青海省黄南藏族自治州尖扎县区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，聚焦青海省黄南藏族自治州“北大门”、黄河上游重要生态屏障与文旅融合高地——尖扎县，系统探讨其在新发展阶段推动行政区划调整的战略布局问题。研究基于尖扎县作为“天下黄河尖扎秀”核心承载地、坎布拉世界地质公园所在地、青海省“农体文旅商”五业融合示范县以及青东区域协同发展关键节点的独特定位，深入剖析其文旅产业爆发式增长但内部协同不足、特色农业优势明显但品牌整合不够、区域一体化探索先行但行政区划支撑有待强化的现实。报告论证了通过科学、审慎的行政区划优化，对于破解乡镇发展能级差异、促进“黄河文旅”全产业链集聚、深化跨区域协同机制、实现生态保护、产业发展与民生改善有机统一、切实提高各族群众收入福利的重大战略意义。遵循“相邻整合、生态优先、产业协同、规模适度、尊重历史、稳妥有序”的核心原则，报告在全面分析现状与挑战的基础上，提出了以“优化‘一核两带三区’空间格局、推动乡镇功能重组与适度合并、强化跨黄河协同与州内联动”为核心内容的调整方案构想，并详细阐述了实施路径、预期效益、风险挑战及保障措施。本研究旨在为尖扎县在“十五五”及更长时期内，探索一条符合黄河上游高质量发展要求、彰显世界地质公园品牌魅力、惠及全域人民的行政区划优化与区域治理现代化路径，提供学术参考与决策依据。
关键词
：尖扎县；行政区划调整；坎布拉世界地质公园；黄河文化旅游；五业融合；乡镇优化；区域一体化；战略布局
目录
一、 引言：研究背景、意义、方法与理论基础
二、 尖扎县经济社会发展与行政区划现状深度剖析
三、 尖扎县行政区划调整的战略必要性与现实紧迫性
四、 行政区划调整的指导原则、总体思路与战略目标
五、 尖扎县行政区划调整的具体方案设计
六、 行政区划调整的实施路径与阶段性步骤
七、 行政区划调整的预期效益综合分析
八、 行政区划调整可能面临的风险、挑战与应对策略
九、 保障行政区划调整顺利实施的体制机制与政策建议
十、 结论与展望
正文
一、 引言：研究背景、意义、方法与理论基础
行政区划是国家空间治理的基础性制度安排，其科学性与适应性直接关系到区域资源配置效率、行政管理效能、生态环境保护水平以及经济社会可持续发展能力。随着黄河流域生态保护和高质量发展战略的深入实施，青海省正聚力打造生态文明高地和产业“四地”。尖扎县作为黄河上游重要生态屏障、坎布拉世界地质公园所在地、青海省“农体文旅商”五业融合示范县，其生态价值、文旅价值与区域协同价值日益凸显。然而，现行“3镇6乡”的行政区划框架，在面对全域文旅资源深度整合、沿黄产业带集群发展、跨区域协同机制固化、公共服务均衡覆盖等新时代要求时，已显现出管理单元功能定位不清、资源整合力度不足、协同成本较高等局限性。
本研究采用文献研究法、比较分析法、系统分析法，以区域协调发展理论、流域治理理论、产业融合理论等为指导，结合青海省、黄南州及尖扎县最新的发展规划、统计公报、政府工作报告及权威媒体报道，深入剖析尖扎县行政区划现状与建设“国际生态旅游目的地”“黄河文化旅游融合发展示范带”目标之间的内在张力。研究聚焦于如何通过立足县情、面向未来的行政区划调整，优化内部空间组织，强化产业集聚，深化区域协同，最终服务于筑牢黄河上游生态安全屏障、做强国际生态旅游目的地核心区、做优绿色有机农畜产品输出地、提高人民收入福利的核心目标。报告坚持问题导向与目标导向相结合，注重调整方案的可行性、创新性与系统性。
二、 尖扎县经济社会发展与行政区划现状深度剖析
（一）经济社会发展基本盘
经济总量与财政状况
：2025年，尖扎县地方一般公共预算收入完成14668万元，上级补助收入达214553万元，全县实际总财力达到295895万元，创历史新高，较上年增长13.72%。这反映出县域经济内生动力持续增强，同时高度依赖上级转移支付支持发展的特征。一般公共预算支出205451万元，民生保障力度持续加大。
