四川省凉山州会理市区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，系统审视四川省凉山彝族自治州会理市在奋力建设“全市人民共同富裕的社会主义现代化新会理”、锚定“加快建设凉山州域副中心”战略目标、深入实施“工业强市、农业强市、文旅强市”三大强市战略、着力打造“三地一城”（攀西战略资源创新开发试验基地、全国优质农特产品供给基地、全国文旅康养高品质目的地、川滇结合部重要枢纽城市）的战略背景下，优化内部行政区划的战略价值与可行路径。报告基于对会理市地理区位、资源禀赋、产业格局、现行区划及“十四五”发展成就的深入分析，提出以“做强中心、优化片区、功能聚合、产城融合”为总体思路的行政区划调整构想。调整旨在通过相邻区域的科学整合，进一步破解乡镇数量偏多、规模“小散弱”、资源要素配置效率有待提升、与“一城四镇，两轴三区”国土空间格局及“1+5+N”现代工业体系协同不足等问题，构建与“国家历史文化名城”、“川滇锁钥”和“州域经济副中心”定位高度契合的集约高效、功能清晰的行政区划新体系，最终服务于经济总量跨越提升、特色产业能级跃升、城乡深度融合发展、生态价值持续转化和各族群众共同富裕，为凉山州南部区域高质量发展提供强劲的次级增长极。
一、 会理市基本情况与行政区划现状
（一） 地理区位与战略地位
会理市位于四川省凉山彝族自治州最南端，地处攀西战略资源创新开发试验区腹心地带，东邻会东县，北接德昌县、宁南县，西与攀枝花市仁和区、盐边县、米易县接壤，南与云南省昆明市禄劝彝族苗族自治县、楚雄彝族自治州元谋县和武定县隔金沙江相望，素有“川滇锁钥”之称。全市总面积4527平方公里，常住人口约39.3万人，城镇化率48.10%。会理于西汉元鼎六年（公元前111年）建县，2021年撤县设市，是凉山州首个县级市，也是国家历史文化名城。作为古代南方丝绸之路的重要驿站和红军长征途经地，会理历来是川滇两省交界的军事和经济重镇。其地处横断山脉东北部，地势西北高、东南低，以山地、丘陵为主，平均海拔约1800米，属中亚热带西部半湿润气候区，光热资源丰富。会理市是省委省政府《安宁河流域高质量发展规划（2022-2030年）》的重要节点城市，肩负着建设凉山州域经济副中心、打造川滇结合部重要枢纽城市的历史使命。
（二） 经济社会发展现状
会理市是凉山州南部经济发展的核心引擎和重要增长极。2025年，全市地区生产总值（GDP）达到261.12亿元，同比增长6.0%，三次产业结构优化为29.0:33.3:37.7。2024年GDP为252.09亿元。全市正全力推进“三大强市”战略，加快建设州域经济副中心。
工业经济
是强市之基。深入实施“工业强市”战略，着力构建以有色金属为核心支柱，高端装备制造、生物医药制造、文创产品开发、新材料生产、农产品精深加工为特色的“1+5+N”现代工业体系。铜、铅锌等有色金属保有储量居四川省第一。2025年规上工业产值突破170亿元，“十四五”期间工业增加值年均增长10.4%。凉山矿业12.5万吨/年阴极铜精炼项目等重大工业项目投产在即。清洁能源总装机容量达127.85万千瓦。会理经开区在“亩均论英雄”评价中位居全省经开区第一。
现代农业
是富民之本。围绕“农业强市”目标，2024年实现农业总产值125.8亿元。会理是“中国石榴之乡”，石榴种植面积达40万亩，石榴产业综合产值突破70亿元，会理石榴入选2024中国地理标志农产品区域公用品牌声誉百强名单，名列四川省第1位。同时，粮食、烤烟、芒果、蔬菜、中药材等特色产业稳步发展。
