甘肃省定西市通渭县区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，立足于通渭县作为“中国书画艺术之乡”、“全国粮食生产先进县”、“国家乡村振兴重点帮扶县”及“陇中新能源产业重要基地”的战略定位，紧扣其“农业优先、文旅赋能、工业突破、城乡均衡、科教强基、生态固本”发展路径及聚力打造“百亿通渭”、建设“陇东南地区区域中心县城”的宏伟目标。围绕构建草畜、果蔬、中医药、新能源、纺织服装五大主导产业全链条体系及书画、温泉文旅特色产业格局，系统审视了全县现行“14镇4乡”（平襄镇、马营镇、鸡川镇、榜罗镇、常家河镇、义岗镇、陇阳镇、陇山镇、陇川镇、碧玉镇、襄南镇、什川镇、华岭镇、北城铺镇、新景乡、李店乡、三铺乡、寺子乡）的行政区划格局与“一核四中心”、“一河两岸、两核四带”的国土空间开发保护格局的适配性。遵循地理相邻、产业协同、规模适度、效能提升、城乡融合、生态优先的核心原则，提出以“中心极化、轴带拓展、三区协同、特色引领”为总体思路的行政区划调整方案。旨在通过科学的区划重构，优化资源配置，强化县城（平襄镇）综合服务功能和辐射带动能力，培育马营、榜罗、常家河等重点镇为区域增长极，促进中部城市综合服务与书画文旅核心区、北部中药材与新能源产业区、南部高效农业与红色旅游区协同发展，提升县域经济综合实力和竞争力，最终为通渭县全面融入全省“一核三带”及全市“一区三地”发展格局、实现“百亿通渭”目标、推动经济社会更高质量发展和人民共同富裕提供坚实的空间支撑与制度保障。
一、 引言与研究背景
行政区划是国家治理体系的空间基石，其设置的合理性与动态优化对于促进生产要素高效集聚、优化国土空间开发保护格局、提升区域综合竞争力具有基础性、战略性作用。当前，我国正深入实施区域协调发展战略、新型城镇化战略和乡村振兴战略，甘肃省大力推进“强工业”、“强县域”行动。通渭县作为定西市东部门户、文化大县和新兴的“风光产业强县”，2025年地区生产总值预计达96.6亿元，较“十三五”末净增41.9亿元，年均增长7.18%，成功实现从“风光资源大县”向“风光产业强县”转型。全县锚定“6543”发展思路，构建了以草畜、果蔬、中医药、新能源、纺织服装五大产业为主导的现代化产业体系，书画产业年交易额突破10亿元，温泉康养等文旅融合项目加速推进。然而，面对“十五五”时期“奋力开创高质量发展新局面”、冲刺“百亿通渭”目标的发展蓝图，现行“14镇4乡”共18个乡镇的行政区划格局在支撑县城能级提升、促进“一核四中心”协同发展、优化特色产业布局、提升全域治理效能等方面，仍存在优化空间。乡镇数量较多，部分乡镇规模小、人口少（如新景乡、寺子乡等），制约了公共服务均等化和规模经济效应；县城（平襄镇）对北部新能源产业区、南部高效农业区的辐射带动力有待加强；中药材、书画、新能源等产业布局相对分散，跨乡镇的产业链整合与品牌共建存在行政壁垒；“一核四中心”的城镇体系有待通过区划调整进一步强化。因此，前瞻性、系统性地谋划行政区划调整，是通渭县破解发展空间制约、优化生产力布局、全面融入区域发展新格局、实现从传统农业文化大县向特色产业强县转型的战略需要，具有重要的现实意义和深远影响。
二、 通渭县经济社会发展与行政区划现状分析
（一） 经济社会发展概况与战略定位
