西藏山南市区域行政区划调整的战略布局研究报告

（个人研究报告）

报告撰写人：湘映

摘要

本报告以政策研究者视角，聚焦西藏自治区“西藏民族文化的摇篮”——山南市，深入剖析其在西藏“一核一圈两带三区”区域发展新格局和自身“两屏两带、一核三区”国土空间战略下的新发展阶段，行政区划设置与促进“雅江中游生态经济带、沿边开放经济带、特色农牧业、清洁能源、文化旅游”等产业集聚发展、优化“中心城市-副中心城市-县级中心城市-重点乡镇-一般乡镇”五级城镇体系、提升“乃东区”核心引领与辐射能力、推动“拉萨-山南一体化”和“固边兴边富民”要求之间的适配性。报告基于2025-2026年最新行政区划数据、经济社会发展规划及现实基础，系统评估了山南市作为西藏面向南亚开放的重要门户、下辖“1区10县1市”、人口约38.3万、面积7.93万平方公里的地级市，在落实自治区赋予的“全区重要经济增长极”、“国家生态文明高地先行区”、“国家固边兴边富民行动示范区”发展定位，发展以“雅江中游清洁能源、空港物流、特色农牧产品加工、藏源文化旅游、边境贸易”为核心的产业体系过程中，现行“1区10县1市”区划格局面临的机遇与挑战。研究遵循“相邻整合、功能协同、生态优先、强边富民、中心带动”的核心原则，紧密对接《山南市国土空间总体规划（2021—2035年）》及“十五五”规划要求，提出旨在优化内部县级政区结构、推动“乃东区”扩容提质强化区域中心城市核心功能、促进“贡嘎县”与“扎囊县”一体化打造空港经济与雅江生态产业示范区、整合“错那市”与“隆子县”打造沿边开放与生态旅游融合发展区、优化“浪卡子县”与“洛扎县”南部牧业与生态屏障区功能、促进“桑日县”、“曲松县”、“加查县”东部清洁能源与特色农业协同发展的行政区划调整战略构想与具体方案。报告认为，科学、适度、稳妥的区划优化是山南市破解部分县级政区规模偏小、经济实力较弱、产业同质竞争、边境管理协同不足、中心城区辐射带动力有待提升等瓶颈，进一步释放“藏源文化”品牌效应和“拉萨-山南一体化”政策红利，深度融入自治区“一核一圈两带三区”发展格局，实现生态保护、开放合作、产业升级与民生改善有机统一，筑牢国家安全屏障和生态安全屏障的关键制度支撑。

关键词

：山南市；行政区划；拉萨-山南一体化；藏源文化；沿边开放；乡镇整合；国土空间规划；固边兴边富民

目录

引言山南市行政区划与经济社会发展现状分析现行行政区划存在的主要问题与调整必要性行政区划调整的战略目标、指导原则与理论基础山南市行政区划调整的具体方案设计行政区划调整的预期效益与风险评估实施路径、阶段划分与保障措施结论与政策建议

1. 引言

山南市作为西藏自治区“西藏民族文化的摇篮”和“雅鲁藏布江中游经济带”的核心区域，其发展兼具守护国家领土主权与边境安全、保护雅江中游和喜马拉雅北坡生态系统、传承弘扬藏源历史文化、发展高原特色现代产业、实现区域协调发展和兴边富民等多重使命。西藏自治区对山南市的发展寄予厚望，明确其作为“全区重要经济增长极”和“国家生态文明高地先行区”。2025年，山南市“十四五”目标任务圆满完成，全年完成地区生产总值331.8亿元，增长6.9%；全社会固定资产投资增长21.2%；城乡居民人均可支配收入分别达到54367元、24990元。市委、市政府提出聚焦“稳定、发展、生态、强边”四件大事，推进“投资拉动、产业带动、区域联动、改革驱动、民生先动、安全互动”六大举措，奋力谱写中国式现代化山南实践新篇章。

