云南丽江市玉龙县区域行政区划调整的战略布局研究报告

（个人研究报告）

报告撰写人：湘映

摘要

本报告以政策研究者视角，聚焦全国唯一的纳西族自治县、丽江市文化旅游资源核心富集地——玉龙纳西族自治县，系统审视其在国家长江经济带建设、大滇西旅游环线构建、生态文明建设及云南省“3815”战略发展目标下的独特功能定位与发展使命。报告基于玉龙县2024-2025年详实的经济社会数据与已获丽江市人民政府批复的《玉龙纳西族自治县国土空间总体规划（2021—2035年）》及其下辖乡镇规划成果，深入剖析其作为“世界自然与文化遗产品牌承载区”、“大滇西旅游环线重要枢纽”、“金沙江经济带绿色发展先行区”和“乡村振兴民族团结示范区”的多重战略身份。研究指出，玉龙县正围绕“做美玉龙”总要求，锚定“国际生态文化旅游目的地”发展目标，推动经济从传统资源依赖向“文旅深度融合、绿色工业支撑、特色农业赋能”的多元高质量转型，呈现“旅游爆发增长、产业动能转换、城乡面貌提升、民族团结巩固”的强劲态势。然而，经济总量与旅游人次、收入的高增长背后，人均GDP与全市平均水平仍有差距；中心城区（黄山街道）作为县城与丽江市中心城区组成部分，其辐射带动能力与“纳西新城”定位存在张力；与古城区一体化发展面临体制机制障碍；内部“中部、东部、西部”三大板块发展不平衡、联动不足；乡镇数量多、规模小，资源配置效率有待提升等问题依然存在。现行“1街道6镇9乡”共16个乡镇（街道）的行政区划格局在适应“四区联动”旅游发展布局、服务“一核引领、两翼协同、三区联动”市域空间战略、深化跨区域协同治理、优化全域资源配置等方面面临现实制约。本报告遵循“内部优化、相邻整合、功能协同、发展驱动、民生为本”的核心原则，提出以

“做强县城核心、优化旅游板块、促进东西联动、创新协同机制”

为总体思路的行政区划调整战略布局。具体包括：研究黄山街道管理体制优化与功能拓展路径；推动白沙、拉市等旅游重镇区划资源整合与能级提升；支持巨甸、鸣音等西部乡镇联动发展；促进太安、九河等东部乡镇特色农业协同；并探索建立“玉龙-古城”规划建设、旅游市场、生态保护、公共服务一体化高级别协调委员会。旨在通过区划资源的精细化配置与体制机制创新，进一步释放玉龙县的世界级旅游资源价值、绿色产业潜力和门户枢纽优势，巩固拓展全国休闲农业重点县、云南省首批全域旅游示范县等创建成果，全面推进乡村振兴与新型城镇化，切实提升全县各族人民收入与福祉，并为丽江市建设“世界文化旅游名城”和“长江上游重要生态安全屏障”提供核心支撑与样板示范。

一、 引言：研究背景与核心命题

行政区划是国家治理体系的空间基石，其科学设置与动态优化对于促进生产要素合理流动、优化国土空间开发保护格局、提升区域治理现代化水平具有基础性、战略性作用。当前，我国正深入实施区域协调发展战略、乡村振兴战略、新型城镇化战略以及生态文明建设战略，为民族自治地方、生态文化旅游强县、省际交界区域的行政区划优化提供了重要的政策窗口与历史机遇。

玉龙县，作为2003年原丽江纳西族自治县分设后传承设立的全国唯一纳西族自治县，地处云南省西北部，滇川藏三省区交界处，是丽江市面积最大、旅游资源最富集的县域。其拥有玉龙雪山5A级景区、老君山、金沙江、拉市海国际重要湿地以及东巴文化等“两山一江一湖一文化”核心资源。2024年，全县实现地区生产总值129.08亿元，按可比价格计算，同比增长6.4%，经济总量自2020年的90.15亿元实现跨越式增长。接待海内外游客2299.11万人次，实现旅游总花费237亿元，较2020年增长迅猛，文旅产业成为绝对主导和强劲引擎。同时，清洁能源、生物医药、农产品加工等绿色工业稳步发展，高原特色农业“一乡一特”格局初步形成。

