青海省黄南藏族自治州同仁市区域行政区划调整的战略布局研究报告
（个人研究报告）
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以政策研究者视角，聚焦青海省黄南藏族自治州州府所在地、国家级历史文化名城——同仁市，系统探讨其在新发展阶段推动行政区划调整的战略布局问题。研究基于同仁市作为“热贡艺术”核心发祥地、黄南州政治经济文化中心、青甘川三省交汇枢纽以及国家热贡文化生态保护区的独特定位，深入剖析其文化底蕴深厚但产业融合不足、乡镇数量较多但规模效益不显、中心城区集聚但辐射带动有限的发展现实。报告论证了通过科学、审慎的行政区划优化，对于破解内部治理碎片化、促进“文化+旅游+生态”深度融合、提升“金色谷地·秘境热贡”品牌全球影响力、实现文化传承与高质量发展互促共进、切实提高各族群众收入福利的重大战略意义。遵循“相邻整合、文化优先、产业协同、规模适度、尊重历史、稳妥有序”的核心原则，报告在全面分析现状与挑战的基础上，提出了以“做强隆务核心、优化‘一核两带三区’空间格局、推动乡镇适度合并、深化跨区域协同”为核心内容的调整方案构想，并详细阐述了实施路径、预期效益、风险挑战及保障措施。本研究旨在为同仁市在“十五五”及更长时期内，探索一条符合民族地区文化中心城市发展规律、彰显世界级非遗魅力的行政区划优化与区域治理现代化路径，提供学术参考与决策依据。
关键词
：同仁市；行政区划调整；热贡艺术；文化生态保护区；乡镇合并；文旅融合；区域协同；战略布局
目录
一、 引言：研究背景、意义、方法与理论基础
二、 同仁市经济社会发展与行政区划现状深度剖析
三、 同仁市行政区划调整的战略必要性与现实紧迫性
四、 行政区划调整的指导原则、总体思路与战略目标
五、 同仁市行政区划调整的具体方案设计
六、 行政区划调整的实施路径与阶段性步骤
七、 行政区划调整的预期效益综合分析
八、 行政区划调整可能面临的风险、挑战与应对策略
九、 保障行政区划调整顺利实施的体制机制与政策建议
十、 结论与展望
正文
一、 引言：研究背景、意义、方法与理论基础
行政区划是国家空间治理的基础性制度安排，其科学性与适应性直接关系到区域资源配置效率、行政管理效能、文化生态保护水平以及经济社会可持续发展能力。随着文化强国与生态文明建设战略的深入实施，青海省正聚力打造生态文明高地和产业“四地”。同仁市作为青海省唯一的国家级历史文化名城、人类非物质文化遗产“热贡艺术”与“黄南藏戏”的核心承载地，以及黄南州州府所在地，其文化价值、生态价值与区域中心价值三位一体，地位无可替代。然而，现行“3镇8乡”共11个乡镇的行政区划框架，在面对全域文化资源整合、文旅产业集群发展、中心城区功能提升、生态保护统一监管等新时代要求时，已显现出管理单元偏多、资源分散、协同成本高、规模效益不足等局限性。
本研究采用文献研究法、比较分析法、系统分析法，以区域治理理论、文化经济学理论、民族地区发展理论等为指导，结合青海省、黄南州及同仁市最新的发展规划、统计公报、政府工作报告及权威媒体报道，深入剖析同仁市行政区划现状与建设“国际生态旅游目的地”“世界级热贡文化名城”目标之间的内在张力。研究聚焦于如何通过立足市情、面向未来的行政区划调整，优化内部空间组织，强化核心带动，促进文化生态产业融合，最终服务于筑牢文化生态安全屏障、做强国际生态旅游目的地核心区、做优热贡文化产业高地、提高人民收入福利的核心目标。报告坚持问题导向与目标导向相结合，注重调整方案的可行性、创新性与系统性。
