西藏昌都市边坝县区域行政区划调整的战略布局研究报告

（个人研究报告）

报告撰写人：湘映

摘要

本报告以政策研究者视角，聚焦西藏自治区昌都市西北部生态屏障、茶马古道历史节点、自治区国土空间规划定位的“原生态旅游目的地、藏东粮仓接续基地”——边坝县，深入剖析其在昌都市“一核一圈两副四带”市域空间格局中，作为G349、G558国道交汇节点、念青唐古拉山南麓生态要地、昌都市重要农产品供给区和旅游副中心的战略新阶段。报告重点研究其行政区划设置与促进“高原特色农牧业（青稞、藏香鸡、牦牛）、生态文化旅游（三色湖、炯拉措国家湿地公园、祥格拉冰川、贡嘎冰洞）、绿色农产品加工（哈达、藏红麦、贝母）、清洁能源”等核心产业集聚发展、优化“一核（县城草卡镇）两轴（G349城镇发展轴、怒江-雅鲁藏布江分水岭生态轴）三区（中部城镇与现代农业核心区、北部生态保育与牧业区、南部文旅与生态旅游区）”城镇空间体系、强化“原生态旅游目的地”与“藏东粮仓接续基地”双重功能、深化与洛隆县、比如县及市内丁青县区域协同、筑牢念青唐古拉山南麓生态安全屏障之间的适配性。报告基于2024-2026年最新行政区划数据、经济社会发展统计及《边坝县国土空间总体规划（2021—2035年）》等权威规划，系统评估了边坝县作为典型半农半牧县、藏东生态文化旅游新兴地，下辖“2镇（草卡镇、边坝镇）、9乡（拉孜乡、都瓦乡、热玉乡、金岭乡、加贡乡、沙丁乡、尼木乡、马武乡、马秀乡）”，总面积约8780平方公里，常住人口约4.34万（2025年），在2024年地区生产总值达19.81亿元、同比增长6.2%、城乡居民人均可支配收入分别达48807元和19819元、三色湖景区获国家4A级和“世界海拔最高的天然三色湖”认证、哈达加工实现外贸出口“零突破”、“边坝藏红麦”等入选全国名特优新农产品、年接待游客突破30万人次的新起点上，现行“2镇9乡”区划格局面临的机遇与挑战。研究遵循“相邻整合、功能协同、产业导向、生态优先、文旅引领、稳妥有序”的核心原则，紧密对接自治区批复的“原生态旅游目的地、藏东粮仓接续基地”功能定位及县委县政府“绿色边坝、原生净土”发展理念和“三个打造成为”目标，提出旨在进一步优化内部乡镇结构、强化“草卡镇”县域核心综合服务与产业集聚功能、做大做强“边坝镇”历史文化与旅游服务功能、提升“金岭乡”“马武乡”等特色文旅乡镇的引领作用、对部分规模偏小、地域相邻或功能相近的外围乡进行适度合并以培育特色功能区、强化沿G349国道及怒江流域城镇产业带协同的行政区划调整战略构想与具体方案。报告认为，科学、适度、稳妥的区划优化，是边坝县破解部分乡规模小实力弱导致资源分散、核心景区（三色湖、炯拉措）跨乡镇管理协同有待加强、特色农产品品牌整合与产业链延伸不足、县城综合服务功能与旅游副中心定位匹配度有待提升等瓶颈，进一步释放“世界级冰洞冰川”、“茶马古道驿站”、“藏东粮仓接续地”等独特资源优势，深度融入昌都市及大香格里拉生态旅游圈发展大局，实现生态保护、产业振兴、城乡融合、文旅繁荣与民生改善有机统一的关键空间保障和制度支撑。

关键词

：边坝县；行政区划调整；原生态旅游目的地；藏东粮仓接续基地；G349廊道；三色湖；国土空间规划；高质量发展

目录

引言边坝县行政区划与经济社会发展现状分析现行行政区划存在的主要问题与调整必要性行政区划调整的战略目标、指导原则与理论基础边坝县行政区划调整的具体方案设计行政区划调整的预期效益与风险评估实施路径、阶段划分与保障措施结论与政策建议