在云南省“3815”战略和丽江市“三个定位”目标指引下，玉龙县确立了建设“国际生态文化旅游目的地”、“国家级全域旅游示范区”、“大滇西旅游环线重要枢纽”等一系列发展目标。《玉龙纳西族自治县国土空间总体规划（2021-2035年）》已于2024年5月获丽江市人民政府批复，明确了构建“中部文化旅游中心区、东部生态农业与乡村旅游区、西部生态保护与特色旅游区”的国土空间开发保护格局，并特别强调要“联动古城区”、“推进四区联动”。然而，宏伟的规划蓝图需要与之高度匹配的行政管理体制作为支撑。如何使现行的行政区划设置更好地服务于“做美玉龙”和“一体化、板块化”的空间战略，破解县城核心区能级不足、旅游板块管理分散、东西部发展失衡、与古城区协同不畅等深层次问题，成为玉龙县在“十四五”圆满收官与“十五五”谋篇布局的关键时期，实现从“旅游资源大县”向“旅游经济强县”、“生态保护区”向“绿色发展区”跃升，必须直面并回答的核心命题。本报告旨在通过系统研究，提出科学、审慎、前瞻的行政区划调整战略布局，为相关决策提供学术参考。

二、 玉龙县发展现状与行政区划制约的深度诊断

（一）经济社会发展态势与特征

经济总量跨越增长，增速保持稳健

：2024年，玉龙县实现地区生产总值129.08亿元，按可比价格计算，同比增长6.4%。“十四五”期间（2020-2024年），GDP从90.15亿元跃升至129.08亿元，年均增速达7.6%，突破百亿元大关，发展势头强劲。人均生产总值达到55887元，较2020年显著增加。

产业结构持续优化，文旅主导地位空前巩固

：三次产业结构由2020年的20.5:35.8:43.7优化为2024年的17.4:36.1:46.5，呈现“一产稳降、二产提质、三产扩容”的良性格局。文旅产业是绝对核心，2024年接待游客和旅游收入分别达2299.11万人次和237亿元，较2020年实现数倍增长，“一杯咖啡看雪山”、“星星很大的地方”等新IP成功出圈。绿色工业中，清洁能源装机规模大，生物医药（云南白药、泽维等）形成集群，农产品加工深化。高原特色农业中，中药材（木香）、水果（车厘子、蓝莓）、畜牧等产业效益显著。

投资消费双轮驱动，发展后劲持续增强

：固定资产投资在“十四五”期间年均增长22.5%，2022年增速高达73.5%，投资结构优化，产业投资占比提升至38.4%。社会消费品零售总额从2020年的36.94亿元增至2024年的47.45亿元，年均增长6.5%，消费市场稳步复苏。

居民收入稳步提高，城乡差距逐步缩小

：2024年，城镇常住居民人均可支配收入38454元，农村常住居民人均可支配收入18779元，较2020年分别增长，且农村增速快于城镇，城乡收入差距呈缩小趋势。文旅产业直接和间接带动大量就业，成为富民重要渠道。

（二）现行行政区划格局与多重战略需求的张力

截至2025年，玉龙县辖1个街道（黄山）、6个镇（白沙、拉市、石鼓、巨甸、鸣音、奉科）、9个乡（太安、九河、龙蟠、石头、黎明、鲁甸、塔城、大具、宝山），共16个乡镇（街道），总面积6199.59平方公里，常住人口约22.4万人。这一格局在服务新时期“做美玉龙”和国土空间战略时，面临以下突出制约：

“一核”（县城中心）能级有限，黄山街道管理体制面临挑战

：黄山街道作为县城驻地，与古城区地理相连、功能互补，是规划中“丽江市中心城区”的重要组成部分。但其作为基层街道，在统筹县城发展、承接市级功能疏解、推进“古城-玉龙”一体化方面，权限和能力有限。县城在商业服务、公共服务、交通枢纽等方面的综合功能有待加强，与建设“纳西新城”和“世界文化旅游名城重要展示区”的目标存在差距。

