提高，治理成本有效降低
：乡镇（街道）设置更加合理，管理幅度优化，行政运行成本降低，政策执行效率和公共服务供给能力显著提升。“两项改革”的“后半篇”文章得到深化，片区协同治理能力增强。
主导产业竞争力全面增强，品牌价值凸显
：高原苹果、干热河谷果蔬、清洁能源等产业集群实现跨区域统筹，产业链更加完整；“盐源苹果”、“泸沽湖”、“青铜古都”等品牌实现一体化打造、营销；全域旅游线路得到优化整合，区域产业整体竞争力极大提升。
城乡融合更加协调，共同富裕扎实推进
：通过培育多级增长中心和特色功能区，有效带动近郊和远郊乡镇发展，持续缩小城乡差距。公共服务更加均衡优质，就业渠道更加多元，城乡居民收入持续增长，获得感、幸福感、安全感显著增强。2024年农村居民人均可支配收入增速已位列全州第一。
生态保护与绿色发展协同推进
：以完整生态单元为基础的行政区划或功能区划，更有利于实施“三屏一廊”的系统性生态保护和修复，统筹推进生态产业化和产业生态化，筑牢长江上游生态安全屏障，实现“绿水青山就是金山银山”的盐源实践。
结论
面对“十四五”辉煌成就和“十五五”宏伟蓝图，特别是站在加快建设凉山州西部区域中心城市、打造大香格里拉特色文旅经济带核心增长极、深度融入国家“双碳”战略和新时代西部大开发的历史新起点，肩负着引领凉山西部高质量发展、巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接、建设民族地区共同富裕样板的重要使命，盐源县在巩固深化“两项改革”成果基础上，以高度的历史自觉、战略远见和为民情怀，推进新一轮区域行政区划战略性、精细化优化调整，是顺应区域中心城市发展规律、破解空间资源约束、全面释放“三大发展战略”潜能、实现从“传统农业大县”向“现代化经济强县”和“区域中心城市”历史性跨越的必然选择。本报告提出的“一核引领、两轴驱动、三屏守护、六区协同”布局及调整构想，旨在通过以相邻整合、功能协同、生态同域为核心的深度优化，使行政区划更好地适配盐源县独特的资源禀赋、发展阶段和战略使命。这不仅是行政建制数量的优化，更是对如何在民族地区、生态敏感区和资源富集区，通过空间治理现代化创新，将生态优势、农业优势、能源优势转化为可持续的发展优势、民生福祉和安全保障，走出一条具有盐源特色的中国式现代化县域发展道路的深刻探索。建议盐源县在省委省政府、州委州政府的坚强领导下，把握“十五五”规划实施和摆脱欠发达地位的历史契机，凝聚全县智慧，坚守生态底线，尊重文化传承，科学民主决策，积极稳妥实施，将行政区划调整的制度优势切实转化为建设“全市人民共同富裕的社会主义现代化新盐源”的强大动能，为谱写中国式现代化凉山新篇章贡献重要的西部支撑力量。