文旅产业爆发式增长
：2025年，尖扎县接待游客超320万人次，旅游综合收入突破10亿元，同比增长20%。其中，坎布拉世界地质公园（2025年4月正式获批）接待来自56个国家的旅客和地质爱好者10.12万人次，实现旅游综合收入1078万元。全县已构建“一带五游”（黄河风情游、高原康养游、乡村体验游、文化采风游、生态观光游）全域文旅格局，“五彩神箭”“高原铁三”等IP品牌影响力持续扩大。
特色农业与清洁能源产业
：尖扎县是全省五业融合示范县。特色种养殖业蓬勃发展，尖扎山羊、冷水虹鳟鱼、昂拉蜂蜜、黑青稞饼干等“箭乡臻品”形成品牌，冷凉蔬菜（娃娃菜）实现出口“零突破”。清洁能源产业加速崛起，40万千瓦“牧光储”一体化项目投产运营，整县屋顶分布式光伏试点落地见效，为“双碳”目标贡献力量。
区域协同先行探索
：尖扎县发挥与海东市化隆回族自治县隔河相望的地缘优势，于2025年探索建立“尖扎-化隆区域一体化协同发展机制”，在党的建设、生态保护、民生改善、产业发展等8个重点领域推动协同，旨在打造高原地区一体化协同发展样板。
（二）现行行政区划格局及其制约
尖扎县现行行政区划为“3镇6乡”：马克唐镇（县政府驻地）、康杨镇、坎布拉镇；贾加乡、措周乡、昂拉乡、能科乡、当顺乡、尖扎滩乡。全县总面积约1714平方公里。根据2023年第五次全国经济普查数据，第三产业中，文化、体育和娱乐业法人单位17个，从业人员115人，营业收入693.7万元，显示文旅产业市场主体规模尚在成长阶段。
主要制约体现为
：
乡镇功能定位与资源禀赋匹配度有待优化
：坎布拉镇拥有世界级地质公园资源，但行政建制仍为镇，在统筹大景区开发、高端服务配套等方面权限和能力受限。马克唐镇作为县城，综合服务功能需进一步强化。部分乡（如贾加乡、措周乡）规模较小，独立发展特色产业能力有限。
沿黄文旅资源整合存在行政壁垒
：“天下黄河尖扎秀”的核心景观和乡村旅游点（如德吉、来玉等）分布在马克唐镇、坎布拉镇、昂拉乡等多个乡镇，在现行区划下，难以进行统一规划、品牌运营和线路设计，影响了“大德吉景区”等一体化产品的打造和整体竞争力的提升。
跨区域协同缺乏稳固的行政区划基础支撑
：虽然与化隆县建立了协同机制，但属于跨市州的合作，协调层级高、难度大。尖扎县内部如能形成一个更强大、更整合的沿黄发展板块，将更有利于在跨区域合作中形成对等合力，推动合作协议的落实和项目的落地。
部分乡镇规模小，公共服务供给成本高
：如贾加乡（辖4村）、措周乡（辖5村）等，人口少、地域相对分散，独立维持一套完整的公共服务体系成本较高，难以实现规模效益，制约了民生福祉的持续改善。
三、 尖扎县行政区划调整的战略必要性与现实紧迫性
推动尖扎县行政区划调整，是基于其独特的黄河区位、世界级文旅资源与当前跨越式发展态势，对空间治理结构进行的一次主动性、战略性优化，具有深刻的必要性与紧迫性。
（一）服务国家战略，强化黄河上游生态保护与高质量发展示范的必然要求
尖扎县是黄河流域生态保护和高质量发展战略的关键节点。通过内部区划优化，有利于统筹山水林田湖草沙系统治理，强化“四长”联动等创新机制的执行效力，打造黄河上游生态保护与绿色发展协同推进的尖扎样板，切实担当起“源头责任”和“干流担当”。
（二）破解文旅资源整合瓶颈，打造世界级旅游目的地的关键举措
坎布拉世界地质公园的品牌价值亟待通过更高效的行政区划安排来充分释放。将核心文旅资源所在的乡镇进行功能重组或适度合并，有利于统一规划建设世界级旅游服务设施，开发高端研学、康养产品，推动“过境游”向“目的地游”“深度游”转变，真正将“绿水青山”转化为“金山银山”。
（三）深化“五业融合”，培育县域经济新增长极的内在需要
“农体文旅商”五业融合是尖扎的特色优势。调整有利于在更大空间尺度上布局融合示范园区，如将特色农业基地、体育赛事场地、文旅景点、商业街区进行一体化规划，形成若干个产城融合、功能复合的发展板块，提升产业协同效率和附加值。