二、 同仁市经济社会发展与行政区划现状深度剖析
（一）经济社会发展基本盘
经济总量与结构
：根据2025年上半年数据，同仁市实现地区生产总值18.19亿元，按不变价格计算同比增长1.7%。三次产业结构为7.5:11.3:81.2，呈现典型的“三二一”格局，第三产业占比超过80%，但其中传统服务业占比较大，新兴文化创意产业增加值有待提升。第一产业增加值1.37亿元，增长5.7%，以生态畜牧业和特色种植业为主。第二产业增加值2.05亿元，增长9.6%，其中规模以上工业增加值同比增长40.3%，但基数较小，清洁能源、绿色加工等产业处于培育期。
文化产业发展
：同仁市是“热贡艺术”的故乡。截至2025年，全市规范化运营的画院达25家，热贡艺术文化企业356家，占全州总量的56%，形成极具规模的产业集群。直接或间接带动2.4万余人投身热贡艺术及相关产业，约占全市常住人口的四分之一，文化产业已成为重要的富民产业。2025年文化产业收入达62747万元，同比增长2.8%。“热贡唐卡”已获国家地理标志保护，并启动区块链防伪项目。
旅游发展
：2025年，同仁市旅游人数达184.5万人次，同比增长10.4%；旅游花费83715万元，同比增长10.8%。以“热贡六月会”为代表的民俗节庆活动吸引力强劲，2024年六月会黄金周期间接待游客32万人次，实现旅游收入2.35亿元。
居民收入
：2025年上半年，全体居民人均可支配收入8731元，同比增长5.2%。其中，城镇居民人均可支配收入16680元，增长4.9%；农村居民人均可支配收入3765元，增长6.0%，农村增速持续快于城镇。
生态与文化地位
：同仁市是国家级热贡文化生态保护区的核心区，拥有184项四级非物质文化遗产代表作，其中热贡艺术和藏戏为世界非遗。隆务河穿城而过，生态功能与文化景观价值高度融合。
（二）现行行政区划格局及其制约
同仁市现行行政区划为“3镇8乡”：隆务镇（州、市府驻地）、保安镇、多哇镇；兰采乡、双朋西乡、扎毛乡、黄乃亥乡、曲库乎乡、年都乎乡、瓜什则乡、加吾乡。共辖72个行政村、8个社区，总面积3275平方公里，总人口约10.23万人（2024年）。各乡镇人口与面积差异显著，如隆务镇人口约4.69万人，面积221.6平方公里；而黄乃亥乡人口仅约0.3万人，面积85平方公里。
主要制约体现为
：
乡镇数量偏多，行政效能有待提升
：11个乡镇的平均人口不足1万人，部分乡人口仅两三千人。管理单元过多导致行政资源分散，运行成本较高，不利于集中力量办大事，也难以在单个乡镇形成规模化的公共服务设施和产业集群。
文化资源分布与行政分割存在矛盾
：热贡艺术的核心传承村落（如吾屯、年都乎、郭麻日、尕沙日等）分布在隆务镇、年都乎乡、保安镇等多个乡镇。现行区划下，难以对这些文化资源进行统一规划、保护、开发和品牌运营，影响了“热贡文化”整体竞争力的提升。
中心城区拓展空间受限，辐射带动力不足
：隆务镇作为州府、市府驻地，位于隆务河谷，可用建设用地有限，城市拓展和功能提升面临空间瓶颈。同时，其对西部、南部边远乡镇的辐射带动能力受地形和距离制约。
部分乡镇规模过小，发展内生动力弱
：如黄乃亥乡（0.3万人）、双朋西乡（0.3万人）等，人口少、经济体量小，独立发展能力有限，在基础设施投入、产业培育等方面面临较大困难。