通渭县位于甘肃省中部，定西市东侧，总面积2908.5平方公里，辖14个镇、4个乡，共332个行政村、10个社区。根据最新数据，全县户籍人口43.35万人，常住人口32.36万人。2025年，全县地区生产总值预计达96.6亿元，人均地区生产总值实现翻番；固定资产投资年均增长17.8%，工业增加值年均增长11.4%。作为“中国书画艺术之乡”和“全国粮食生产先进县”，通渭县农业基础稳固，粮播面积稳定在132.7万亩，总产量保持在37万吨以上；中药材种植面积稳定在35万亩以上，金银花种植面积达15万亩，总产值突破20亿元；书画产业年交易额突破10亿元。新能源产业实现跨越发展，建成陇中首个百万千瓦风电基地，新能源装机总量突破180万千瓦。全县战略定位清晰，即主动融入全省“一核三带”及全市“一区三地”发展格局，按照“一核四中心”同城发展思路（中城旧城更新核，东城现代商贸中心、西城文旅康养中心、南城生态休闲中心、北城现代营销中心），着力建设陇东南地区区域中心县城，打造全国知名的书画文旅康养目的地和重要的绿色能源基地。
（二） 现行行政区划格局与主要问题
截至2025年5月，通渭县下辖14个镇、4个乡。主要问题体现在：
县城核心能级不足，辐射带动力有限
：平襄镇作为县城所在地，是全县政治、经济、文化中心。但作为单一镇建制，其综合服务功能、产业承载能力和城市辐射力与“一核四中心”的定位要求尚有差距。与毗邻的三铺乡、碧玉镇等联系紧密，但行政分割制约了基础设施互联互通和功能互补，难以有效带动全域发展，特别是对北部马营、华岭等新能源和中药材产区，以及南部榜罗、常家河等农业和红色旅游区的辐射。
乡镇数量多、规模差异大，发展不平衡不充分
：全县18个乡镇中，部分乡镇如新景乡、寺子乡、李店乡等，人口规模和经济总量相对较小，独立提供高标准公共服务、培育规模产业、承接重大项目的能力不足。资源配置分散，部分乡镇在产业发展上存在一定同质化，未能形成差异化协同发展格局。
重点镇节点功能未完全发挥，轴带联动不足
：马营镇（西北部交通枢纽、新能源和中药材重镇）、榜罗镇（西南部红色旅游和农业大镇）、常家河镇（南部门户、特色农业镇）等具备成为区域副中心的潜力。然而，现行区划下，这些重点镇与周边乡镇的产业协同、基础设施共享等方面因行政壁垒而未能形成高效联动，影响了其作为区域增长极和产业龙头的带动作用。
特色产业布局分散，全产业链整合存在壁垒
：中药材产业在华岭、马营、什川、三铺、义岗、北城、寺子、陇阳、陇川、陇山、新景、平襄、碧玉、鸡川、榜罗、常家河、李店、襄南等多个乡镇均有分布，虽然形成了西北部、东北部、东部、中南部、西南部五大种植片区，但加工、仓储、交易环节相对分散。书画产业主要集中在平襄镇（悦心书画村），但与其他文旅资源（如榜罗镇会议纪念馆、温泉）的联动不足。新能源项目也分布在多个乡镇。这种分散布局影响了“全国乡村振兴道地药材发展示范县”和“中国书画艺术之乡”品牌价值的最大化。
“一核四中心”空间格局与行政区划匹配度有待提高
：规划中的“一核四中心”主要聚焦于平襄镇内部的功能分区，与全县18个乡镇的行政边界不完全吻合。现行区划未能有效支撑“西城文旅康养中心”（可能与碧玉镇、襄南镇部分区域相关）、“北城现代营销中心”（可能与北城铺镇、义岗镇相关）等功能的跨行政区整合，影响了县城综合功能的拓展和全域城镇体系的优化。
部分乡镇发展动力不足，乡村振兴任务艰巨