生态文旅
是活市之源。围绕“文旅强市”定位，擦亮“北纬26°烟火古城”文旅康养品牌。2024年成功入选“第六批天府旅游名县”，接待游客600万人次，实现旅游收入73.41亿元。2025年前三季度，第三产业增加值达71.15亿元，同比增长8.9%，增速位列全州第一，对经济增长的贡献率达50.3%。古城保护提升、文旅项目建设如火如荼。
城乡面貌
持续改善。严格落实《会理市国土空间总体规划（2021-2035年）》，构建“一屏两轴、一城三区”的市域国土空间总体格局和“1+4+13”的城镇体系。城市更新、道路改造、公园建设等项目扎实推进，城市品质不断提升。
（三） 现行行政区划格局与挑战
根据最新的行政区划调整（截至2025年8月），会理市辖
3个街道、13个镇、4个乡
，共20个乡级行政区。具体为：
3个街道
：古城街道、城北街道、城南街道。
13个镇
：鹿厂镇、黎溪镇、通安镇、太平镇、益门镇、绿水镇、新发镇、云甸镇、关河镇、彰冠镇、木古镇、六华镇、小黑箐镇。
4个乡
：内东乡、树堡乡、新安傣族乡、槽元乡。 此次调整整合了部分乡镇，例如撤销外北乡、白果湾乡和下村乡，将其行政区域分别划归城北街道、益门镇和云甸镇；撤销竹箐乡，划归通安镇；撤销富乐镇和爱民乡，划归彰冠镇；撤销黎洪乡，划归绿水镇；撤销杨家坝乡，划归木古镇和新发镇；将关河镇新海村、中厂村划归黎溪镇。调整后，乡镇平均幅员面积和平均户籍人口有所增长，产业发展的要素进一步聚合。 尽管会理市在“两项改革”及后续深化调整中取得了显著成效，乡镇布局得到优化，但面对冲刺“州域经济副中心”、打造“三地一城”的宏伟目标，特别是肩负着引领凉山南部高质量发展、深度融入攀西经济区和川滇结合部开放合作的历史使命，现行20个乡镇（街道）的区划格局，在功能协同、资源整合、能级提升方面仍面临深层次挑战：
城市核心区能级与“州域副中心”定位匹配度有待提升
：3个街道作为城市建成区核心，但内部功能分工、产业集聚、服务能级仍需进一步优化。古城街道作为历史文化名城核心区，承载着文旅服务、文化展示的核心功能；城北、城南街道是行政、居住和产业拓展区。如何通过内部整合与功能优化，进一步拓展城市发展空间，强化商贸物流、科技创新、教育医疗、文旅集散等核心功能，是亟待解决的问题。
重点镇辐射带动能力与“四镇”定位存在差距
：根据国土空间规划，益门、太平、通安、黎溪被定位为“四镇”。然而，这些重点镇与周边乡镇在产业协同、基础设施共享、公共服务覆盖等方面联动不足，未能充分发挥区域增长极的作用。例如，黎溪镇作为工业重镇，对关河镇、绿水镇等周边区域的辐射带动有限。
产业布局与行政区划协同性有待加强
：会理市规划了“一总部三片区多组团多极点”的园区布局和“三区”（西部产城融合片区、北部绿色生态片区、南部红色农文旅片区）的国土空间格局。但有色金属采选冶炼、清洁能源、石榴等特色农业、文旅康养等产业链往往跨越多个乡镇。现行区划导致在土地集约利用、产业链协同、品牌统一打造、重大项目落地协调等方面存在壁垒，不利于“三大强市”战略的深入实施。
部分乡镇规模“小散弱”，发展不平衡问题依然存在
：虽然经过调整，但部分乡镇如小黑箐镇、六华镇、槽元乡、树堡乡等，人口规模较小、经济总量有限、产业特色不够鲜明。如何实现从“物理合并”到“化学融合”，培育具有竞争力的特色产业，避免同质化竞争，是巩固改革成果、促进全域协调发展的关键。
“川滇锁钥”区位优势未能通过区划优化充分转化为开放动能