跨区域协同的行政区划基础有待优化
：同仁市东接甘肃省夏河县，北邻尖扎县，是青甘川旅游大环线的重要节点。现有内部区划格局在与周边地区进行深度旅游合作、生态共保、基础设施互联互通时，缺乏一个更强大、更整合的“门户”主体。
三、 同仁市行政区划调整的战略必要性与现实紧迫性
推动同仁市行政区划调整，是基于其世界级文化价值与区域中心使命，对空间治理结构进行的一次前瞻性、战略性优化，具有深刻的必要性与紧迫性。
（一）服务文化强国战略，强化热贡文化生态保护区统一管理的必然要求
同仁市是热贡文化生态保护区的核心。通过内部区划优化，减少管理单元，有利于与保护区管理体制更紧密衔接，实现对文化遗产及其依存环境的整体性、活态性保护，切实担当起传承弘扬中华优秀传统文化，特别是藏族文化艺术瑰宝的历史责任。
（二）破解“小散弱”乡镇困境，提升基层治理效能的现实路径
针对部分乡镇规模过小、布局分散的问题，通过地理相邻乡镇的适度合并，可以扩大单个行政单元的管理规模，优化机构设置和人力资源配置，降低人均行政成本。同时，有利于集中有限的财力，在合并后的中心镇布局更高质量、更专业化的教育、医疗、文化等公共服务设施，从根本上提升边远地区群众的生活品质。
（三）整合全域文旅资源，打造世界级旅游目的地的关键举措
将分散在不同乡镇的热贡艺术村落、古堡（郭麻日等）、自然景观进行行政区划上的整合，是做大做强“秘境热贡”品牌、实现文旅深度融合的必由之路。这有利于统一规划精品旅游线路，建设热贡艺术文化产业集聚区（园区+小镇），推动产业链上下游集聚，将文化资源优势转化为不可复制的经济优势。
（四）拓展州府发展空间，强化区域辐射带动能力的内在需要
通过区划调整，探索与北部尖扎县的一体化协同发展，或优化内部乡镇布局，能为隆务城区功能疏解和拓展提供战略腹地，破解空间瓶颈。做强核心，才能更好地辐射带动全州，服务黄南州高质量发展大局。
（五）创新区域协同机制，融入国家战略格局的实践探索
同仁市地处黄河流域生态保护和高质量发展、兰西城市群建设等多重战略叠加区。通过内部优化提升自身综合实力，可以更主动地对接甘肃夏河（拉卜楞寺）、四川阿坝等地，在文化线路共建、生态保护联防、市场规则统一等方面探索跨省区协同发展新机制，提升在更大区域格局中的枢纽地位。
四、 行政区划调整的指导原则、总体思路与战略目标
（一）指导原则
有利于文化生态保护与传承
：调整必须优先保障热贡文化生态保护区的完整性和原真性，有利于非物质文化遗产的系统性保护与创新性发展。
有利于促进高质量发展
：必须服务于产业“四地”建设，特别是国际生态旅游目的地和文化产业高地的打造，优化文旅产业空间布局。
有利于保障和改善民生
：确保调整后基本公共服务水平显著提升、更加均衡可及，城乡居民收入持续增长。
相邻整合与规模适度
：严格基于地理相邻、文化同源、经济相连的区域进行，确保调整后行政区域空间连续、边界清晰，规模与资源环境承载力、管理效能相匹配。
尊重历史与民族特色
：充分考虑历史沿革、民族分布（藏、汉、土、回等）、文化认同，稳妥处理乡镇合并中的地名、文化标识等问题。
稳妥有序与依法依规
：坚持科学论证、民主决策、循序渐进，严格履行《行政区划管理条例》规定的各项程序，确保社会稳定和干部队伍平稳过渡。
（二）总体思路
基于以上原则，结合同仁市实际，本次行政区划调整的总体思路可概括为：