然而，与建设“全区重要经济增长极”和“国家固边兴边富民行动示范区”的目标相比，山南市现行的“1个区、10个县、1个县级市”的行政区划格局，在适应现代产业规模化、集群化发展，促进“拉萨-山南一体化”深度融合，降低行政管理与边境管理成本，提升中心城区综合服务能级和对广阔县域的辐射带动能力等方面，逐渐显现出优化空间。例如，全市12个县级政区中，人口规模差异巨大，乃东区作为中心城区人口相对集中，而部分县如曲松县常住人口仅约1.29万人，桑日县约1.80万人，琼结县约1.52万人。这种“区少县多、规模悬殊、布局分散”的格局，导致行政资源分散、财政压力不均、特色产业同质化低水平竞争、基础设施和公共服务重复建设、边境管控和社会治理协调难度不小。同时，作为生态敏感区、文化核心区和开放前沿区，如何通过区划优化更好地统筹生态保护与经济发展、文化传承与产业创新、边境守卫与贸易繁荣、中心集聚与全域协同，是亟待深入研究的重大课题。

因此，本研究立足于山南市“十五五”时期推进高质量发展、深化“拉萨-山南一体化”与“固边兴边富民”建设的新要求，以促进产业集聚、优化空间布局、提升治理效能、强化中心带动、降低行政成本为根本出发点，系统研究其内部行政区划调整的战略布局。报告将全面分析现状与挑战，论证调整的紧迫性与可行性，并基于相邻整合、方位准确、功能协同、生态优先的原则，提出一套服务于山南市长远战略发展的区划优化方案，为相关决策提供学术参考。

2. 山南市行政区划与经济社会发展现状分析

2.1 行政区划格局现状

根据西藏自治区民政厅2025年乡级行政区划代码及山南市人民政府权威资料，山南市行政区划代码为540500。截至2025年末，下辖

1个市辖区、10个县，代管1个县级市

：乃东区；扎囊县、贡嘎县、桑日县、琼结县、曲松县、措美县、洛扎县、加查县、隆子县、浪卡子县；错那市。共有3个街道、23个镇、59个乡（其中5个民族乡）。市政府驻乃东区泽当街道。全市总面积约7.93万平方公里，边境线长630公里。2025年抽样调查覆盖12个县（区、市），涉及68个乡镇（街道）。根据第七次人口普查数据，全市常住人口约35.4万人（2020年），预计2025年约38.3万人。

从地理方位、资源禀赋和功能看，县级政区大致可分为五个片区：

中部核心都市区

：以乃东区为核心。地处市域中部雅鲁藏布江沿岸，是全市政治、经济、文化、交通中心，承担区域中心城市的核心服务功能，也是“藏源文化”的核心展示区。

西北部空港经济与雅江产业区

：包括贡嘎县、扎囊县。贡嘎县拥有拉萨贡嘎机场，是全区重要的航空枢纽和空港经济区；扎囊县位于雅江沿岸，生态产业和文旅资源丰富。两县是“拉萨-山南一体化”和雅江中游经济带的关键节点。

东部清洁能源与特色农业区

：包括桑日县、曲松县、加查县。位于市域东部雅江中游，水能、光能资源丰富，是清洁能源开发的重点区域，同时发展特色农业。

南部牧业与生态屏障区

：包括浪卡子县、洛扎县、措美县。浪卡子县拥有羊卓雍错，以牧业为主；洛扎县、措美县生态脆弱，是重要的生态屏障。

西南部沿边开放与生态旅游区

：包括错那市、隆子县。两县市均与印度、不丹接壤，边境线长，拥有扎日风景名胜区、勒布沟等独特旅游资源，是固边兴边和沿边开放的前沿。

2.2 经济发展水平与产业特征

山南市经济以特色农牧业为基础，以清洁能源和文旅产业为支柱，空港物流和边境贸易为新的增长点。根据2025-2026年政府工作报告及经济会议信息，其发展呈现以下特征：

经济总量与发展目标

：2025年地区生产总值331.8亿元，增长6.9%；全社会固定资产投资245.86亿元，增长21.2%；社会消费品零售总额90.11亿元，增长4.4%。2026年目标是实现“十五五”良好开局。