：作为国家乡村振兴重点帮扶县，部分偏远乡镇产业基础薄弱，人口外流现象可能较为突出，依靠自身力量实现乡村振兴难度较大，需要通过区划调整整合资源，集中力量办大事。
三、 行政区划调整的必要性与战略意义
（一） 是冲刺“百亿通渭”目标、构建现代化产业体系的关键抓手
优化行政区划有助于通渭县更有效地统筹草畜、果蔬、中医药、新能源、书画文旅五大特色产业布局。通过内部空间重组，可以强化平襄镇的书画文创、温泉康养核心功能；可以整合华岭、马营、什川、三铺等乡镇的中药材资源，打造集中连片的标准化种植和精深加工基地；可以统筹马营、华岭等区域的新能源开发与运维；可以促进榜罗红色旅游与平襄书画、温泉资源的联动。这将有力推动产业集聚和全链条升级，为“十五五”期间经济总量突破百亿大关奠定基础。
（二） 是优化国土空间格局、落实“一核四中心”战略的迫切需要
调整有利于落实“一核四中心”和“一河两岸、两核四带”的国土空间规划，做大做强平襄镇核心，培育马营、榜罗、常家河等为重点镇。通过区划整合，可以强化沿G247、S222等交通干线的城镇发展轴，促进要素高效流动和城镇体系优化，构建“核心县城—重点镇—一般乡镇”功能互补、协调联动的县域发展新格局。
（三） 是推进以县城为重要载体的新型城镇化、促进城乡融合的有效途径
调整有利于破解县城发展空间受限问题，通过适度扩容增强县城综合承载力和辐射带动力。同时，通过培育重点镇，构建“县城—重点镇—一般乡镇”协调发展的城镇体系，优化城乡基础设施和公共服务布局，推动城市功能向乡村延伸，提升全县城镇化水平（2025年城镇化率目标48%）和城乡居民收入（2025年城乡居民人均可支配收入分别达到35221元、11851元）。
（四） 是提升治理效能、巩固拓展脱贫攻坚成果的内在要求
适度合并规模过小、功能相近的行政单元，可以减少管理层级，降低行政运行成本，提高政策执行效率和公共服务供给水平。有利于在更大范围内统筹资源配置，集中力量支持乡村振兴重点区域，防止规模过小乡镇在发展中“掉队”，筑牢防返贫底线。
（五） 是增进民生福祉、实现共同富裕的根本保障
区划调整的最终目标是让发展成果惠及全体人民。通过促进产业集聚、扩大就业、改善城乡环境、优化公共服务，可以直接提高城乡居民收入水平，夯实乡村振兴和共同富裕的基础。
四、 行政区划调整的指导原则
地理相邻与完整性原则
：调整严格依据自然地理接壤和经济社会联系紧密程度，确保新设行政区域在地理上完整连片，便于统一规划、建设和管理。坚决杜绝产生“飞地”或方位错置，优先整合产业关联度高、地域相连的区域。
产业协同与优势互补原则
：围绕“草畜、果蔬、中医药、新能源、书画文旅”五大主导产业，推动产业链上下游和关联乡镇的整合，形成“中部书画文旅康养、北部中药材新能源、南部高效农业红色旅游”的功能明确、协同发展的经济板块。
规模适度与效能提升原则
：调整后的乡镇应具备适度的人口、经济和地域规模，能够有效履行基层政府职能，提供基本公共服务，并具备较强的内生发展能力和区域服务能力。对于人口稀少、经济体量过小的乡镇，可考虑合并。
中心强化与轴线带动原则
：着力提升平襄镇（县城）核心地位，培育马营镇、榜罗镇、常家河镇为区域重点镇和增长极。依托G247、S222、通定高速等交通干线，构建“核心-重点镇-轴线-片区”联动发展的空间格局。
生态优先与文化传承原则