（四）固化区域协同成果，提升在青东发展格局中战略地位的实践探索
尖扎-化隆一体化协同已迈出关键一步。通过内部优化，做强沿黄发展轴，可以形成更强大的“尖扎板块”，在与化隆、循化乃至西宁的协同中，提升话语权和资源配置能力，更好地融入兰西城市群发展。
（五）优化行政资源配置，提升治理效能和民生保障水平的现实路径
针对部分乡镇规模小、布局散的问题，通过地理相邻、功能互补乡镇的适度合并，可以精简机构、整合资源，降低行政运行成本，集中财力在中心镇布局更优质的教育、医疗、文化设施，并通过数字化手段覆盖边远村庄，显著提升全县基本公共服务均等化水平。
四、 行政区划调整的指导原则、总体思路与战略目标
（一）指导原则
有利于生态保护与高质量发展
：调整必须服务于黄河流域生态保护核心任务，有利于生态产业化和产业生态化，推动绿色低碳发展。
有利于文旅产业集聚与品牌提升
：必须服务于坎布拉世界地质公园价值最大化，有利于整合资源、统一品牌、提升服务，建设国际旅游目的地。
有利于保障和改善民生
：确保调整后公共服务供给更高效、更均衡，城乡居民收入持续稳定增长。
相邻整合与规模适度
：严格基于地理相邻、经济相连、文化相亲的区域进行，确保调整后行政区域空间连续、边界清晰，规模与管理效能、资源环境承载力相匹配。
尊重历史与促进融合
：充分考虑历史沿革、民族分布（藏、汉、回等）、群众意愿，稳妥处理乡镇合并中的地名、文化标识等问题，促进各民族交往交流交融。
稳妥有序与依法依规
：坚持科学论证、民主决策、循序渐进，严格履行《行政区划管理条例》规定的各项程序，确保社会稳定和干部队伍平稳过渡。
（二）总体思路
基于以上原则，结合尖扎县实际，本次行政区划调整的总体思路可概括为：
“核心引领、沿黄集聚、片区优化、跨界协同”
。
核心引领
：做强马克唐县城综合服务核心，提升其辐射带动能力。
沿黄集聚
：整合沿黄河乡镇的文旅、农业资源，打造“黄河文化旅游融合发展示范带”核心产业集聚区。
片区优化
：根据资源禀赋，将全县划分为“世界地质公园旅游区”“沿黄特色农业与乡村体验区”“生态保育与牧业发展区”等功能片区。
跨界协同
：积极推动与化隆县的一体化发展，深化与同仁市的州内联动。
（三）战略目标
到2035年，通过本轮行政区划调整及后续配套改革，力争实现以下目标：
空间治理体系现代化
：形成“一核（马克唐）、一带（沿黄）、三区”协调发展的城镇空间格局。乡镇设置更加精简高效，行政效能显著提升。
文旅产业竞争力国际知名
：坎布拉世界地质公园成为世界级旅游品牌，尖扎成为千万级人次旅游目的地，旅游综合收入实现数倍增长。
绿色产业体系成熟完善
：“农体文旅商”五业深度融合，形成若干具有全国影响力的产业集群，“箭乡臻品”品牌价值大幅跃升。
区域协同发展形成典范
：“尖扎-化隆”跨市州一体化协同发展机制成熟定型，成为黄河流域省际合作的样板。
民生福祉达到新高度
：城乡居民收入差距持续缩小，基本公共服务实现优质均衡，民族团结进步事业蓬勃发展，共同富裕取得实质性进展。
五、 尖扎县行政区划调整的具体方案设计
基于“相邻整合”的根本要求，杜绝方位错误，充分考虑地理毗邻性、产业关联度、功能互补性和群众意愿，提出以下
“三步走”的调整方案构想
。
（一）第一步：内部乡镇功能重组与适度合并（近期：1-3年）
此步骤旨在优化内部结构，做强重点板块。
方案A（整合力度较大方案）：合并为“4镇3乡”
马克唐核心区
：保持
马克唐镇
建制，可考虑将紧邻的
措周乡
整体或部分区域（如俄什加、切藏麻等村）并入，拓展县城发展腹地，整合城郊农业与乡村旅游资源。理由：两地紧密相邻，同处黄河谷地，经济联系密切，有利于统筹城乡发展。
坎布拉世界地质公园旅游区
：将现
坎布拉镇
升格为
坎布拉街道
或
坎布拉管委会（县级派出机构，具备部分县级管理权限）