：会理市作为川滇结合部的重要节点，与云南禄劝、元谋、武定等地隔江相望。但现行区划下，沿金沙江的乡镇（如黎溪、通安、新安傣族乡等）在跨省协作、口岸经济、物流枢纽建设方面缺乏统筹，未能形成合力。
二、 推进区域行政区划调整的战略必要性
站在“十四五”圆满收官、“十五五”开局起步，特别是面临加快建设凉山州域副中心、打造“三地一城”、深度融入安宁河流域高质量发展和攀西战略资源创新开发试验区建设等重大历史机遇，对会理市行政区划进行前瞻性、战略性、精细化的优化调整，是破解空间资源约束、全面释放“三大强市”战略潜能、实现从“县级市”向“州域经济副中心”和“川滇结合部枢纽城市”历史性跨越的关键举措。
优化空间格局，强力支撑“州域经济副中心”建设的迫切需要
：打造具有区域辐射力的副中心城市，需要打破内部行政壁垒，在更大空间尺度上整合资源。通过区划调整，可以实质性构建与“一城四镇，两轴三区”国土空间格局和“三地一城”战略定位高度契合的行政区划组织形态，使行政区划成为城市能级提升、产业集聚、开放合作的“加速器”和“粘合剂”。
破解产业分散困境，培育产业集群发展的内在要求
：有色金属、清洁能源、特色农业等主导产业布局相对分散。通过科学调整，可以促进产业相近、地域相邻的乡镇整合，形成“一镇一业”或“一片区一主业”的集群发展格局，优化全域生产力布局，提升产业链整体竞争力，更好地承载重大产业项目。
提升治理效能与降低行政成本，建设高效能服务型政府的必然选择
：20个乡镇（街道）的建制，在部分乡镇规模偏小、财政自给能力有限的背景下，行政运行成本有待进一步优化。通过相邻整合，可以集中编制、财力、物力，在中心区域建设更高标准的教育、医疗、文化设施，优化机构设置和人员配置，提升基层治理的精细化和专业化水平，为高质量发展营造优良环境。
促进资源高效整合与品牌价值提升，实现产业能级跃升的客观需要
：“中国石榴之乡”、“国家历史文化名城”、“攀西聚宝盆”等品牌资源需要跨乡镇统筹。现行区划导致资源管理分割、品牌营销分散、文旅线路整合难。通过调整，有利于在市级层面更高效地统一规划产业布局，整合资源打造“会理石榴”、“北纬26°烟火古城”等核心品牌，提升区域产业的整体竞争力。
保障和改善民生，推动共同富裕，提升全域宜居宜业品质的现实路径
：行政区划优化带来的资源集聚和效能提升，将直接惠及民生，尤其是偏远乡村。更均衡优质的公共服务，更多元的就业增收渠道（特色种养、旅游服务、矿产开发、农产品加工等），有助于持续缩小城乡差距，让全体市民在共享现代化成果中增强获得感、幸福感、安全感，进一步夯实城市发展的社会根基。
三、 战略布局与调整方案构想
遵循“地理相邻、生态同域、产业协同、功能互补、规模适度、利于保护、便于发展、尊重历史、平稳过渡”的原则，紧密结合会理市“十四五”规划及“十五五”目标确定的“三大强市”战略、“三地一城”定位、“1+5+N”现代工业体系以及“一城四镇，两轴三区”国土空间格局，本报告提出以下战略性调整布局方案。
“一核”
：
做强“中心城区综合服务与文旅融合核心”
。整合优化古城街道、城北街道、城南街道及紧邻的内东乡部分区域，强化政治文化、商贸服务、文旅消费、教育医疗、科技创新等核心功能，打造州域副中心的核心承载区和“北纬26°烟火古城”形象展示区。
“两轴”
：
南北向经济增长发展轴
：沿G108、G5京昆高速连接线等交通干线，串联益门镇、鹿厂镇、彰冠镇、通安镇、黎溪镇等，聚焦有色金属、清洁能源、现代物流、特色农业（石榴）等产业，打造全市经济发展的主轴和产业集聚带。