“核心做强、轴线串联、片区优化、跨界协同”
。
核心做强
：以隆务镇为中心，整合周边文化核心区乡镇，打造功能强大、特色鲜明的州府核心区。
轴线串联
：依托隆务河生态文化廊道和主要交通干线，构建串联主要乡镇、景区和产业园区的“热贡文化发展轴”。
片区优化
：根据资源禀赋和发展定位，将全市划分为“文化旅游核心区”“生态农牧发展区”“边境商贸旅游区”等功能片区，实施差异化发展。
跨界协同
：积极推动与尖扎县的一体化发展，深化与甘肃夏河县的文旅合作。
（三）战略目标
到2035年，通过本轮行政区划调整及后续配套改革，力争实现以下目标：
空间治理体系现代化
：形成“一核引领、两带支撑、三区协同”的城镇空间格局。乡镇设置更加精简高效，行政效能显著提升。
文化生态价值全球彰显
：热贡文化生态保护区成为世界文化遗产保护的典范，“热贡艺术”国际影响力达到新高度。
文旅产业竞争力世界知名
：建成世界级生态文化旅游目的地，旅游人次和综合收入实现跨越式增长，文旅产业成为支柱产业。
城乡融合发展达到新水平
：城乡居民收入差距持续缩小，基本公共服务实现优质均衡，宜居宜业宜游的和美乡村全面建成。
区域协同发展形成示范
：“同仁-尖扎”协同发展区建设取得重大进展，跨省文旅合作机制成熟定型，同仁在青甘川交界地区的门户枢纽地位更加巩固。
五、 同仁市行政区划调整的具体方案设计
基于“相邻整合”的根本要求，杜绝方位错误，充分考虑地理毗邻性、文化关联度、产业互补性和群众意愿，提出以下
“三步走”的调整方案构想
。
（一）第一步：内部乡镇行政区划优化重组（近期：1-3年）
此步骤旨在解决最突出的乡镇“小散弱”问题，优化内部空间结构。
方案A（整合力度较大方案）：合并为“4镇3乡”或“5镇2乡”
隆务核心区
：将现
隆务镇
、
年都乎乡
、
加吾乡
合并，设立新的
隆务镇
（或可考虑更名为
隆务街道
，但需审慎）。理由：三地紧密相邻，同处隆务河谷核心地带，是热贡艺术村落最集中、城市功能最集聚的区域。合并有利于统筹隆务河谷整体保护与开发，整合吾屯、年都乎、加吾等核心文化资源，极大增强州府核心区的综合实力和文化凝聚力。
北部文旅融合区
：将现
保安镇
、
双朋西乡
合并，设立新的
保安镇
。理由：两地南北相邻，保安镇是同仁北部重镇，双朋西乡规模较小。合并有利于整合保安古城、双朋西等旅游资源，形成北部文旅增长极。
东部边境商贸旅游区
：保持
多哇镇
建制，强化其作为青甘交界口岸城镇的功能，发展边境商贸和跨境旅游。
西南部生态农牧区
：将现
扎毛乡
、
曲库乎乡
合并，设立新的
扎毛乡
（或考虑新命名）。理由：两地东西相邻，同属隆务河上游流域，生态功能重要，以农牧业为主。合并有利于降低行政成本，加强流域生态统一保护。
西北部生态保育区
：将现
兰采乡
、
黄乃亥乡
合并，设立新的
兰采乡
。理由：两地相邻，均地广人稀，以牧业为主，生态地位突出。合并有利于集中力量进行生态保护和牧区基础设施建设。
瓜什则乡
：根据其与多哇镇、甘肃夏河县的关系，可考虑并入多哇镇或保持独立建制，重点发展高原特色生态旅游。
方案B（稳健调整方案）：合并为“5镇4乡”
在方案A基础上，保留更多乡镇建制，如保留
年都乎乡
、
加吾乡
独立建制，或仅将
黄乃亥乡
并入相邻乡镇。此方案调整幅度较小，更易推行。
方案比选与推荐
：从长远文化资源整合、提升治理效能、做强核心引擎的角度出发，