。理由：世界地质公园品牌需要更高级别、更专业的管理机构来统筹保护、开发、运营和社区协调，提升其国际服务水平和综合效益。
沿黄特色农业与乡村体验区
：将现
康杨镇
、
昂拉乡
合并，设立新的
康杨镇
。理由：两地隔黄河相望（通过桥梁连接），同属沿黄暖湿区域，是尖扎特色农业（果蔬、水产）和“大德吉景区”乡村旅游的核心区。合并有利于统一规划沿黄产业带，打造农文旅融合示范区。
生态保育与牧业发展区
：将现
尖扎滩乡
、
当顺乡
、
能科乡
合并，设立新的
尖扎滩乡
（或考虑新命名）。理由：三地均位于县境西部和南部高海拔地区，以牧业为主，生态功能突出。合并有利于降低行政成本，加强生态保护统一监管和牧区基础设施建设。
贾加乡
：根据其与马克唐镇、坎布拉镇的地理关系，可考虑并入马克唐镇或保持独立建制，作为生态农业和特色种植的补充板块。
方案B（稳健调整方案）：合并为“4镇4乡”
在方案A基础上，保留更多乡镇建制，如保留
昂拉乡
独立建制，或仅将
措周乡
并入马克唐镇。此方案调整幅度较小，更易推行。
方案比选与推荐
：从做强世界级品牌、深化五业融合、提升治理效能的战略角度出发，
建议优先研究推进方案A
，特别是探索设立“坎布拉世界地质公园管理委员会”这一创新体制。但必须辅以详尽的社会稳定风险评估、广泛的民意征求（特别是涉及昂拉乡等民族乡的调整），以及稳妥的人员安置和资产债务处理方案。若条件暂不成熟，可将方案B作为过渡。
（二）第二步：深化“尖扎-化隆”跨区域协同发展区建设（中期：3-5年）
在完成内部优化的同时，将区域协同推向深入。
协同构想
：在省级层面协调下，推动“尖扎-化隆协同发展区”上升为省级区域发展战略，编制跨市州发展规划，建立常态化的高层协调机制和联合办公室。
协同重点
：基础设施互联互通（黄河大桥、旅游公路）、生态保护联防联控、旅游市场一体运营（一票通、联线游）、特色农业品牌共建。
（三）第三步：探索“黄南州北部沿黄经济带”一体化发展（长期：5-8年）
在跨市州协同的基础上，推动州内一体化。
核心构想
：以尖扎县（优化后）为核心，联合北部的同仁市（部分区域），共同打造“黄南州北部沿黄生态经济带”。
协同内容
：统筹沿黄国土空间保护与利用，共建黄河国家文化公园（黄南段），推动清洁能源产业协同布局。
六、 行政区划调整的实施路径与阶段性步骤
（内容强调成立由州县主要领导牵头的领导小组；开展深度调研，全面掌握各乡镇人口、经济、产业、资源、群众意愿等基础数据；广泛征求人大代表、政协委员、民族宗教界人士、乡镇干部和农牧民群众意见，对涉及民族乡、核心景区乡镇的调整方案进行专项听证；委托权威机构进行社会稳定风险评估；制定科学、详细、可行的《尖扎县乡镇行政区划优化调整实施方案》，包括调整范围、政府驻地、机构设置、人员安置、资产划分、债权债务处理、政策衔接、实施步骤等；依法依规履行报批程序，报请黄南州政府、青海省政府审批；获批后设立过渡期工作机构，确保工作不断档；召开相关人民代表大会，完成法律程序；新乡镇正式挂牌运行；同步开展国土空间规划修编、产业政策配套、宣传引导等工作；建立后评估机制，动态优化完善。）
七、 行政区划调整的预期效益综合分析
（一）经济效益
释放世界级文旅品牌价值
：通过设立高级别管理机构，坎布拉世界地质公园的规划建设、营销推广、服务提升将更加高效，预计游客人次和旅游收入将持续高速增长，带动住宿、餐饮、交通、文创等全产业链发展。
促进“五业融合”提质增效
：乡镇合并有利于在更大范围内规划建设融合示范园区，如“农业观光+体育赛事+民宿体验+商品销售”一体化项目，提升产业附加值和竞争力。
优化投资布局
：“坎布拉管委会”的设立和沿黄产业带的整合，将显著提升区域投资吸引力，吸引大型文旅集团、农业龙头企业、清洁能源企业入驻。
降低行政运行成本
：乡镇适度合并可精简机构、整合人员，节约的财政资金可更多用于生态保护、产业培育和民生改善。
（二）社会效益
提升公共服务水平