东西向川滇联动开放发展轴
：沿金沙江沿岸和东西向交通通道，串联黎溪镇、通安镇、新安傣族乡、树堡乡等，依托川滇交界区位和金沙江黄金水道，聚焦口岸经济、跨境旅游、生态农业，打造四川南向开放的重要门户和川滇联动发展的先行区。
“三区”
：依据《国土空间总体规划》和主导功能，形成三大特色发展区：
西部产城融合片区
：以
黎溪镇
、
通安镇
为核心，整合
关河镇
、
绿水镇
部分区域，依托丰富的矿产资源和工业基础，重点发展有色金属精深加工、清洁能源、现代物流，打造全市工业经济增长极和产城融合示范区。
北部绿色生态片区
：以
益门镇
、
六华镇
、
小黑箐镇
、
槽元乡
等北部山区乡镇为主，聚焦生态保护、水源涵养、高山特色农业、生态旅游，打造全市生态安全屏障和绿色发展示范区。
南部红色农文旅片区
：以
鹿厂镇
、
彰冠镇
为核心，整合
太平镇
、
木古镇
、
新发镇
等南部乡镇，依托全国最大的石榴产业基地、红色文化资源（红军长征巧渡金沙江）和温暖气候，重点发展石榴全产业链、红色旅游、阳光康养，打造全国优质农特产品供给基地和文旅康养高品质目的地。
（二） 具体调整方案建议（基于相邻原则与功能整合）
方案一（结构优化型）：此方案侧重培育强镇、整合资源，形成“12-14个街道/镇”的集约格局。
打造“中心城区”
：将
内东乡
整体并入
城北街道
或
城南街道
，进一步拓展城市发展空间，优化城市功能布局。三个街道可进行内部功能重组，明确古城街道主打文旅商贸，城北街道主打行政居住，城南街道主打产业拓展。
打造“黎溪工业新城”
：将
关河镇
整体并入
黎溪镇
。两地相邻，同属西部产城融合片区，是铜矿等有色金属资源富集区和重大工业项目（如凉山铜业阴极铜项目）所在地。合并有利于整合工业资源，统一规划园区布局和基础设施，打造强大的西部工业增长极和川滇结合部物流枢纽。
打造“通安文旅工贸重镇”
：维持
通安镇
现有范围，并强化其作为南部片区中心和红军长征文化重要节点的功能。可考虑将
树堡乡
（若其与通安联系紧密）部分区域根据交通和产业联系进行整合，增强其对南部乡镇的辐射力。
打造“鹿厂-彰冠石榴产业融合发展示范区”
：将
彰冠镇
整体并入
鹿厂镇
。两地相邻，同属南部红色农文旅片区，是会理石榴的核心产区。合并有利于整合石榴产业资源，统一品牌、标准、营销，打造集种植、加工、科研、旅游于一体的全国石榴产业高地。
打造“益门生态文旅镇”
：将
六华镇
、
小黑箐镇
整体并入
益门镇
。三地相邻，同属北部绿色生态片区，生态资源丰富，可协同发展生态旅游、高山农业。合并有利于整合北部生态资源，统一实施生态保护和旅游开发。
优化其他区域
：
太平镇
、
木古镇
、
新发镇
可根据其农业和矿产资源，保持建制或探索联合发展，融入南部农文旅片区。
云甸镇
作为化工园区所在地，可保持建制，强化其特色工业镇功能。
绿水镇
可根据其与黎溪、通安的关联，考虑融入西部产城融合片区。
新安傣族乡
作为独特的傣族文化区，可保持建制，重点发展民族风情旅游。
槽元乡
可根据其地理位置和人口规模，考虑并入相邻的
益门镇
或作为特色乡保留。
方案二（功能协同型）：在保持现有乡镇（街道）数量基本稳定的前提下，重点推进“功能区”实体化整合和街道优化。
设立“中心城区发展委员会”
：统筹古城、城北、城南三个街道及内东乡近郊区域的城市规划、建设、管理、产业发展，推动同城化、一体化发展。
设立“西部产城融合示范区（黎溪-通安）管理委员会”