特色农牧业

：是基础产业。粮食总产量超17.5万吨，农畜产品加工业总产值预计增长29.3%。青稞、牦牛、藏系绵羊等特色资源丰富。

清洁能源产业

：是支柱产业和增长引擎。清洁能源类项目投资贡献率超20%，全年预计发电75亿度。水能、太阳能、风能资源开发潜力巨大，氢氧产业示范园前期加快推进。

文化旅游业

：是重要支柱产业。2025年接待国内外游客1071.62万人次，旅游总花费44.8亿元，分别增长41.1%、55.2%。拥有雍布拉康、桑耶寺、羊卓雍错、拉姆拉错等顶级资源。

空港物流与边境贸易

：是新兴增长点。加快推进空港型国家物流枢纽建设，恢复4个中不（不丹）传统边贸点，顺丰京东保供等工作积极推进。

民生与固边

：投入8770余万元实施“十件大事”，应届高校毕业生就业率达99%以上，农牧民转移就业创收突破20亿元。率先超额完成“十四五”边境新村搬迁任务。

2.3 在西藏自治区及区域发展中的战略定位

根据《山南市国土空间总体规划（2021-2035年）》及自治区批复，山南市的总体定位是：“西藏自治区重要经济增长极”，“国家生态文明高地先行区”，“国家重要的中华民族特色文化保护地”，“面向南亚开放的重要通道”。在自治区发展格局中，山南市是“一核”（拉萨核心都市圈）的重要组成部分，是“拉萨-山南一体化”发展的关键一翼，也是“沿边开放经济带”的重要支撑。其发展对于筑牢国家生态安全屏障、传承弘扬藏源文化、探索区域一体化发展路径、巩固西南边疆具有不可替代的战略意义。

3. 现行行政区划存在的主要问题与调整必要性

3.1 核心问题诊断

部分县级政区规模过小，经济实力薄弱，难以形成有效增长极

：全市12个县级政区中，人口少于2万的县有多个（如曲松、桑日、琼结等），经济总量有限。这种“小县林立”的格局，导致每个县都难以集聚足够的资源培育主导产业，形成规模效应和竞争优势，制约了县域经济高质量发展，也与“做强县城”的新型城镇化要求相悖。

产业布局分散，同质化竞争严重，区域协同不足

：清洁能源、文化旅游、特色农牧等产业在各县均有布局，但缺乏跨县域的统筹规划和产业链协同，存在低水平重复建设和同质化竞争问题，未能形成具有全区乃至全国竞争力的产业集群。

“乃东区”中心城区首位度不高，辐射带动力有待加强

：作为地级市中心城区，乃东区的经济总量、人口规模、城市功能与辐射能力，与“区域中心城市”的定位相比仍有提升空间，对西北部空港区、东部能源区、南部牧业区、西南部边境区的辐射带动网络尚未完全形成。

边境管理协同有待加强，沿边开放合力尚未形成

：错那市、隆子县等边境地区各自发展，在口岸建设、边贸政策、旅游线路、基础设施等方面缺乏统一规划和联动，未能形成强大的沿边开放经济带。

“拉萨-山南一体化”的行政区划载体支撑不足

：一体化发展需要跨市域的紧密协作，但现行区划下，山南市与拉萨市接壤的贡嘎、扎囊、乃东等县区，在规划对接、产业协作、交通互联、公共服务共享等方面仍面临行政区划壁垒。