1. 引言

边坝县作为昌都市的“西北门户”、念青唐古拉山南麓的生态明珠、G349与G558国道交汇的交通节点，以及享有“火炬之地”、“藏东粮仓接续地”美誉的生态农业县，其发展承载着巩固国家生态安全屏障、打造昌都旅游副中心、发展高原绿色农产品、建设G349旅游经济带重要节点、维护藏东地区和谐稳定的多重使命。当前，昌都市正构建“一核一圈两副四带”的市域城镇空间格局，边坝县是G349沿线城镇发展带上的关键一环，自身定位为“原生态旅游目的地、藏东粮仓接续基地”。县委、县政府立足“绿色边坝、原生净土”发展定位，聚焦生态文化旅游、高原特色农牧业及产品加工、清洁能源等产业，全力推动县域经济高质量发展。2024年，边坝县地区生产总值完成19.81亿元，同比增长6.2%；社会消费品零售总额4.28亿元，增长7%；城乡居民人均可支配收入稳步增长；三色湖景区成功创建国家4A级旅游景区并获世界纪录认证；哈达加工厂产品出口哈萨克斯坦；藏香鸡产业链初步形成；夏贡拉山隧道通车显著改善交通条件。

然而，与建设“原生态旅游目的地”和“藏东粮仓接续基地”的宏伟目标相比，边坝县现行的“2个镇、9个乡”的行政区划格局，在适应旅游目的地一体化管理要求、促进“文旅+农业”产业深度融合、优化“一核两轴三区”城镇功能分工、破解部分乡镇规模过小实力不强、提升核心景区跨区域协调效率和县城综合服务功能等方面，仍存在优化空间。例如，11个乡镇中部分乡人口稀少、经济总量有限；核心文旅资源（三色湖、炯拉措）可能涉及多个乡镇，需要高效的跨行政区协调机制；特色农产品（藏红麦、贝母、藏香鸡）品牌整合与深加工产业链协同不足；作为县域中心的草卡镇，其旅游集散、商贸服务功能有待进一步提升。

因此，本研究立足于边坝县“十五五”时期推进生态优先、绿色发展、文旅融合、乡村振兴的新要求，以促进产业集聚、优化空间布局、提升治理效能、强化旅游目的地功能和粮食安全保障、促进城乡融合为根本出发点，系统研究其内部行政区划调整的战略布局。报告将全面分析现状与挑战，论证调整的紧迫性与可行性，并基于相邻整合、方位准确、功能协同、产业导向的原则，提出一套服务于边坝县长远战略发展的区划优化方案，为相关决策提供学术参考。

2. 边坝县行政区划与经济社会发展现状分析

2.1 行政区划格局现状

根据昌都市边坝县人民政府及民政部门权威资料，边坝县行政区划代码为540330。截至2025/2026年，下辖

2个镇、9个乡

，共11个乡镇，86个行政村（社区），215个自然村：

镇（2个）

：草卡镇（县人民政府驻地）、边坝镇（原县址，历史文化名镇）。

乡（9个）

：拉孜乡、都瓦乡、热玉乡、金岭乡、加贡乡、沙丁乡、尼木乡、马武乡、马秀乡。 全县总面积约8775.34-8780平方公里（约0.878万平方公里）。县人民政府驻草卡镇东马通。根据2025年数据，常住人口约43397-43400人。平均海拔4000米以上，县城草卡镇海拔3560米。G349国道（川藏中线）和G558国道贯穿县境，是重要的交通干线；夏贡拉山隧道通车后，交通条件大幅改善。

从地理方位、资源禀赋和发展基础看，乡镇大致可分为三个功能组团：

县域核心及现代农业核心区

：以草卡镇为核心。是全县政治、经济、文化、商贸中心，G349/G558交汇区域，规划中的旅游服务核心和农产品加工集散地。

历史文化与生态旅游组团

：以边坝镇（原县址，边坝寺）为核心，包括金岭乡（千年冰川湖）、马武乡（赛马、藏刀非遗）等。拥有深厚的历史文化底蕴和独特的冰川、湖泊景观，是生态旅游发展的重点区域。