“四区联动”旅游格局需要更紧密的区划协同

：规划中的大玉龙雪山旅游区、白沙纳西活态文化旅游体验区、拉市海湿地生态文化旅游区、老君山生态文化旅游区，分别涉及白沙镇、拉市镇、黄山街道、石头乡、黎明乡、鲁甸乡等多个乡镇。目前这些区域分属不同行政单元，在旅游规划统一实施、基础设施共建共享、市场联合营销、环境协同保护等方面存在协调成本高、效率低的问题，制约了整体竞争力的提升。

乡镇数量多、规模小，资源配置效率有待优化

：16个乡镇（街道）中，部分乡镇人口规模小、经济总量有限，如奉科镇人口约5132人，鸣音镇约5429人。这种“小而散”的格局可能导致行政管理成本相对较高，公共资源（如教育、医疗）配置难以形成规模效应，制约了公共服务均等化和城乡融合发展。

东西部板块发展不平衡，内部联动机制欠缺

：中部板块（黄山、白沙、拉市等）依托旅游和县城经济较为发达；东部板块（太安、九河等）以特色农业为主；西部板块（巨甸、塔城、鲁甸等）生态保护任务重，旅游开发相对滞后。目前缺乏有效的跨乡镇协同机制，未能形成“中部辐射、东西联动”的发展合力，影响了全域协调发展水平和共同富裕进程。

“古城-玉龙”一体化发展面临行政壁垒

：虽然规划明确“联动古城区”、“古城一玉龙一体化发展”，但分属“自治县”与“区”两种不同建制，在国土空间规划衔接、重大交通基础设施（如丽江站枢纽）共建共享、旅游市场统一监管与执法、生态环境保护协同等方面，尚未建立常态化、高效能的协同平台和利益分享机制。

三、 玉龙县行政区划调整的战略必要性、可行性及核心原则

（一）战略必要性

落实国家与省市战略部署，保障“做美玉龙”蓝图落地的根本需要

：调整是确保玉龙县国土空间总体规划有效实施的关键制度保障，有利于破除制约“国际生态文化旅游目的地”建设的行政障碍，强化“长江上游重要生态安全屏障”的跨区域共保共治，促进“乡村振兴民族团结示范区”的城乡要素融合。

破解旅游强县发展瓶颈，提升“纳西新城”治理效能的迫切需要

：通过优化黄山街道及周边旅游重镇的管理体制，可以有效整合旅游资源，统一服务标准，提升世界级旅游目的地的整体管理水平和游客体验质量，是走出一条“文旅融合高质量发展之路”的必然要求。

优化县域空间布局，促进全域协调发展的关键举措

：通过适度整合规模过小的乡镇，优化东西部板块内部及之间的协同机制，是改变县域内部发展不平衡、推动形成“核心引领、板块协同、特色发展”新格局的战略选择，有利于更好地释放全域发展潜力。

深化区域协同，构建“大丽江”发展格局的基础支撑

：打破与古城区之间的行政壁垒，建立高效协同机制，是优化市域空间布局、实现基础设施互联互通、产业互补发展、公共服务共建共享的必然选择，有利于提升丽江整体竞争力和品牌影响力。