国土空间规划实施与行政区划协同有待提升

：“两屏两带、一核三区”的国土空间总体格局需要相应的行政区划优化调整来提供更有效的实施载体和管理单元。

3.2 调整的必要性

培育强劲增长极，实现高质量发展的迫切需要

：通过区划优化，适度整合规模过小、经济联系紧密的县，可以做大做强县域经济主体，培育更具竞争力的增长极，为全市经济高质量发展提供坚实支撑。

促进产业集聚与协同，构建现代化产业体系的关键举措

：整合资源相近、产业关联度高的区域，有利于统一规划布局，避免同质竞争，延伸产业链条，形成清洁能源、文化旅游、空港经济等具有山南特色的产业集群。

做强中心城区，提升区域辐射带动能力的内在要求

：通过扩容提质，增强乃东区的综合实力，使其更好地发挥中心城市的集聚辐射作用，带动全域协调发展。

整合沿边资源，打造高水平沿边开放经济带的必然选择

：合并相邻的边境县市，有利于统一口岸管理、统筹边境基础设施建设、联合开发跨境旅游资源，形成合力，更好地服务国家沿边开放战略。

深化“拉萨-山南一体化”，破除行政壁垒的有效途径

：通过调整与拉萨接壤区域的行政区划，或建立跨市域的特殊协同区，为一体化发展提供更灵活的体制机制保障。

优化空间治理体系，保障国土空间规划落地的重要抓手

：使行政区划调整与国土空间规划相衔接，为“一核三区”等功能区实施提供更匹配的行政资源配置。

4. 行政区划调整的战略目标、指导原则与理论基础

4.1 战略目标

本次山南市行政区划调整的战略目标是：构建一个与“两屏两带、一核三区”国土空间开发保护格局高度契合，与清洁能源、文化旅游、空港物流、特色农牧、沿边开放等现代产业布局相适应，能够有效促进要素向中心城区和重点功能区集聚、强化“乃东区”核心引领功能、优化行政资源配置、深化区域协同合作，从而全面增强市域经济综合实力、生态保护能力、文化传承创新力、边境稳固能力和民生保障能力的现代化行政区划格局。 具体而言：

规模结构优化

：将县级政区总数从12个适度优化至8-10个，形成人口规模相对均衡、经济实力较强、能够有效承载主导产业和区域功能的县级单元。

功能布局清晰

：形成以“乃东区”为核心的中心城市，以“贡嘎-扎囊”为空港与雅江产业区，以“错那-隆子”为沿边开放区，以“桑日-曲松-加查”为清洁能源区，以“浪卡子-洛扎-措美”为生态牧业区的清晰功能分区。

产业空间集聚

：使行政区划服务于雅江中游清洁能源走廊、藏源文化旅游黄金线、贡嘎空港经济区、山南沿边开放带等重大平台建设。

治理效能提升

：建立更加统一、高效、协同的市域治理、边境管理和生态保护体系。

4.2 指导原则

坚持相邻整合，促进协同

：调整严格限定在地理相邻、经济联系紧密、产业功能互补的县级政区之间，确保方位准确，不跨区域整合。

坚持生态优先，绿色发展

：调整必须有利于雅江中游、喜马拉雅等关键生态系统的保护，严格落实生态红线，推动产业生态化、生态产业化。

坚持文化传承，特色发展

：调整要有利于“藏源文化”的整体保护与活化利用，促进文旅深度融合。

坚持强边固防，开放发展

：调整必须有利于加强边境地区统一管理和协同开放，整合守边固边和兴边富民资源。

坚持稳妥有序，尊重实际

：充分尊重历史沿革、民族文化、群众意愿和现实条件，科学论证，依法履行程序，确保社会稳定和民族团结。

4.3 理论基础

区域经济学与增长极理论

：探讨通过行政区划整合，培育更具规模效应和辐射能力的区域增长极，带动周边地区发展。

产业集群与产业集聚理论

：研究如何通过空间重组，促进产业链上下游企业在特定区域集聚，形成竞争优势。

边疆治理与地缘经济理论

：分析边境地区行政区划如何统筹安全与发展、守卫与开放、管控与服务。

中心地理论与都市圈理论

：通过强化乃东区的中心地功能，构建以山南为中心、辐射县域的城镇体系，并积极融入拉萨都市圈。

生态经济学与可持续发展理论

：强调区划调整必须服务于高原生态系统的脆弱性和承载力，实现经济社会发展与生态保护的永续平衡。

5. 山南市行政区划调整的具体方案设计

基于以上分析，遵循“做强中心、整合两翼、优化南域、深化协同”的总体思路，提出以下分区域、分类型的调整方案设想。所有方案均基于相邻原则，方位准确。

5.1 做强中心核心：推动“乃东区”扩容提质，打造区域中心城市核心引擎

目标

：强化乃东区作为山南市唯一市辖区和中心城市的地位，拓展发展空间，集聚高端要素。

方案A：研究将琼结县整体并入乃东区的可行性

内容

：琼结县与乃东区地域紧密相邻，历史文化渊源深厚（琼结为藏王墓所在地），是“藏源文化”核心区的重要组成部分。将琼结县并入乃东区，可以显著扩大中心城区的发展腹地和历史文化资源承载空间，统一规划建设泽当-琼结文化旅游融合发展示范区，提升中心城市的文化底蕴、人口规模和经济集聚度，强化其对南部区域的辐射带动能力。