北部及南部生态保育与特色农业区

：包括拉孜乡、都瓦乡、热玉乡、加贡乡、沙丁乡、尼木乡、马秀乡等。地域广阔，以牧业、林业和特色种植（贝母等）为主，生态功能极为重要。

2.2 经济发展水平与产业特征

边坝县经济呈现生态旅游业爆发式增长、高原特色农牧业稳步发展、绿色加工业起步良好、清洁能源潜力初显的良好态势。根据2024-2025年数据：

经济总量与结构

：2024年地区生产总值19.81亿元，同比增长6.2%。社会消费品零售总额4.28亿元，增长7%。城乡居民人均可支配收入分别为48807元、19819元，增长6.3%和8.2%。市场主体2593家，注册资本22.31亿元。

生态文化旅游产业

：聚力打造“原生态旅游目的地”。三色湖景区成功创建国家4A级旅游景区，并获“世界海拔最高的天然三色湖景观”认证；然普冰洞获“世界最大的双层冰洞”世界纪录认证。2024年接待游客30.02万人次，旅游收入达3454万元，同比分别增长114.43%和225.84%。炯拉措国家湿地公园为3A级景区。文旅产业带动效应显著。

高原特色农牧业及加工业

：作为“藏东粮仓接续基地”，2024年完成播种面积5.91万亩，粮食产量2450万斤。藏香鸡存栏2.4万余羽，产业链初步形成，深加工产品上市。边坝镇建成全市首个哈达加工厂并实现出口。“边坝藏红麦”、“贝母”、“黑山羊”入选全国名特优新农产品名录。

基础设施与商贸物流

：夏贡拉山隧道通车，G349、G558、S302、S503构成“一纵一横”骨架，行政村通达率100%。县城及6个乡镇客运站建成运营，交通条件历史性改善。

2.3 在昌都市及自治区发展中的战略定位

根据《西藏自治区人民政府关于昌都市11个县(区)国土空间总体规划（2021—2035年）的批复》，边坝县的总体定位是：

原生态旅游目的地、藏东粮仓接续基地

。在昌都市“十四五”规划及市委赋予的“三个打造成为”发展定位中，边坝县是昌都重要的生态绿色农产品主产区、藏东粮仓接续基地和生态旅游目的地。其自身发展聚焦于生态保护、文旅融合和农业提质。

3. 现行行政区划存在的主要问题与调整必要性

3.1 核心问题诊断

乡镇数量较多、规模偏小，行政资源配置效率有待提高

：全县11个乡镇，常住人口约4.34万，平均每个乡镇约3945人。部分乡如加贡乡、马秀乡、尼木乡等人口规模可能更小。乡镇数量多、规模小，可能导致行政运行成本较高，公共服务设施难以形成规模效益，基层治理资源分散，不利于集中力量推动重大文旅项目开发和特色产业集聚。

“原生态旅游目的地”一体化管理不足，核心景区协同有待加强

：三色湖、炯拉措国家湿地公园、祥格拉冰川、贡嘎冰洞等世界级旅游资源分布可能涉及金岭乡、边坝镇、沙丁乡等多个乡镇。现行区划下，难以对“三色湖-炯拉措”生态旅游区进行统一规划、保护、开发、管理和营销，影响旅游服务品质和目的地品牌整体竞争力。

“藏东粮仓接续基地”全产业链协同不足，品牌整合与附加值提升面临瓶颈

：特色农产品（藏红麦、贝母、藏香鸡）生产分散在各乡，加工、品牌、销售环节主要在县城或个别乡镇。现行区划下，生产基地与加工销售环节的跨乡镇协调成本高，不利于形成统一的品种标准、质量标准和品牌形象，制约产业附加值和市场竞争力提升。

县城综合服务与旅游集散功能有待增强

：作为“一核”的草卡镇，虽然是县城，但其城市综合服务功能、旅游集散能力、对全县文旅产业的统筹带动作用与“旅游副中心”的定位尚有差距。特色文旅小镇（边坝镇、金岭乡）的建设也需要更有效的县级统筹。