（二）现实可行性

政策环境高度有利

：习近平总书记考察云南提出重要要求，省委“3815”战略和丽江“三个定位”目标清晰，玉龙县“做美玉龙”定位明确，为区划优化提供了强有力的顶层设计和政策支持。

经济产业基础坚实

：GDP突破129亿元，旅游收入超237亿元，绿色工业和特色农业稳步发展，财政保障能力和经济韧性较强，为区划调整和区域协作提供了稳固的经济基础。

规划体系法定健全

：《玉龙纳西族自治县国土空间总体规划（2021-2035年）》及各乡镇规划已依法获批或正在编制，为调整提供了科学、系统、法定的空间依据。

治理创新积累经验

：在旅游市场综合监管、民族团结进步示范创建、乡镇赋权等方面积累了丰富的治理创新经验。民间对于优化区划促进发展的共识也在增强。

国家调整导向审慎稳妥

：近年来国家行政区划调整强调“稳慎有序、服务战略、优化治理”，这与玉龙县基于长远规划进行内部优化和机制创新的思路高度契合。

（三）调整的核心原则

战略引领，服务定位

：调整必须紧紧围绕“国际生态文化旅游目的地”、“金沙江经济带绿色发展先行区”等战略定位展开，以提升全域高质量发展水平为根本目标。

相邻整合，功能优化

：任何调整都必须基于地理相邻、经济联系紧密、功能互补性强的单元，确保调整后的区域能够形成高效协同、特色鲜明的发展板块，杜绝“拉郎配”。

体制创新，协同共治

：重点在于创新行政管理协同机制，理顺“县-乡（镇）”、“乡（镇）-乡（镇）”以及跨区县之间的协作关系，构建权责清晰、运行顺畅的共治共享平台。

生态优先，文化传承

：将筑牢生态安全屏障和保护纳西族等少数民族文化作为调整的底线红线，确保任何调整都利于生态保护和文化传承。

稳妥渐进，民生为本

：尊重历史沿革、民族文化和群众意愿，科学论证，依法依规，分步实施，确保调整过程平稳有序，并切实提升公共服务水平和各族群众福祉。

四、 玉龙县行政区划战略性调整方案设计

基于“做强县城核心、优化旅游板块、促进东西联动、创新协同机制”的总思路，提出以下多层次、分阶段的调整方案：

（一）第一层次：做强“一核”，研究黄山街道管理体制优化与功能拓展（近期：1-3年）

核心目标：提升县城综合承载力和辐射带动力，更好服务“纳西新城”建设。

开展黄山街道“析置或功能强化”可行性研究

：组织专班，研究黄山街道现行区划是否适应作为“丽江市中心城区组成部分”和“县城核心”的双重角色。可探讨路径：一是研究析置部分区域，设立新的街道，优化县城内部管理；二是在现有建制基础上，通过县级层面授权或建立跨部门平台，强化其在城市规划、旅游服务、跨区协调等方面的职能。

推动“黄山-古城”结合部协同治理试点

：针对与古城区地理相连、功能交织的区域（如火车站片区、文笔海片区等），探索建立由两区县相关部门参与的联合管理办公室，统筹该区域的规划建设、市容管理、交通组织等。

完善县城公共服务与商业配套

：结合城市更新，优化教育、医疗、文化、体育设施布局，打造“火车站、嘉和、丽客隆”三大商圈，提升县城宜居宜业宜游水平。

（二）第二层次：优化“四区”，推动旅游重镇区划资源整合（中期：3-5年）

核心目标：形成权责清晰、运行高效的旅游功能区管理体制。

研究设立“玉龙雪山-白沙一体化旅游管理区”

：针对玉龙雪山景区与白沙古镇、玉湖村等区域地理相连、文化同源、旅游一体的特点，研究跨白沙镇、黄山街道部分区域，设立一个由县级直管或高级别协调的旅游功能区，实行统一的规划、保护、开发、管理和营销。