：覆盖黎溪镇、通安镇、关河镇、绿水镇，统筹有色金属产业园、清洁能源基地、物流枢纽建设，协调跨省合作。
设立“南部石榴产业融合发展示范区（鹿厂-彰冠）管理委员会”
：覆盖鹿厂镇、彰冠镇、太平镇、木古镇、新发镇，统筹石榴种植、加工、销售、科研和文旅融合。
设立“北部生态绿色发展示范区管理委员会”
：覆盖益门镇、六华镇、小黑箐镇、槽元乡，统筹生态保护、水源涵养、高山特色农业发展。
深化街道层级整合与功能优化
：对现有3个街道进行内部功能梳理，明确各街道主导产业和功能定位。
（三） 调整必须遵循的原则
坚持相邻整合与地理连通
：所有调整必须基于地理相邻、交通便捷、联系紧密。例如，黎溪与关河同处西部；鹿厂与彰冠同处南部石榴主产区；益门、六华、小黑箐同属北部山区。
尊重历史沿革与文化认同
：会理市历史悠久，多民族聚居，有独特的古城文化、红色文化、石榴文化、川滇文化。调整必须充分考虑历史渊源、文化脉络、民族关系和群众情感，稳妥有序推进。
服务发展战略与功能定位
：调整必须紧密围绕“三大强市”战略和“三地一城”定位，有利于核心资源整合、主导产业集群发展和城市功能优化，特别是要促进“工、农、文、旅、城”深度融合。
严守生态红线与安全底线
：会理市拥有重要的生态功能区和矿产资源区。调整要有利于生态保护红线的完整性和系统性保护，同时科学评估和规避地质灾害风险，保障工矿安全生产和可持续发展。
四、 实施路径与保障措施
为确保行政区划调整战略平稳落地、取得实效，必须规划科学的实施路径并构建强有力的保障体系。
加强顶层设计与科学论证
：建议在州委州政府领导下，成立由市委市政府主要领导牵头的专项工作领导小组。聘请区域经济、城乡规划、民族文化、产业经济等领域的权威专家组成顾问团，深入开展实地调研、社会稳定风险评估、民族宗教影响评估和多方案比选论证。制定详尽的《会理市行政区划调整战略研究报告》及分步实施方案，依法依规按程序报批。
坚持规划先行与多规合一
：调整方案必须与《会理市国土空间总体规划（2021-2035年）》及“十五五”规划紧密衔接。特别是要深化“三大功能区”的详细规划和产业规划，确保调整后的每个乡镇（街道）都有明确的功能定位、产业导向、空间布局和约束指标。
健全政策配套与平稳过渡机制
：
机构与人员
：严格落实相关政策，确保编制、财政转移支付、基础设施建设、公共服务水平不降低。制定周密的人员安置方案，优先考虑熟悉当地情况的干部。科学设置新镇（街道）的内设机构，可考虑设立专门的产业发展、城镇建设、生态保护办公室。
资产与债务
：全面开展清产核资，明确债权债务归属，做好国有资产和集体资产（特别是矿山、土地、旅游资源）的划转、交接与管理。
财政与事权
：调整完善市、乡（镇、街道）财政管理体制，加大对调整后重点功能区、生态保护区、乡村振兴区的转移支付和项目支持力度。优化事权配置，特别是在产业园区管理、城镇规划、重大项目协调等方面赋予相应权限。
民生服务
：确保教育、医疗、社保、户籍等公共服务无缝衔接、水平不降。在撤并乡镇原驻地保留必要的区域性公共服务设施和便民服务点。
强化项目支撑与产业协同
：以区划调整为契机，优化重大项目布局。向新的增长极和功能区倾斜布局交通、水利、能源、产业园区、文旅设施等项目。例如，在“黎溪工业新城”布局阴极铜下游产业园、物流枢纽；在“鹿厂-彰冠石榴产业融合发展示范区”布局石榴精深加工园、科研中心、文旅综合体；在“中心城区”布局城市综合体、文旅街区、教育医疗设施。以项目落地固化调整成果，带动产业集群发展。