生态保护与特色产业发展空间布局有待优化

：北部、南部部分乡镇以生态保育和牧业为主，人口稀少。现行区划可能不利于实施统一的生态保护政策和特色产业发展（如林下经济、生态旅游）布局。

3.2 调整的必要性

优化行政架构，提升治理效能的现实需要

：适度合并规模过小、地域相邻的乡，可以整合行政资源，降低管理成本，提高公共服务供给效率和基层治理能力，集中力量办大事，特别是在推动生态旅游和乡村振兴方面。

促进产业集聚，打造世界级旅游目的地的关键抓手

：整合核心文旅资源富集区域，有利于对“三色湖”等景区进行一体化开发运营，解决管理碎片化问题，做大做强“原生态旅游目的地”品牌，提升综合效益。

整合农业资源，建设现代化“藏东粮仓接续基地”的必然要求

：通过区划调整，优化特色农产品空间布局，促进生产基地与加工园区的行政协同，有利于实现标准化生产、品牌化营销，提升“边坝”系列农产品价值。

做强县城核心，优化城镇体系的战略举措

：通过区划调整，拓展草卡镇发展空间，强化其综合服务、旅游集散和产业集聚功能，更好地发挥县城对全县的辐射带动作用。

优化生态空间，促进绿色发展的需要

：通过区划优化，有利于对生态功能极为重要的区域（如念青唐古拉山南麓、怒江流域）实施更统一、严格的保护，同时促进生态产业（如生态旅游、林下经济）的适度集中发展。

4. 行政区划调整的战略目标、指导原则与理论基础

4.1 战略目标

本次边坝县行政区划调整的战略目标是：构建一个与“原生态旅游目的地、藏东粮仓接续基地”战略定位高度契合，与生态旅游、特色农牧业等核心产业空间布局深度适配，能够有效强化“草卡镇”县域综合服务与旅游集散核心、做大做强“边坝镇”历史文化与旅游服务功能、培育“三色湖-炯拉措”生态旅游示范区、优化北部南部生态保育与特色农业区、全面提升县域治理现代化水平和区域竞争力的行政区划新格局。 具体而言：

空间格局清晰高效

：形成“一核（草卡综合服务核）两轴（G349文旅发展轴、生态保育轴）三区（中部城镇与农业核心区、北部生态保育区、南部文旅生态区）多节点（特色文旅乡镇）”的城镇空间结构。