：坚持生态保护红线，有利于黄土高原丘陵沟壑区的整体保护和水土保持。妥善处理合并中涉及的历史地名、文化遗产（书画、红色文化）和群众情感。
依法依规与稳步推进原则
：严格遵守《行政区划管理条例》及其实施细则，履行科学论证、风险评估、公众参与、逐级报批等程序。坚持分类指导、循序渐进，成熟一个推进一个，确保社会稳定。
五、 通渭县行政区划调整具体方案建议
基于以上原则，结合通渭县产业发展现状、资源分布和国土空间规划，提出以下三套调整方案。
方案一（功能集聚，构建“一核三区”格局）：
此方案按照主体功能分区进行较大幅度整合，形成“中心城区+北部产业集聚区+南部农旅融合区+东部特色农业区”的清晰格局。
打造强力中心城区，设立“平襄街道”并扩容
：
将平襄镇与三铺乡、碧玉镇合并，设立新的“平襄街道”
。此区域是全县绝对中心。合并有利于整合县城及周边空间资源，拓展城市发展框架，强化“一核四中心”综合服务功能和产业承载力，打造县域发展的综合服务核心引擎。三铺乡定位为“城市近郊特色农业发展区”，碧玉镇与县城联系紧密，合并可促进城乡融合。
整合北部中药材与新能源产业区，设立“马营产业强镇”
：
将马营镇、华岭镇、什川镇、北城铺镇、寺子乡合并，设立新的“马营镇”或“产业强镇”
。此区域是全县中药材核心产区（华岭、马营、什川）和新能源重点布局区，也是北部交通枢纽。合并有利于整合中药材资源和新能源项目，打造从种植、加工到仓储物流的全产业链，建设县域北部经济增长极。
整合南部高效农业与红色旅游区，设立“榜罗农旅名镇”
：
将榜罗镇、常家河镇、李店乡、襄南镇合并，设立新的“榜罗镇”或“农旅名镇”
。此区域是全县重要的粮食产区、金银花主产区（李店乡）和红色旅游资源富集区（榜罗镇会议纪念馆）。合并有利于整合农业资源和红色文旅资源，打造现代农业示范区和红色旅游目的地。
整合东部特色种植与生态保育区，设立“陇山生态农业镇”
：
将陇山镇、陇川镇、陇阳镇、新景乡、鸡川镇合并，设立新的“陇山镇”或“生态农业镇”
。此区域位于县境东部，生态地位重要，特色种植（小杂粮、苹果等）基础较好。合并有利于加强生态保护，发展特色生态农业。
整合中西部商贸与综合发展区，设立“义岗商贸物流镇”
： 将义岗镇、吉川镇（注：搜索结果中未直接提及“吉川镇”，可能为“鸡川镇”之误或已调整，此处根据方位假设为义岗周边区域，实际需核实。鉴于鸡川已并入东部区，此条可调整为：将义岗镇单独作为北部商贸节点，或与北城铺等镇协同。为简化，此方案中义岗镇可考虑并入新的马营镇或作为独立节点保留。此处修正为：）。鉴于鸡川镇已规划入东部区，义岗镇可作为北部中药材新能源区的商贸物流配套节点，或根据其与北城铺、寺子乡的紧密联系，纳入新的马营镇范畴。另一种思路是，将义岗镇与北城铺镇、寺子乡一同并入新的马营镇，强化北部区域综合功能。
调整后格局
：乡镇（街道）数量由18个精简至5个左右（新的平襄街道、新的马营镇、新的榜罗镇、新的陇山镇、义岗镇功能融入或单独保留），形成“一核（平襄街道）三区（北部产业、南部农旅、东部生态农业）”的格局，功能定位极其清晰，产业集聚度最高。
方案二（轴线联动，培育“一核两轴多点”格局）：
此方案以交通和发展轴线为重点，强化轴线上的节点城镇，变动相对温和。
强化中心城区
：将平襄镇与三铺乡合并，设立新的“平襄街道”。
培育北部发展轴增长极