创新治理模式与深化区域协作
：在调整后的区域，深化党建引领，推广“党建+产业”、“党建+治理”模式。借助功能区整合，探索建立跨乡镇（街道）的GDP核算、税收分享、生态补偿机制。同时，主动融入攀西战略资源创新开发试验区，深化与攀枝花、云南周边县市的协作，强化“川滇锁钥”的开放门户功能。
做好宣传引导与风险防控
：广泛宣传区划调整对于优化资源配置、提升城市能级、改善民生福祉、实现共同富裕的长远意义。依法公开征求意见，充分听取人大代表、政协委员、基层干部、专家学者和广大市民的意见。建立完善的社会稳定风险评估和应急处置机制，确保调整工作平稳有序。
五、 预期成效
通过审慎、科学的行政区划战略调整，预期将为会理市带来以下显著成效：
空间格局深刻优化，城市能级系统性跃升
：形成“一核引领、两轴驱动、三区协同”的高效空间组织形态，彻底改变资源分散和功能重叠局面。中心城区核心功能更加突出，黎溪工业新城、鹿厂-彰冠石榴产业示范区两大增长极迅速崛起，北部生态区得到更好保护，有力支撑“凉山州域副中心”和“川滇结合部枢纽城市”建设。
行政效能显著提高，治理成本有效降低
：乡镇（街道）设置更加合理，管理幅度优化，行政运行成本降低，政策执行效率和公共服务供给能力显著提升。“两项改革”的“后半篇”文章在县级市层面做出示范。
主导产业竞争力全面增强，品牌价值凸显
：有色金属、清洁能源等产业集群实现跨区域统筹，产业链更加完整；“会理石榴”、“北纬26°烟火古城”等品牌实现一体化打造、营销；全域旅游线路得到优化整合，区域产业整体竞争力极大提升。
城乡融合更加协调，共同富裕扎实推进
：通过培育多级增长中心和特色功能区，有效带动近郊和远郊乡镇发展，持续缩小城乡差距。公共服务更加均衡优质，就业渠道更加多元，城乡居民收入持续增长，获得感、幸福感、安全感显著增强。
生态保护与绿色发展协同推进
：以完整生态单元为基础的行政区划或功能区划，更有利于实施北部山区、金沙江流域的系统性生态保护和修复，统筹推进生态产业化和产业生态化，筑牢长江上游生态安全屏障，实现绿色发展。
结论
面对“十四五”辉煌成就和“十五五”宏伟蓝图，特别是站在加快建设凉山州域副中心、打造“三地一城”、深度融入国家战略的历史新起点，肩负着引领凉山南部高质量发展、打造四川南向开放门户的重要使命，会理市在巩固深化“两项改革”成果基础上，以高度的历史自觉、战略远见和为民情怀，推进新一轮区域行政区划战略性、精细化优化调整，是顺应区域中心城市发展规律、破解空间资源约束、全面释放“三大强市”战略潜能、实现从“县级市”向“州域经济副中心”和“川滇结合部枢纽城市”历史性跨越的必然选择。本报告提出的“一核引领、两轴驱动、三区协同”布局及调整构想，旨在通过以相邻整合、功能协同、生态同域为核心的深度优化，使行政区划更好地适配会理市独特的资源禀赋、发展阶段和战略使命。这不仅是行政建制数量的优化，更是对如何在民族地区、资源型城市和历史文化名城，通过空间治理现代化创新，将政策优势、区位优势、资源优势转化为可持续的发展优势、民生福祉和安全保障，走出一条具有会理特色的中国式现代化县域发展道路的深刻探索。建议会理市在省委省政府、州委州政府的坚强领导下，把握“十五五”规划实施和冲刺更高发展目标的历史契机，凝聚全市智慧，坚守生态底线，尊重文化传承，科学民主决策，积极稳妥实施，将行政区划调整的制度优势切实转化为建设“全市人民共同富裕的社会主义现代化新会理”的强大动能，为谱写中国式现代化凉山新篇章贡献重要的南部支撑力量。