依据

：符合新型城镇化和文化传承发展方向，有利于发挥中心城市龙头作用，整合藏源文化资源，做大做强区域核心。

5.2 整合西北部片区：打造“空港经济与雅江生态产业示范区”

目标

：整合贡嘎机场枢纽优势和扎囊雅江生态资源，发展临空经济、现代物流和生态产业。

方案B：研究将贡嘎县与扎囊县合并，设立新的“空港经济与雅江生态产业区”（可考虑设立县级市或市辖区，暂名“贡扎区”或“雅江新区”）

内容

：贡嘎县拥有拉萨贡嘎机场，是全区航空门户和物流枢纽；扎囊县位于雅江沿岸，生态本底良好，文旅和生态农业资源丰富。两县合并，有利于统筹空港枢纽与腹地产业，发展航空物流、高端制造、商务会展等临空产业，同时保护利用雅江生态资源，发展生态旅游和绿色农业，打造“拉萨-山南一体化”的桥头堡和雅江中游经济带的示范段。

依据

：两县地理相邻、功能互补，合并可发挥“机场+腹地”的协同效应，是落实区域发展战略的关键举措。

5.3 整合西南部片区：打造“沿边开放与生态旅游融合发展区”

目标

：整合错那、隆子边境线和旅游资源，建设国家固边兴边富民行动示范区和跨境旅游目的地。

方案C：研究将错那市与隆子县合并，优化设立新的“沿边开放市”（仍为县级市，可优化名称）

内容

：错那市（县级市）与隆子县均位于市域西南部，边境线长，拥有扎日风景区、勒布沟、玉麦乡等独特资源。合并有利于对边境地区实施统一规划、统一建设、统一管理；有利于整合旅游资源，打造“山南边境生态旅游环线”；有利于统筹边民安置和产业发展，形成更强的守边固边和兴边富民合力。可考虑将新市驻地设在条件更优的地点。

依据

：两县市均为重要边境地区，地理相连，功能高度相似（守边+旅游），合并可极大强化边境治理和开放发展的整体性、协同性。

5.4 优化东部片区：促进“清洁能源与特色农业协同发展区”

目标

：加强桑日、曲松、加查三县在雅江中游水能、光能开发及特色农业方面的协作。

方案D：研究建立“东部清洁能源与特色农业协同发展联席会议”机制，暂不进行行政区划合并，但强化规划、项目、政策协同

内容

：桑日、曲松、加查三县沿雅江分布，是清洁能源开发的重点区域，也具备发展特色农业的条件。鉴于三县地域相对独立，可先建立市级层面的协同发展机制，统一编制雅江中游清洁能源开发与生态保护规划，协调重大项目布局，共享基础设施，避免恶性竞争，待条件成熟再考虑更深层次的整合。

依据

：三县产业关联度高，但合并的迫切性和复杂性相对较低，采用协同机制更为稳妥灵活。

5.5 优化南部片区：强化“牧业与生态屏障区”功能

目标

：明确浪卡子、洛扎、措美三县的生态主体功能，发展生态牧业和适度旅游。

方案E：研究浪卡子县、洛扎县、措美县的功能定位优化与协同保护机制

内容

：浪卡子县（羊卓雍错）、洛扎县、措美县生态地位极其重要。应进一步明确其以生态保护和生态牧业为主的功能定位，严格控制开发强度。建立跨县的生态保护补偿和协同治理机制，统一实施草原生态保护修复工程，发展高原特色生态畜牧业和生态旅游。