：将马营镇、华岭镇、什川镇合并，设立新的“马营镇”。
培育南部发展轴增长极
：将榜罗镇、常家河镇合并，设立新的“榜罗镇”。
培育东部发展轴增长极
：将陇山镇、陇川镇、陇阳镇合并，设立新的“陇山镇”。
合并其他规模较小、功能相近的乡镇
：将碧玉镇并入新的平襄街道；将北城铺镇、寺子乡并入新的马营镇；将李店乡、襄南镇并入新的榜罗镇；将新景乡、鸡川镇并入新的陇山镇；义岗镇根据其区位（东北部）可考虑并入新的马营镇或单独保留。
保留部分乡镇建制
，通过深化乡镇管理体制改革，提升治理效能。
调整后格局
：形成以平襄街道为核心，以新的马营镇、新的榜罗镇、新的陇山镇为三条发展轴上的重点功能组团，其他乡镇为补充的城镇体系。乡镇数量精简至6-7个。
方案三（微调优化，强化协同机制）：
此方案侧重体制机制创新，基本不改变现有乡镇行政区划。
推进县城适度扩容
：将平襄镇改为街道，或将三铺乡、碧玉镇部分区域并入。
建立跨乡镇产业功能区管委会或协同发展区
：在不改变乡镇建制的前提下，设立“平襄书画温泉文旅融合发展示范区管委会”（覆盖平襄、碧玉等）、“马营华岭什川中药材新能源协同发展区管委会”（覆盖马营、华岭、什川、北城、寺子等）、“榜罗常河红色农旅协同发展区管委会”（覆盖榜罗、常河、李店、襄南等）、“陇山陇川陇阳特色农业协同发展区管委会”（覆盖陇山、陇川、陇阳、新景、鸡川等），统筹规划、基础设施和产业发展。
深化乡镇管理体制改革
：大力推进小乡镇合并，根据集聚提升、城郊融合、特色保护等类型，将现有4个乡和部分规模较小的镇科学整合，推动审批服务和执法力量下沉，提升乡镇治理效能和服务能力。
调整后格局
：乡镇数量有所减少，主要通过强化协同机制、建立功能区管委会来提升发展效能。
六、 推荐方案及预期效益分析
综合比较，
方案一（功能集聚，构建“一核三区”格局）
虽调整力度最大，但最能从根本上破解现行区划与“全国乡村振兴道地药材发展示范县”、“中国书画艺术之乡”等主体功能区划脱节的问题。该方案通过清晰的“核心-功能区”划分，能够最大化地整合资源、突出特色、强化协同，与通渭县“农业优先、文旅赋能、工业突破”的发展定位高度契合，推荐作为优先考虑方案。
预期效益：
经济集聚与产业升级效益
：新的平襄街道能更专注于提升城市品质和书画、温泉文旅康养核心功能，强化“一核四中心”能级。新的马营镇可集中全县中药材和新能源优势资源，打造规模化、标准化、品牌化的产业集聚区。新的榜罗镇可整合南部农业和红色旅游资源，推动农旅深度融合。新的陇山镇可聚焦东部生态农业和特色种植。这将有力支撑五大主导产业做大做强和“百亿通渭”目标实现。
资源配置与投资吸引效益
：县级财政资金、建设用地指标、重大项目可以在新的功能区内得到最有效的统筹。例如，中医药和新能源项目可重点向新的马营镇倾斜，文旅项目可向新的平襄街道和榜罗镇倾斜。更清晰的产业定位和更大的行政单元，有利于开展精准招商，吸引产业链上下游企业集群落户。
生态保护与文旅融合效益
：有利于对黄土高原丘陵沟壑区进行系统性保护和修复，筑牢生态安全底线。有利于对书画、温泉、红色文化等文旅资源进行统一规划、开发和营销，提升“陇上神泉·书画通渭”品牌影响力。
城乡融合与公共服务效益
：合并后形成的经济强镇（街道）财力、资源更加集中，有能力在镇区（城区）建设更高水平的学校、医院、文化体育设施，更好地服务本区域群众，推动城乡基本公共服务均等化。中心城区可以更专注于提升城市能级和区域服务功能。