强化“拉市海湿地生态旅游区”管理统筹

：提升拉市镇在湿地保护与生态旅游发展方面的综合管理权限，加强与周边乡镇（如太安）在乡村旅游线路设计、农产品供应等方面的协作。

支持“老君山生态文化旅游区”跨乡镇联动

：建立由黎明乡、石头乡、鲁甸乡等涉及乡镇参与的联席会议制度，共同规划徒步探险、科考研学等业态，统一品牌推广。

（三）第三层次：促进“联动”，优化东西部乡镇发展格局（中远期：5-10年）

核心目标：促进县域内部均衡协调发展。

研究东部农业乡镇适度整合可行性

：针对太安乡、九河乡等地域相邻、产业相近（马铃薯、中药材）的乡镇，研究在充分论证和尊重民意基础上，进行适度合并的可行性，以整合资源，做大做强特色农业板块。

推动西部生态乡镇协同保护与发展

：建立巨甸镇、塔城乡、鲁甸乡等西部乡镇在金沙江流域保护、林下经济发展、特色村落旅游等方面的协同机制。

完善“中部辐射、东西对接”的基础设施网络

：重点规划建设连接中部旅游核心区与东西部特色乡镇的快速交通通道，促进人员、物资、信息流动。

（四）第四层次：创新“协同”，实质性推动“玉龙-古城”一体化（远期：持续研究推进）

核心目标：构建规划同图、设施同网、产业同链、服务同享的“大丽江”发展格局。

推动成立“丽江市中心城区（古城-玉龙）一体化发展协调委员会”

：由市委、市政府主要领导牵头，古城区、玉龙县党政主要负责人及市级关键部门负责人为成员，形成高级别、常态化、实体化的决策协调机构。统筹负责跨区域的国土空间规划实施、重大交通基础设施建设、旅游市场统一监管与营销、生态环境共保共治、公共服务标准对接与资源统筹等。

探索建立“利益共享机制”

：研究跨区域旅游收入分成、生态补偿、项目税收分享等具体办法，调动各方参与一体化的积极性。

共建“智慧文旅”大数据平台

：整合两区县游客流量、交通、住宿、安全等数据，实现智慧调度、精准服务和联合应急。

五、 实施路径与综合保障体系

（一）组织与法律保障

建议县委、县政府成立高规格的“玉龙县行政区划优化与区域协同发展工作领导小组”，由县领导挂帅，相关部门及乡镇主要负责人参与，统筹研究、决策和推进相关工作。任何涉及行政区划边界、层级变动的调整，必须严格遵循《行政区划管理条例》等法律法规，履行完整的调研论证、风险评估、专家评审、公众参与（特别是涉及民族自治地方，须充分听取自治机关和各族群众意见）、申报审批等法定程序。跨区域协同机制的建设，应以市人大决议或政府间协议等形式予以固化，明确权责和运行规则。

（二）规划与政策衔接

将区划优化调整方案与玉龙县“十五五”规划及各乡镇国土空间详细规划紧密衔接，确保调整服务于全县长远发展蓝图。研究制定配套政策，如支持旅游功能区发展的财政激励政策、促进东西部乡镇产业协作的扶持政策、鼓励生态保护补偿的引导政策等，形成政策合力。在市级层面统筹，推动玉龙县与古城区在产业、交通、环保、公共服务等领域专项规划的协同编制与联合审批。

（三）财政与民生保障

科学设计调整涉及的财政基数划转、债权债务分担、资产移交方案，妥善做好人员安置，确保各级政府正常运转和干部职工队伍稳定。调整过程中和调整后，必须确保教育、医疗、养老、社会救助等基本公共服务不中断、不降标，并承诺随着经济发展逐步提升。特别要关注旅游从业人员、生态保护区群众、脱贫人口等群体的权益保障。建立健全文旅产业发展与居民收入增长联动机制，探索通过集体经济分红、旅游收益共享、就业技能培训等多种方式，确保本地居民从旅游发展中持续受益。

（四）宣传引导与社会稳定

坚持公开透明，通过多种渠道广泛宣传调整的战略意义、具体方案和惠民前景，尤其要讲清对保护生态文化、促进共同富裕、创造就业机会的积极作用。对涉及民族自治地方的调整，必须进行深入细致的政策解读和思想引导，充分尊重和保障自治权利。进行全方位的社会稳定风险评估，制定周密的风险防控和应急处置预案，及时排查和化解各类矛盾隐患。加强舆论引导，营造全社会理解、支持、参与改革，共同维护民族团结、社会和谐稳定的良好氛围。