产业布局集聚优化

：生态旅游业在“三色湖-炯拉措”区域形成一体化管理区；特色农牧业在主要产区形成标准化生产基地，与县城加工区高效联动。

服务与文旅功能显著增强

：草卡镇旅游集散和综合服务能力全面提升；边坝镇历史文化展示和旅游服务功能更加突出；“三色湖”品牌影响力扩大。

治理效能与民生改善

：行政资源配置更加合理，城乡公共服务更加均衡，生态保护责任更加明确，群众共享生态旅游和特色农业发展成果。

4.2 指导原则

坚持相邻整合，促进协同

：调整严格限定在地理相邻、文化相近、经济联系紧密的乡镇之间，确保方位准确，有利于资源整合和一体化发展。尊重历史沿革和群众生产生活习惯。

坚持产业导向，特色发展

：调整要服务于生态旅游、特色农牧业等产业的集聚发展和产业链延伸，引导形成各具特色的产业功能区。

坚持生态优先，绿色发展

：调整必须有利于念青唐古拉山南麓生态屏障和怒江、雅鲁藏布江水源涵养区保护，严格落实生态保护红线，所有开发建设活动必须以保护为前提。

坚持文旅引领，农旅融合

：调整要围绕“原生态旅游目的地”定位，优化空间布局，促进文旅产业与特色农业深度融合。

坚持稳妥有序，尊重民意

：充分尊重历史沿革、民族文化、群众意愿和现实条件，科学论证，依法履行程序，确保社会稳定和民族团结。

4.3 理论基础

增长极理论与点轴开发理论

：通过强化草卡镇增长极，培育边坝镇、金岭乡等增长点，沿G349国道形成发展轴，带动全域发展。

旅游目的地系统理论与社区参与理论

：研究如何通过区划调整优化旅游目的地管理系统，加强社区在旅游发展中的参与和受益。

农业产业集群与品牌价值理论

：探讨通过区划调整促进特色农产品形成集群，提升区域公共品牌价值。

5. 边坝县行政区划调整的具体方案设计

基于以上分析，遵循“做强核心、培育龙头、优化片区、促进协同”的总体思路，提出以下分区域、分类型的调整方案设想。所有方案均基于相邻原则，方位准确。

5.1 做强核心：拓展草卡镇发展空间，强化县域综合服务与旅游集散功能

目标

：适应“原生态旅游目的地”服务核心和“藏东粮仓接续基地”加工流通中心建设需要，拓展草卡镇发展腹地，优化空间布局，增强旅游集散、商贸物流和综合服务功能。

方案A：研究将相邻的拉孜乡整体并入草卡镇

内容

：拉孜乡与草卡镇地域相邻（根据方位描述及交通联系）。将其并入草卡镇，可以拓展县城发展空间，为旅游服务设施、特色农产品加工园区、城市功能提升提供土地保障，强化县城作为全县经济、文化、旅游集散中心的核心地位。

依据

：有利于消除县城与周边乡镇之间的管理分割，整合资源，做大做强县城核心，为旅游副中心建设和产业集聚提供更广阔平台。

5.2 培育龙头：做大边坝镇，强化历史文化与旅游服务功能

目标

：强化边坝镇作为茶马古道历史节点、原县城所在地的文化展示和旅游服务功能，打造统一的文旅融合发展平台。

方案B：研究将边坝镇与相邻的沙丁乡进行整合，设立“边坝历史文化旅游区”（或合并设立新的“边坝镇”）

内容

：边坝镇（原县址，边坝寺）与沙丁乡（原沙丁宗驻地）地域相邻、历史渊源深厚。可研究将两乡镇合并，设立新的“边坝镇”，或由县级层面设立覆盖两乡镇的“边坝历史文化旅游区”管委会，对茶马古道文化遗产、古宗遗址等进行统一规划、保护、开发和展示。

依据

：有利于整合边坝、沙丁两大历史宗地资源，解决历史文化资源管理分散问题，做大做强“边坝”历史文化品牌，提升旅游吸引力和综合效益。

5.3 优化片区：打造世界级生态旅游示范区

目标

：整合三色湖、炯拉措国家湿地公园等核心生态旅游资源，打造统一管理、世界知名的生态旅游目的地。

方案C：研究将金岭乡、加贡乡等三色湖、炯拉措核心区域所在乡镇进行整合，设立“三色湖生态旅游功能区”

内容

：金岭乡（千年冰川湖）、加贡乡等乡镇拥有三色湖、炯拉措国家湿地公园等核心景区。可研究由县级层面设立“三色湖生态旅游功能区”管委会，对区域内生态旅游资源进行最严格的保护、最科学的开发和最统一的管理、营销。

依据

：有利于破解核心景区跨乡镇管理难题，实施最严格的生态保护措施，提供高品质的旅游服务，打造世界级原生态旅游品牌。此方案可侧重于管理机制创新，而非立即进行建制合并。

5.4 促进协同：优化北部南部生态保育与特色农业区布局

目标

：优化人口相对稀少、以生态保育和特色种养为主的乡镇布局，促进生态产业适度集中发展。

方案D：研究将热玉乡、马武乡、马秀乡等根据地理邻近性和产业相似性进行适度合并或强化协同

内容

：热玉乡、马武乡（赛马、藏刀非遗）、马秀乡等乡镇在牧业、林下经济、非遗文化等方面有相似性。可根据实际情况，研究将其中的两个或三个乡进行适度合并，或建立紧密的产业协作联盟。