：资源集中有利于在马克唐镇、新的康杨镇等中心镇布局更优质的教育、医疗设施，并通过信息化手段覆盖边远地区。
促进民族团结与文化交流
：在多民族聚居区推动区划优化和协同发展，有利于促进各民族交往交流交融，巩固中华民族共同体意识。
改善城乡人居环境
：统一的规划建设有助于提升城镇品质，推进和美乡村建设。
（三）生态效益
强化流域生态系统统一监管
：有利于统筹实施黄河干流及支流生态保护与修复工程，巩固“清四乱”成果，提升水土保持能力。
推动绿色低碳发展
：清洁能源产业在优化后的空间格局下更易形成规模集群，助力“双碳”目标。
（四）治理效益
提升基层治理能力
：乡镇规模扩大，管理资源集中，有利于提升规划、执法、服务等方面的专业化水平。
简化跨乡镇协调流程
：县域内需要协调的乡镇数量减少，有利于重大项目和公共政策的统一高效实施。
八、 行政区划调整可能面临的风险、挑战与应对策略
（一）主要风险与挑战
民族因素与情感认同风险
：涉及昂拉乡等民族乡的调整，必须高度尊重民族感情和文化传统，程序要求极为严格。
利益格局调整引发的阻力
：乡镇撤并涉及机构撤销、干部安置、资产划分，可能引发相关群体的担忧和抵触。
跨区域协同的复杂性与不确定性
：与化隆县的协同涉及不同市州，协调层级高，利益平衡难度大。
世界地质公园管理体制创新的政策风险
：设立“管委会”等新体制需要上级授权和政策突破，存在不确定性。
短期管理磨合与稳定风险
。
（二）应对策略与措施
坚持依法依规，严守程序
：任何调整都必须严格在《宪法》《民族区域自治法》框架下，履行最严格的论证、听证、报批程序，尤其注重听取民族代表和宗教界人士意见。
加强宣传引导，凝聚共识
：重点宣传调整对整合文旅资源、打造世界品牌、改善基础设施、提高群众收入的深远意义，用发展前景凝聚人心。
公平公正处理人事资产
：制定周密透明的安置方案，确保干部职工得到妥善安排。依法依规、公平合理地划分资产和债务。
积极争取上级支持
：就“坎布拉管委会”体制创新、跨市州协同等事项，积极向省委、省政府及国家相关部委汇报，争取试点政策和项目支持。
实施渐进策略
：优先推动内部乡镇功能优化和协同机制建设，管理体制创新等重大调整待条件完全成熟、获得明确授权后再行实施。
九、 保障行政区划调整顺利实施的体制机制与政策建议
加强党的全面领导
：成立高规格领导小组，确保调整工作方向正确、步调统一。
争取特殊政策支持
：积极向国家文旅部、国家民委、国家发改委等部委争取，将尖扎县行政区划优化与坎布拉世界地质公园建设、黄河流域高质量发展等战略捆绑，争取在专项资金、用地指标、人才政策等方面的特殊支持。
强化规划衔接与法治保障
：以《尖扎县国土空间总体规划》为统领，及时修编各类专项规划。推动制定《坎布拉世界地质公园保护管理条例》等地方法规。
创新投融资与利益分享机制
：设立黄河文旅产业发展基金，推广政府与社会资本合作模式。建立跨乡镇、跨区域的旅游收益分享机制。
重视干部队伍能力建设
：加强基层干部在区域经济、文旅管理、生态保护、民族政策等方面的培训，提升其推动高质量发展的能力。
十、 结论与展望
本报告认为，推动尖扎县乡镇行政区划优化调整，是破解其“资源富集但整合不足、增长迅猛但协同不够”发展瓶颈，实现从“旅游大县”向“旅游强县”“世界旅游目的地”跨越的战略抉择。调整必须始终坚持以黄河流域生态保护为前提，以世界地质公园品牌价值最大化为核心，以“农体文旅商”深度融合为路径，以促进区域协同和共同富裕为目标。
近期应重点着力于科学论证内部乡镇功能重组方案，中期积极深化与化隆县的跨区域协同，远期在国家和省级战略框架下探索管理体制创新。通过科学谋划、生态引领、稳妥推进，尖扎县有望建设成为青海省黄河流域生态保护和高质量发展的典范、全国“五业融合”促进乡村振兴的样板、世界知名的黄河文化旅游目的地，为新时代推进西部大开发形成新格局、促进各民族共同富裕贡献尖扎智慧与尖扎方案。