六、 预期效益分析

（一）对玉龙县自身发展的效益

文旅产业能级与县域治理水平双跃升

：旅游功能区管理体制优化将显著提升世界级旅游资源的保护利用效率和整体竞争力，县城核心功能强化将提高综合承载力和治理现代化水平。

资源配置效率与内部发展均衡性双优化

：乡镇适度整合与板块协同机制建立，将降低行政成本，促进公共资源合理配置，推动东西部特色产业联动发展，缩小内部差距。

区域协同发展破局，整体竞争力倍增

：“玉龙-古城”一体化机制建立将打破行政壁垒，实现规划、设施、产业、服务深度融合，形成“1+1>2”的聚合效应，大幅提升“大丽江”在区域发展格局中的地位。

生态文化保护与民生福祉改善双巩固

：跨区域生态共保共治机制将更有效保护金沙江等关键生态空间；发展成果更均衡惠及全县人民，将有力促进各民族交往交流交融，共同繁荣发展。

（二）对丽江市及区域发展的效益

“世界文化旅游名城”建设核心支撑强化

：玉龙县的高质量发展是丽江旅游品牌的核心支撑，其成功转型将引领全市文旅产业升级，巩固丽江在国际旅游市场中的独特地位。

市域协同发展示范引领

：成功探索民族自治地方、生态文化旅游区内部优化与跨区域协同治理模式，可为滇西城镇群、大滇西旅游环线乃至全国类似地区的协同发展提供“玉龙经验”。

长江上游生态安全屏障更加牢固

：通过跨区域生态共保共治，将更有效地保护金沙江流域生态环境，促进生态价值转化，服务国家生态文明建设战略。

七、 结论与建议

（一）主要结论

玉龙纳西族自治县作为全国唯一的纳西族自治县和丽江市文化旅游资源的核心富集地，其发展质量直接关系到丽江“三个定位”目标的实现和民族团结进步事业的推进。当前，玉龙县在取得旅游爆发式增长、产业多元发展显著成就的同时，也面临县城核心能级不足、旅游管理分散、内部发展不平衡、区域协同不畅等深层次挑战。现行的“1街道6镇9乡”行政区划格局在适应新发展要求、服务新发展战略时存在现实制约。实施以“做强核心、优化板块、促进联动、创新协同”为核心的行政区划战略性调整与改革，是玉龙县破解发展瓶颈、实现高质量跨越式发展、更好担当全市文化旅游发展龙头和民族团结进步示范的必然选择和关键路径。

（二）政策建议

立即启动“黄山街道管理体制与县城功能提升”深化研究

：由县委政研室、县民政局、县自然资源局、黄山街道联合成立专题组，用半年时间，对街道析置、功能强化等路径进行深入研究，形成具体方案。

开展“旅游功能区管理体制创新”试点研究

：选择“玉龙雪山-白沙”或“拉市海”片区，由县文旅局牵头，相关乡镇参与，研究设立一体化管理机构的可行性方案，报请市级支持。

稳妥研究“乡镇适度整合”的可行性

：选择东部太安、九河等条件相对成熟的相邻乡镇，开展前期调研和民意摸底，科学论证整合的必要性与方案。

积极推动建立“玉龙-古城一体化发展常态化磋商机制”

：在现有合作基础上，于2026年内推动建立由两区县党委或政府办公室牵头的定期磋商制度，先从旅游市场协同监管、交通衔接等具体事项入手，积累合作经验。

积极争取上级指导与支持

：将本报告的核心思路与建议，形成专题报告，向丽江市委、市政府及省级发改、民政、自然资源、文旅、民宗等部门汇报。争取将玉龙县行政区划优化探索纳入省级民族地区改革发展试点或新型城镇化支持范围，并在重大项目布局、财政转移支付、生态补偿等方面获得针对性支持。

玉龙县的未来，系于对雪山、江河、湿地永恒守护的生态自觉，成于对纳西文化活态传承的文化自信，立于对文旅融合高质量发展的道路自为。通过科学审慎的行政区划优化与大胆务实的区域协同机制创新，必能将其无与伦比的生态文化价值转化为可持续的繁荣动能，在金沙江畔、玉龙山下，绘就一幅生态美、产业兴、百姓富、民族亲的现代化纳西新城壮丽画卷，为丽江建设“世界文化旅游名城”、为云南建设“民族团结进步示范区”和“生态文明建设排头兵”贡献不可替代的玉龙力量。