依据

：优化行政资源配置，降低管理成本，有利于实施统一的生态保护政策，促进牧业、林下经济、非遗文化旅游等特色产业的集聚和品牌化发展。

方案E：研究将都瓦乡、尼木乡等根据地理邻近性进行适度合并

内容

：都瓦乡、尼木乡人口规模可能较小，地域相邻。可研究将两乡合并，设立新的乡镇，整合资源发展特色农业和生态保护。

依据

：优化行政架构，提高治理效率，集中力量推动乡村振兴。

6. 行政区划调整的预期效益与风险评估

6.1 预期效益

城镇体系更加健全

：形成实力更强的县域综合服务与旅游集散核心（草卡镇）、特色鲜明的历史文化旅游龙头（边坝）、世界级的生态旅游管理区（三色湖），城镇功能更加完善。

产业竞争力显著提升

：生态旅游实现一体化管理，服务品质和品牌价值提升；特色农产品实现标准化生产和品牌化营销，产业链附加值提高。

行政效能与公共服务改善

：乡镇合并后，行政资源配置更加合理，有助于降低行政成本，集中财力改善民生，提高公共服务均等化水平，特别是在偏远地区。

生态保护与绿色发展更协调

：通过设立“三色湖生态旅游功能区”等机制，有利于对世界级自然遗产实施最严格的保护和最科学的利用。

6.2 潜在风险与应对

干部群众心理与利益调整风险

：乡镇合并涉及机构调整、人员安置、资产划分、群众归属感。

应对

：深入调研，科学制定方案，妥善安置涉改人员。加强宣传引导，阐明调整对区域长远发展和民生改善的益处。新名称可考虑历史传承和文化特色。

民族文化与非遗保护风险

：调整可能影响原有乡镇的非物质文化遗产（如马武藏刀、格萨尔说唱）的传承和社区认同。

应对

：在方案设计中高度重视非遗保护，确保传承谱系和活态传承不受影响。注重社区融合，保留重要的文化标识。

生态保护压力风险

：旅游发展可能对脆弱的高原生态系统带来压力。

应对

：在调整方案和旅游规划中，严格落实生态保护红线，坚持保护优先、适度开发，建立严格的生态监管和环境承载力评估制度。

短期管理衔接风险

：调整过渡期可能出现管理真空或衔接不畅。

应对

：制定详细的过渡期实施方案，确保各项工作不断档、公共服务不降级。

7. 实施路径、阶段划分与保障措施

7.1 实施路径

采取“规划引领、机制先行、重点突破、依法稳妥”的路径。

纳入县级战略统筹

：将行政区划优化工作作为边坝县落实“十五五”规划、建设“原生态旅游目的地”和“藏东粮仓接续基地”的重要内容。

优先推进管理机制创新

：

方案C（设立三色湖生态旅游功能区管委会）

因保护与发展矛盾突出、亟需统一管理，可优先研究设立，强化县级直管。

方案B（边坝镇与沙丁乡整合）

因历史文化脉络清晰，可深入研究并依法按程序推进。

审慎推进乡镇建制合并

：对

方案A（草卡镇与拉孜乡合并）

、

方案D（热玉、马武、马秀协同）

、

方案E（都瓦、尼木合并）

进行充分的社会、经济、生态影响评估和民意调研，条件成熟时依法推进。

强化规划与政策配套

：在国土空间规划中明确调整后的区域功能定位。制定相应的生态补偿、旅游发展、产业扶持、民生保障配套政策。

严格履行法定程序

：所有涉及行政区划层级、建制、隶属关系变更的调整，严格依照《行政区划管理条例》，履行论证、听证、公示、报批等程序。

7.2 阶段划分

第一阶段（2026-2027年）：研究论证与机制建立期

。完成全县行政区划优化战略研究，形成详细方案。深入研究并争取设立“三色湖生态旅游功能区”管理机制。开展边坝镇与沙丁乡整合的可行性研究。

第二阶段（2028-2030年）：试点推进与重点调整期

。依法按程序推进边坝镇与沙丁乡整合设镇或设立功能区的工作。研究推进草卡镇与拉孜乡合并的可行性。探索北部、南部乡镇协同发展机制。

第三阶段（2031年以后）：全面优化与巩固提升期