建议优先研究推进方案A
。但必须辅以极其详尽的社会稳定风险评估、广泛的民意征求（特别是涉及热贡艺术核心传承村落的乡镇），以及稳妥的人员安置和资产债务处理方案。若条件暂不成熟，可将方案B作为过渡。
（二）第二步：探索构建“同仁-尖扎”协同发展区（中期：3-5年）
在完成内部乡镇优化的同时，积极推动与北邻尖扎县的区域协同。
协同构想
：在州级层面统筹下，建立“同仁-尖扎一体化发展协调机制”，编制跨区域发展规划。
协同重点
：交通互联（同仁-尖扎快速通道）、旅游共推（坎布拉景区与热贡艺术联动）、生态共保（隆务河、黄河流域治理）、产业互补（同仁文旅、尖扎农业和清洁能源）。
（三）第三步：深化跨省文旅协同，建设“热贡文化国际走廊”（长期：5-8年）
以优化后的内部格局为基础，积极融入更大区域。
核心构想
：以同仁市为核心，联合甘肃省夏河县（拉卜楞寺）、合作市等，共同打造“唐蕃古道·热贡文化国际旅游走廊”。
协同内容
：联合申遗、线路共营、客源互送、品牌共建。
六、 行政区划调整的实施路径与阶段性步骤
（内容强调成立由州市主要领导牵头的领导小组；开展深度调研，全面掌握各乡镇人口、经济、文化、资源、群众意愿等基础数据；广泛征求人大代表、政协委员、民族宗教界人士、乡镇干部和农牧民群众意见，特别是对涉及热贡艺术核心村落调整的方案进行专项听证；委托权威机构进行社会稳定风险评估；制定科学、详细、可行的《同仁市乡镇行政区划优化调整实施方案》，包括调整范围、政府驻地、机构设置、人员安置、资产划分、债权债务处理、政策衔接、实施步骤等；依法依规履行报批程序，报请黄南州政府、青海省政府审批；获批后设立过渡期工作机构，确保工作不断档；召开相关人民代表大会，完成法律程序；新乡镇正式挂牌运行；同步开展规划修编、政策配套、宣传引导等工作；建立后评估机制，动态优化完善。）
七、 行政区划调整的预期效益综合分析
（一）文化效益
强化文化遗产整体性保护
：有利于对热贡艺术及其村落实施统一规划、连片保护，避免因行政分割导致的保护标准不一、管理碎片化问题。
促进文化资源活化利用
：整合后的行政单元能够更有效地统筹文化资源，开发精品旅游线路和文化体验产品，提升热贡文化的传播力和影响力。
（二）经济效益
释放文旅产业集群效应
：乡镇合并有利于打破资源分割，规划建设大规模、高标准的热贡文化产业园区、唐卡艺术小镇，吸引大型文旅企业投资，形成规模经济。
延长文旅产业链条
：在更大的行政单元内，更容易实现“创作、展陈、体验、销售、休闲”的全产业链布局，提高产业附加值和抗风险能力。
降低行政运行成本
：减少乡镇数量，可以精简机构、整合人员，节约的财政资金可更多用于文化保护、产业培育和民生改善。
增强投资吸引力
：规模更大、功能更清晰、营商环境更优的行政单元，对战略投资者和高端人才的吸引力将显著增强。
（三）社会效益
优化公共服务布局
：合并后可以在新的中心镇集中布局更高质量的教育、医疗、文化等设施，并通过数字化手段延伸服务半径，显著提升民生福祉。
促进民族团结与文化交流
：在多民族聚居区推动区划优化和协同发展，有利于促进各民族交往交流交融，共同繁荣发展。
提升应急管理能力
：统一的行政指挥体系有利于应对自然灾害、公共安全等突发事件。
（四）治理效益
提升基层治理能力
：乡镇规模扩大，管理资源集中，有利于提升规划建设、社会治理、市场监管、生态监管等方面的专业化水平。
简化行政协调流程