依据

：该片区生态脆弱，应以保护为主，通过机制创新而非简单合并来强化治理。

6. 行政区划调整的预期效益与风险评估

6.1 预期效益

培育强劲增长极

：方案A和B将显著壮大中心城区和空港经济区实力，形成两个强有力的市域增长极。

优化产业布局

：方案B、C、D、E将促进清洁能源、文化旅游、沿边开放、生态牧业等产业在更合理的空间范围内集聚和协同，避免内耗。

提升治理效能

：方案C整合边境资源，有利于统一边防管理；各方案通过减少或优化县级政区，有望降低行政协调成本。

深化区域协同

：为“拉萨-山南一体化”和市域内部协调发展提供更好的行政区划载体。

强化生态保护

：明确南部片区的生态主体功能，有利于实施更严格的保护和系统性修复。

6.2 潜在风险与应对

干部群众心理与利益调整风险

：合并涉及机构、人员、财政等重大利益调整。

应对

：深入调研，广泛宣传调整对区域发展和民生改善的长远好处。依法依规、公平公正做好涉改干部安置、资产清算和财政基数划转。确保过渡期公共服务不断档、不降质。

文化认同与历史传承风险

：琼结等县有深厚独立的历史文化。

应对

：在合并过程中特别注重保护历史文化标识和传承，可设立专门的文化保护机构或基金。

管理幅度与服务可及性风险

：合并后县级政区面积可能增大。

应对

：利用信息化手段提升治理效率，保留或强化原县城、重要乡镇的便民服务功能，推行“流动服务”。

边境管理过渡期风险

：方案C涉及边境管理机构整合。

应对

：制定详尽的过渡方案，与边防部队、出入境管理部门建立联合指挥机制，确保边境管控无缝衔接。

区域发展不平衡风险

：调整可能加剧中心与外围的差距。

应对

：通过财政转移支付、生态补偿、基础设施互联互通等政策，促进调整后的区域协调发展。

7. 实施路径、阶段划分与保障措施

7.1 实施路径

采取“规划引领、试点先行、重点突破、依法稳妥”的路径。

纳入市级核心战略

：将行政区划优化调整作为落实“十五五”规划、深化区域协同发展的重大改革任务，由市委、市政府主要领导牵头推进。

深度调研与精准评估

：对涉及调整的每个县的人口、经济、产业、文化、群众意愿、管理成本等进行深入调研，进行多方案比选和精细化社会风险评估。

选择共识度高的区域率先突破

：

方案A（乃东区与琼结县合并）

历史文化联系紧密，可作为首批重点推进的试点。

稳妥推进关键整合

：在试点基础上，依法推进

方案C（错那市与隆子县合并）

这一边境整合关键举措。同步研究

方案B（贡嘎县与扎囊县合并）

的可行性和模式。

强化协同机制建设

：对方案D、E涉及的区域，率先建立并做实协同发展机制。

严格履行法定程序

：所有涉及行政区划层级、建制、隶属关系变更的调整，严格依照《行政区划管理条例》，履行论证、听证、公示、报批等程序，报自治区人民政府及国家相关部门审批。

7.2 阶段划分

第一阶段（2026-2027年）：顶层设计与试点启动期

。完成全市行政区划优化调整总体战略规划与各分方案详细设计。完成乃东区与琼结县合并的法定程序并实施，评估成效。启动错那市与隆子县合并的深度调研和方案制定。

第二阶段（2028-2030年）：重点突破与全面推进期

。依法完成错那市与隆子县合并。根据评估和条件，推进贡嘎县与扎囊县合并方案。全面建立并运行东部、南部片区的协同发展机制。优化调整后的全市行政管理体制。

第三阶段（2031年以后）：巩固提升与效能释放期

。全面评估调整成效，持续优化区域治理、产业布局和公共服务体系，使新区划格局的综合效益充分释放，支撑社会主义现代化新山南建设。

7.3 保障措施

组织保障

：成立高规格的领导小组及办公室，抽调精干力量组成工作专班。邀请人大代表、政协委员、专家学者、群众代表组成咨询监督委员会。