。根据发展需要和上级部署，依法稳妥推进其他乡镇整合方案。全面评估调整成效，优化管理体系。

7.3 保障措施

组织保障

：成立由县委、县政府主要领导牵头的领导小组，统筹推进各项工作。

政策与资金保障

：积极争取自治区、昌都市在生态补偿、乡村振兴、文旅发展、兴边富民等方面的政策支持。县财政安排专项工作经费。

宣传与舆论引导

：系统宣传区划调整对加强生态保护、促进文旅融合、改善民生、实现可持续发展的重大意义，凝聚社会共识。

法治与纪律保障

：整个过程严格依法依规进行。纪检监察机关全程监督。

民生与服务保障

：制定详细的民生保障和服务衔接方案，确保调整过程中群众办事不受影响，公共服务水平只升不降。

8. 结论与政策建议

8.1 主要结论

本研究认为，边坝县正处在建设“原生态旅游目的地”和“藏东粮仓接续基地”、实现生态价值转化和乡村振兴的关键时期。其最大的县情是“生态地位极端重要、旅游资源世界级、农业特色鲜明”，最大的优势是“三色湖冰川、茶马古道、绿色农产品”，最大的挑战是行政区划设置与生态旅游一体化管理、特色农业全产业链协同、县城核心功能提升的要求不完全匹配。现行的“2镇9乡”格局，特别是乡镇规模偏小、核心景区管理分散、产业协同不足等问题，制约了资源高效配置和整体竞争力提升。以“做强核心、培育龙头、优化片区、促进协同”为导向，对边坝县行政区划进行一场审慎、渐进、务实的优化调整，是破解发展瓶颈、释放生态和文旅资源潜力、强化“粮仓”功能和旅游品牌、实现高质量发展的战略选择和重要机遇。调整必须坚持相邻整合、生态优先、产业导向、稳妥有序的原则，确保调整后区域发展更协调、生态更优美、文化更繁荣、产业更集聚、人民更幸福。

8.2 政策建议

争取上级支持与指导

：建议边坝县委、县政府将行政区划优化工作作为服务国家生态安全战略、打造世界旅游目的地、保障粮食安全的重大事项，积极向昌都市委、市政府和自治区民政、发改、自然资源、文旅、农业农村等部门汇报，争取将其纳入全区相关规划中统筹考虑，特别是争取对“三色湖生态旅游功能区”管理体制创新的支持。

优先建立“三色湖生态旅游功能区”统一管理机制

：由县文旅、自然资源、生态环境等部门牵头，借鉴国家公园管理经验，研究设立由县级主要领导负责的“三色湖生态旅游功能区”管理委员会，统筹规划、保护、开发、执法、营销，作为区划优化的先行探索。

深入开展边坝镇与沙丁乡历史文化整合研究

：由县文旅、民政、史志办等部门牵头，开展边坝镇与沙丁乡整合设镇或设立历史文化保护区的可行性研究，充分论证其历史渊源、文化价值、发展前景和社会影响。

审慎推进县城拓展和北部南部乡镇整合研究

：对草卡镇与拉孜乡合并、热玉马武马秀协同、都瓦尼木合并等方案，开展深入细致的前期调研，充分听取干部群众意见，科学评估，稳妥推进。

强化规划衔接与人才支撑

：在编制“十五五”规划及各专项规划时，充分体现区划优化的战略意图。加强基层干部和旅游管理、生态保护专业人才的培养引进，提升其适应新区划格局和推动高质量发展的能力。

边坝县的行政区划调整，是一场关乎世界级生态资源永续利用、茶马古道文化传承创新、高原特色农业现代化发展的深刻变革。必须以对历史负责、对人民负责、对子孙后代负责的担当，以科学严谨的态度、周密稳妥的步骤，精心组织实施，确保改革成功。让调整后的新边坝，真正成为生态完好、风景绝美、文化深厚、产业兴旺、人民安康的社会主义现代化新藏东净土。

（本报告完）

参考文献

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报告声明

：本报告为学术研究性质的个人研究成果，所有观点、数据和方案建议均基于公开资料和研究分析，仅供决策参考。行政区划调整需严格遵循国家法律法规和程序，最终以官方发布为准。

撰写时间

：2026年3月