：县域内需要协调的乡镇数量减少，政策执行更统一高效，跨乡镇项目推进更加顺畅。
八、 行政区划调整可能面临的风险、挑战与应对策略
（一）主要风险与挑战
文化传承与情感认同风险
：热贡艺术传承具有强烈的村落和家族属性。乡镇合并，特别是涉及核心传承村落的调整，可能引发传承群体对文化认同感、传承体系受影响的担忧。
民族宗教因素敏感
：调整涉及藏族、土族等多个民族聚居区，必须高度尊重民族感情、宗教习俗和文化传统。
干部群众思想阻力
：部分乡镇干部群众可能对撤并本乡镇有抵触情绪，担心利益受损、身份认同感降低。
人员安置与资产划分难题
。
短期管理磨合与稳定风险
。
边远地区公共服务可及性风险
。
（二）应对策略与措施
坚持文化优先，尊重传承规律
：任何调整都必须以有利于热贡艺术活态传承为前提。方案设计必须深入听取国家级、省级非遗传承人、各画院、各村落代表的意见，确保调整后传承脉络不断、文化生态不损。
依法依规，严守程序
：严格遵循《民族区域自治法》《非物质文化遗产法》及《行政区划管理条例》，履行最严格的论证、听证、报批程序。
加强宣传引导，凝聚共识
：重点宣传调整对整合文化资源、打造世界品牌、改善基础设施、提高传承人收入的深远意义，用发展前景凝聚人心。
公平公正处理人事资产
：制定周密透明的安置方案，确保干部职工得到妥善安排。依法依规、公平合理地划分资产和债务。
确保过渡期平稳
：设立足够过渡期，明确过渡机构职责，确保民生服务不断档。
建立便民服务网络
：在撤并后的原乡政府驻地保留或设立便民服务点，利用现代信息技术开展远程服务。
九、 保障行政区划调整顺利实施的体制机制与政策建议
加强党的全面领导
：成立高规格领导小组，确保调整工作始终在正确的政治方向和文化导向下进行。
争取特殊政策支持
：积极向国家文旅部、国家民委、国家发改委等部委争取，将同仁市行政区划优化与国家级文化生态保护区建设、文化强国战略实施相结合，争取在专项资金、项目布局、人才政策等方面的特殊支持。
强化规划衔接与法治保障
：以《同仁市国土空间总体规划（2021-2035年）》为统领，及时修编各类专项规划。推动制定《热贡文化生态保护区管理条例》等地方法规，为调整后的文化保护与发展提供法治保障。
创新投融资与利益分享机制
：设立热贡文化产业发展基金，推广PPP模式。建立跨乡镇、跨区域的文旅收益分享机制，确保各方利益均衡。
重视文化人才与基层干部培养
：在调整过程中和调整后，确保非遗传承人、文化企业家的权益得到保障。加强基层干部的民族政策、文化政策培训，提升其推动文化发展的能力。
十、 结论与展望
本报告认为，推动同仁市乡镇行政区划优化调整，是破解其“文化资源富集但整合不足、中心功能突出但空间受限”发展困境，实现从“文化资源大市”向“文化产业强市”“世界文化名城”跨越的关键战略举措。调整必须始终坚持以保护传承世界级非物质文化遗产为根本，以促进文化生态产业深度融合为主线，以提升州府核心能级和区域辐射力为目标。
近期应重点着力于科学论证并稳妥实施内部乡镇的优化重组，中期积极探索与尖扎县的协同发展机制，远期在国家和省级战略框架下深化跨省文旅合作。通过科学谋划、文化引领、稳妥推进，同仁市有望建设成为青海省文化强省建设的标杆、全国民族地区文化中心城市发展的典范、世界知名的热贡文化艺术之都，为坚定文化自信、建设中华民族现代文明、促进各民族共同富裕贡献同仁智慧与同仁方案。