政策与资金保障

：积极向国家争取民族地区、边境地区行政区划改革试点政策和支持资金。市级财政设立专项工作经费和过渡期风险保障基金。确保涉改地区干部职工合理待遇和基本公共服务支出。

人才与智力保障

：加强对新设或合并后县级领导班子在区域治理、产业发展、生态保护等方面的培训。稳定关键领域的专业技术人员队伍。与高校、智库合作开展跟踪研究和评估。

舆论与稳定保障

：制定全媒体、多语种、分阶段的宣传引导方案，主动释疑解惑。建立网络舆情监测和快速反应机制。充分发挥基层党组织和“双联户”作用，及时化解矛盾。

法治与纪律保障

：整个过程在法治轨道上运行。纪检监察机关全程监督，严肃查处借调整之机突击进人、突击花钱、转移资产、破坏稳定等行为，确保国有资产安全，保障干部群众合法权益。

8. 结论与政策建议

8.1 主要结论

本研究认为，山南市正处在从传统农牧业社会向现代生态文明社会转型、从文化资源大市向文化产业强市迈进、从内陆腹地向开放前沿转变的关键跨越期。其最大的市情是“生态脆弱、文化厚重、边境绵长、县域分散”，最大的优势是“藏源文化、雅江资源、空港枢纽、沿边区位”，最大的挑战是行政单元碎片化与区域一体化发展需求之间的矛盾。现行的“1区10县1市”行政区划格局，在适应集聚化、协同化、开放化发展方面已显现出结构性优化调整的内在需求。以“做强中心、整合两翼、优化南域、深化协同”为导向，对山南市行政区划进行一场审慎、系统、渐进的优化调整，是破解发展瓶颈、释放资源潜力、强化边境治理、实现高质量发展的必然选择和战略机遇。调整必须坚持相邻整合、生态优先、文化传承、稳妥有序的原则，确保调整后区域发展更协调、边境更安全、生态更优美、文化更繁荣、人民更幸福。

8.2 政策建议

争取自治区和国家层面支持

：建议山南市委、市政府将本次行政区划优化调整战略，作为落实自治区“一极五区”新定位和“十四五”“十五五”规划的重大举措，积极向自治区党委、政府汇报，争取列为全区区域协调发展改革试点。对于涉及边境地区整合的方案C，应争取纳入国家兴边富民行动和沿边开发开放试验区建设范畴，给予特殊政策支持。

优先推进“文化核心区”与“空港经济区”整合

：方案A（乃东+琼结）和方案B（贡嘎+扎囊）对于提升中心城市能级和融入区域发展格局具有立竿见影的效果，且社会震荡相对可控，建议作为“十五五”前期重点突破方向。

审慎论证并稳步实施边境整合

：方案C（错那+隆子）事关国家主权、边防巩固和民族团结，必须进行最充分的风险评估和最周密的方案设计，在条件完全成熟、保障绝对到位的前提下依法依规推进。

强化规划与政策的协同配套

：区划调整必须与新一轮国土空间规划编制、重大基础设施布局、产业政策制定、财政体制改革、生态补偿机制完善等紧密衔接，形成“规划-区划-政策”的组合拳。

建立动态评估与调整机制

：行政区划调整不是一劳永逸的。应建立长期的跟踪监测和绩效评估体系，根据发展实际和外部环境变化，对区划设置进行动态优化和完善。

山南市的行政区划调整，是一场关乎雪域高原文化传承、生态安全、边疆稳固和现代化建设的深刻变革。必须以对历史负责、对人民负责、对国家负责的担当，以科学严谨的态度、周密稳妥的步骤、攻坚克难的勇气，精心组织实施，确保改革成功。让调整后的新山南，真正成为文化璀璨、生态宜居、边境稳固、产业兴旺、人民安康的社会主义现代化新藏源，在雅砻河畔绽放出更加璀璨的光芒。

（本报告完）

参考文献

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报告声明

：本报告为学术研究性质的个人研究成果，所有观点、数据和方案建议均基于公开资料和研究分析，仅供决策参考。行政区划调整需严格遵循国家法律法规和程序，最终以官方发布为准。

撰写时间

：2026年3月