行政效能与成本节约效益
：减少乡镇行政单元数量，优化机构设置和人员编制，显著降低行政运行成本，提高政策执行效率和跨领域协调能力。使基层政府更加聚焦于经济发展和民生服务主责主业。
七、 实施保障措施与政策建议
加强组织领导与顶层设计
：成立由县委、县政府主要领导牵头的行政区划调整工作领导小组，设立专班，统筹推进。将区划调整与《通渭县国土空间总体规划（2021-2035年）》及“十五五”规划纲要紧密衔接，开展前瞻性、战略性研究。
深入开展科学论证与风险评估
：对推荐方案进行多维度可行性研究，包括经济联系紧密度、群众接受度、历史文化传承（特别是书画、红色文化）、自然地理条件、财政承受能力、社会稳定风险等，组织专家、人大代表、政协委员、基层干部、群众代表充分论证。
依法履行程序与民主决策
：严格按照《行政区划管理条例》及实施细则，制定周密的调整方案和报批程序。广泛征求社会各界意见，依法进行公示、听证，确保过程公开透明，并按程序逐级上报审批。
稳妥做好人员与资产处置
：制定详尽的人员分流安置方案，坚持“人随事走、编制调整”与个人意愿相结合，保障干部职工合法权益。做好清产核资，明确债权债务归属，确保国有资产不流失。妥善处理合并乡镇的集体资产和债务问题。
争取上级支持与强化政策配套
：积极向定西市委、市政府及甘肃省委、省政府汇报，争取在财政转移支付、基础设施建设、产业项目布局、土地政策、生态补偿等方面的倾斜支持。县级财政设立过渡期专项基金，保障合并初期各项工作平稳运行。
强化宣传引导与社会稳定
：多渠道、多形式做好政策解读和宣传，突出调整对产业升级（特别是中药材全产业链和书画文旅融合发展）、城乡融合、民生改善和长远发展的积极意义，及时回应社会关切。制定应急预案，防范化解可能出现的各类风险，确保调整期间社会大局和谐稳定。
注重规划衔接与持续发展
：及时将区划调整成果落实到新的国土空间总体规划、经济社会发展规划及各专项规划中。新的乡镇（街道）要尽快编制或修编发展规划，明确发展路径，确保新的行政区划能够长期、稳定、有效地支撑通渭县“陇东南地区区域中心县城”、“全国知名的书画文旅康养目的地”战略目标的实现。
八、 结论
通渭县正处在“十四五”圆满收官、“十五五”谋篇布局，奋力冲刺“百亿通渭”目标、建设陇东南地区区域中心县城的关键时期。现行“14镇4乡”的行政区划格局在支撑县城能级提升、促进“一核四中心”空间格局落地、优化特色产业布局方面仍有较大的优化空间和调整必要。本报告提出的“功能集聚，构建‘一核三区’格局”调整方案，立足县情、着眼长远、顺应规律，旨在通过一场审慎而必要的空间重组，打破制约资源优化配置和特色产业集聚发展的行政边界，强化平襄中心城区综合服务功能，打造马营北部产业、榜罗南部农旅、陇山东部生态农业三大专业化功能板块，为通渭县全面融入区域发展新格局、构建现代化产业体系、推进新型城镇化与乡村振兴有效衔接、实现生态环境高水平保护与经济社会高质量发展、最终增进全县人民福祉提供强有力的空间支撑和制度保障。建议县委、县政府把握“十五五”规划开局之年的战略机遇，在广泛凝聚共识、深入科学论证的基础上，积极稳妥地推进此项具有深远意义的改革，为奋力谱写中国式现代化通渭实践崭新篇章奠定更加坚实的基础。
（报告完）